面向创新驱动发展战略的中国创新政策重构，本文主要内容关键词为：中国论文,发展战略论文,重构论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言 习近平总书记2014年8月18日主持召开的中央财经领导小组第七次会议，研究部署了创新驱动发展战略，这是中央最高决策层专门针对实施创新驱动发展战略而召开的一次重要会议。会议进一步释放出以创新驱动作为国家发展战略的明确信号[1]，同时又对创新驱动发展战略作出了更加全面与深入的阐释。习近平总书记在会议上强调，实施创新驱动发展战略就是要推动以科技创新为核心的全面创新，坚持需求导向和产业化方向，坚持企业在创新中的主体地位，发挥市场在资源配置中的决定性作用和社会主义制度优势，增强科技进步对经济增长的贡献度，形成新的增长动力源泉。创新驱动的实质是人才驱动。因此，要强化激励，大力集聚创新人才[2]。 习近平总书记一方面对创新驱动发展战略作出了全面阐述，同时又强调要抓紧出台实施创新驱动发展的政策和部署，这是对创新政策要适应创新战略提出的新要求。近年来，学术界也越来越关注创新与政策之间的联系。Lynn & Smith[3]研究了20世纪70年代后期以来的创新理论与创新政策实践，发现创新理论与创新政策之间联系紧密，存在一个南问题驱动或是危机驱动的互动学习过程。从我国改革开放以来对创新的认识与实施的演进来看，我国的创新战略与创新政策也呈现出关联演进的关系。同时，随着从国家层面不断强化依靠创新驱动发展的战略部署，创新战略与创新政策的驱动与互动关系也更为紧密。本文将在梳理创新政策演进与创新驱动发展战略形成的基础上，基于创新政策及创新战略驱动与互动的演进趋势，以及创新政策如何适应创新战略的实践要求，对我国创新政策面向创新驱动发展战略的重构加以研究。 1 创新政策演进梳理 1.1 创新政策理论演进 大部分学者认为，创新政策作为国家明确制定与实施的一种政策，始于20世纪70年代，并将创新政策理论的演进历程分为4个阶段[4]。 第一阶段是始于20世纪70年代的“二分法”政策框架主导时期。这一阶段各国政府开始认识到科学技术对经济增长的关键作用，但在政策制定与实施范围上表现出谨慎的有限性。这种理论仍然将技术创新过程看作一个“黑箱”，认为完善的市场机制会自动使黑箱的内部运行机制调整到最优，政府不必关心这个黑箱内部的运作，只需关注技术创新资源配置中的“市场失灵”[5]。政府不必在产业技术研发、扩散与商业化过程中有所作为，只需为大学和公共部门的基础科学研究提供资助。 第二阶段是始于20世纪80-90年代初的新熊皮特学派政策主张主导时期。新熊彼特学派继承了熊彼特关于创新过程是一个多因素、多环节参与的思想，认为技术创新各环节都需要政策支持。该学派主张扩大政策范围，认为创新政策不仅要重视基础研究，还应重视技术应用与开发研究的各个环节；各国政府不仅要重视技术创新，还要重视制度创新，通过改变制度环境保障创新。 第三阶段是始于20世纪90年代的国家创新系统政策时期。弗里曼最先使用了“国家创新体系”的概念，国家创新体系学派在创新研究中运用“系统范式”，认为国家创新系统是由政府、企业、大学、科研机构等组成的结构网络。这一阶段创新政策的制定更注重系统性，政策重点是积极构建国家创新系统，使结构网络中各个环节互为补充，使科学技术、研究开发与经济增长联系更加紧密。 第四阶段是始于21世纪初的国家创新能力全面提升时期。21世纪世界经济发展呈现出两大空前转变：一是全球经济竞争日益激烈，同时合作也更加紧密；二是随着科技的不断进步，经济和社会正在发生深刻变革。在这种背景下，发展中国家和发达国家纷纷调整发展战略，将建立创新型国家作为发展战略的核心，旨在全面提升国家创新能力。 1.2 从科技政策到创新政策的演进 研究者普遍认为，创新政策的核心是科技政策。从演进过程看，科技政策先于创新政策，创新政策在科技政策演进中逐渐发展形成。科技政策的演进是一个由嬗变、分化到聚焦的过程[6]。 (1)经济商业场域中的科技政策。企业、政府、大学和科研机构、消费者共同构成了场域中的政策主体。其中企业是主角，大学和科研机构通过知识生产和技术研发为企业提供科技支撑，政府为知识生产和企业创新提供政策引导和扶持，消费者需求是拉动创新与启发创新的重要力量。 (2)狭义科技政策定位。部分学者认为狭义的科技政策包括科学政策、研发政策、技术政策、创新政策。伦德瓦尔[7]在《牛津创新手册》中对科技政策进行了全新的梳理，将其分为科学政策、技术政策和创新政策，同时也含有科技政策、技术政策和创新政策的演进趋势。 (3)创新政策演进。从科学政策到技术政策再到创新政策是一个逐步发展与完善的过程。这个过程绝非“扬弃”，而是一个发展与整合的过程，后者建立在前者的基础之上，是对前者的丰富与完善。创新政策包涵了科学政策和技术政策，并从系统和网络的角度，为科技政策研究提供了一个系统完善的分析框架。 2 创新驱动发展战略形成过程 我国创新驱动发展战略的形成是一个实践与反思交织推进的发展过程，3个不断推进的演进脉络逐渐形成了一条清晰明确的发展战略。 2.1 经济增长由三驾马车拉动到科技创新驱动的演进 改革开放到20世纪末，我国经济增长的依靠力量主要有两种：一是拉动的力量，经济增长主要依靠投资、出口、消费三驾马车的拉动。初期增长主要依靠投资与出口，后来逐渐注重消费的拉动力量。这一时期拉动力主要是在粗放型—初步集约型生产方式与既定的技术存量(与动态的技术能力相对应)下，维持产品生产与经济增长，与之相适应的是劳动密集型产业或资本密集型产业的发展；另一种是推动的力量，创新的初步形式，包括经济体制改革类型的创新和企业技术引进、部分的消化、吸收与再创新(初级层次的再创新)等。这种推进力量并不认为是促进经济增长的主要动力，甚至是三驾马车主导拉动力的辅助推动力，因为在这一时期，GDP量的增长是首要目标，可持续发展目标还未受到重视。 20世纪末到21世纪初，我国逐渐开始将科技创新驱动力作为推进经济发展的主要动力。20世纪末以后，世界经济受到新技术革命的广泛影响，产业结构从技，术与知识密集型的高新技术发展到世界范围战略性新兴产业的快速兴起，发展动力被认为是依靠科技创新与持久竞争力的可持续能力。这时，科技创新由经济发展的辅助(相对三驾马车)动力或平行动力，变成推进经济增长的主导力量。 2.2 发展战略由自主创新—创新型国家—创新驱动的演进 将创新作为一种国家层面的发展战略，是一个不断丰富与完善的过程。我国发展战略由自主创新—创新型国家—创新驱动的演进，可以从我国对创新认识与推进的重大战略部署的不断深化过程进行梳理。 (1)2006年1月9日全国科学技术大会提出，只有把科学技术真正置于优先发展的战略地位，我国才能把握先机，赢得发展主动权；科学技术是第一生产力，是推动人类文明进步的革命力量；建设创新型国家的决策，是事关社会主义现代化建设全局的重大战略决策；推动科学技术的跨越式发展，就是要把增强自主创新能力作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节。2006年的全国科学技术大会，是我国针对改革开放以来经济建设推进力的反思与重新认识的新起点，是对科技创新认识与推进的第一个重大战略部署。 (2)2010年10月18日十七届五中全会颁布的“十二五”规划明确提出，增强科技创新驱动，实施科教兴国战略和人才强国战略，提升自主创新能力，加快建设创新型国家。会议将科技创新驱动与科教兴国战略、人才强国战略、自主创新战略和加快建设创新型国家联系起来，开始努力寻求驱动力的来源，是对创新驱动力重要性的新认识。规划明确提出要培育和发展战略性新兴产业，促进新兴科技与新兴产业的深度融合，把战略性新兴产业培育发展成为先导性、支柱性产业，这表明要把战略性新兴产业作为创新驱动力的核心与主导产业，同时也是创新政策面向的重点。 2.3 十八大以来对创新驱动发展战略的全面认识与明确部署 2012年11月8日召开的十八大，面对当代中国进入全面建成小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，将创新驱动作为攻坚克难、全面建成小康社会、转变经济发展方式和实现跨越式发展的核心动力，明确提出要实施创新驱动发展战略。习近平总书记在会议上强调，实施创新驱动发展战略，就是要推动以科技创新为核心的全面创新，坚持需求导向和产业化方向，坚持企业在创新中的主体地位，发挥市场在资源配置中的决定性作用，增强科技进步对经济增长的贡献度，创新驱动的实质是人才驱动。 习近平总书记的讲话带有很强的导向性，是近年来政府和学术界对创新驱动发展战略的深刻认识与全面把握，特别反映了学术界在我国面对未来转型升级和实现跨越式发展目标下，对创新驱动发展战略准确和全面的定位所应有的认识。这种认识包含以下几点：①创新驱动发展战略以科技创新为核心驱动力；②创新驱动发展战略是一种包括多方面的全面创新；③创新驱动发展战略要以我国未来发展的需求为导向，即以转型升级和跨越式发展为导向；④创新驱动发展战略要以产业化为导向，即实施重点要面向决定一国未来竞争力的战略性新兴产业；⑤创新驱动发展战略要强化企业在创新中的主体地位；⑥创新驱动发展战略要发挥市场在资源配置中的决定性作用，重点引导和支持创新要素向企业集聚；⑦创新驱动发展战略要增强科技进步对经济增长的贡献度，提升科技创新效率(市场转化率、产品市场占有率、产品利润率和持续竞争力的形成等)；⑧创新驱动的实质是人才驱动，即创新的能动性驱动力是人才，具体讲是具备创新能力和专业素质的人才。 通过对创新政策演进和创新驱动发展战略形成的系统梳理，本文得出如下认识：①创新政策与创新驱动发展战略是随着实践的发展而不断丰富、完善与深化的演进过程；②创新战略(研究中部分表现为创新理论)与创新政策联系紧密，二者之间存在驱动与互动的关联；③习近平总书记在中央财经领导小组第七次会议中的重要讲话，是从理论到实践对创新驱动发展战略的全面阐述；④创新政策要适应与服务于创新战略是实践的新要求与新任务。这为我国创新政策重构提供了基本思路和基本素材。 3 我国创新政策重构思路 3.1 创新政策重构面向的对象 习近平总书记在中央财经领导小组第七次会议中指出，创新驱动发展战略要以产业化为导向，实施重点要面向决定一国未来竞争力的战略性新兴产业；创新驱动的实质是人才驱动，即创新的能动性驱动，力是人才，具体讲是具备创新能力和专业素质的人才。依据习近平总书记的讲话，我国创新政策重构面向的对象应该设定为：面向创新驱动发展战略，面向战略性新兴产业，面向创新型专业人才。 3.2 创新政策重构强化的关键因素 根据习近平总书记的讲话以及创新政策重构面向的对象，本文认为我国创新政策重构强化的关键因素应该设定为：创新驱动的核心环节——科技创新；创新驱动的核心实体——新兴产业；创新驱动的核心动力——动态能力。科技创新是创新驱动的核心已被国家战略确认；创新驱动的核心实体是新兴产业已成为业界的普遍共识；创新驱动的核心动力是动态能力，即具备创新能力和专业素质的人才，而非既定的技术(即使其处在目前最先进的水平)存量，因为新兴产业技术颠覆式创新的特征使技术领先只是短暂存量，只有具有动态能力才能保持技术的持续领先。 3.3 创新政策重构思路 (1)重构方式。重构方式有两种：一是定性描述；二是结构设计。从研究方法上讲，结构的解释更能体现直观的创造性，这种创造性就是对重构的功能作出的解释。因此，本文的重构方式以创新政策的重构设计为主。 (2)重构模型。重构模型即针对一个系统作出重新设计(结构模型)，本文模型重构的思路包括两个结构性思想：一是系统+环境=更强大的系统；二是功能性活动+支持性活动=系统的价值活动。两个结构性思想既是设计思路，也是功能解释的基点。 4 我国创新政策重构设计 4.1 创新政策重构与功能重设 国务院2006年2月26日发布的《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)〉若干配套政策》指出，为努力建设创新型国家，将实施十个方面的配套政策，包括科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进消化吸收再创新、创造和保护知识产权、人才队伍、教育与科普、科技创新基地与平台、加强统筹协调[8]。从规划的起止时间看，推进科技创新的十大配套政策将延续至2020年。然而，面向创新驱动新的发展战略，目前我国的创新政策应该进行适宜性重构，使其更具驱动创新的功能性，即对功能进行重设。 重设的切入点是面向适应与服务于创新驱动发展战略目标，运用政策实施重点的设置、能动的功能性因素的设置、政策的效率目标设定等方式，引入新参数对原体系进行重构，新参数包括：创新驱动的核心实体——新兴产业，创新驱动的核心动力——动态能力，即创新政策重构强化的两个关键因素。引入新参数初步分设出一般模型和效率模型。一般模型构成环境系统和支持性活动，效率模型构成功能系统和功能性活动。 4.2 基于全面创新的创新驱动结构模型 基于全面创新的创新驱动结构模型如图1所示。其中，实箭头表示应该面向支持与服务的功能，虚箭头表示应该将成果辐射与反哺的功能。制度创新、文化创新、科技创新、治理创新、管理创新等5方面创新，在基于全面创新的创新驱动模型中形成了一个整体的创新驱动系统，重构后的创新驱动系统具有更强大的功能。 (1)依据“系统+环境=更强大的系统”的结构性思想，由制度创新、文化创新、治理创新、管理创新构成一个环境系统，由科技创新构成系统中最具功能性的系统，这样由环境系统与功能系统共同构成一个更大的系统。
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