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内容提要：十四大以来，城市综合改革在积极探索中取得了许多新鲜经验，包括：只有以城市为单位，搞好综合配套改革，才能加快新体制建设；城市综合改革要从当地实际出发，找到正确处理改革、发展、稳定之间关系的具体办法；党政一把手必须高度重视改革，以改革统揽全局，充分发挥体改部门的作用；必须依托城市优势，大规模推进国有存量资产的流动和重组，从整体上搞活国有经济；把构建国有资产管理营运体制与政府机构改革相结合，作为政企分开、推进企业改制改组和产业结构调整的突破口；加快投融资体制改革，积极培育要素市场，为结构调整和快速发展创造良好环境和条件；加快政府机构改革，转变政府职能，充分发挥各级政府在城市改革与发展中的作用；必须组织全社会的力量，调动一切积极因素，支持、参与和推动改革。
下一步城市综合改革要注意把握以下要点：城市改革要坚持以经济体制转变促经济增长方式转变的方针，把改革和发展紧密结合起来；坚持以公有制为主体、多种经济成份共同发展的方针，形成与之相应的充满活力的所有制结构；正确理解所有制属性和所有制实现形式之间的关系，积极探索和选择能有效促进生产力发展的公有制实现形式；坚持从整体上搞活国有经济的方针，进一步加快国有企业战略性改组的步伐；坚持改革的市场取向，使基础产品、重要服务项目和生产要素价格也能基本反映市场供求关系；坚持政企分开、政资分开的原则，加快政府机构改革，转变政府职能。
城市是改革攻坚的主战场，从计划经济体制转变为市场经济体制的难点和重点大都集中在城市。江泽民同志在中央党校重要讲话中明确指出，要把深化企业改革同产业结构调整、政府机构改革以及整个城市改革结合起来进行。从党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制以来，国家体改委一直十分重视对城市综合配套改革的调研与指导，各地也都从各自实际出发，对城市综合改革进行了积极探索，在很多方面实现了新的突破，取得了许多新鲜经验。
城市综合改革的基本经验
第一，只有以城市为单位，搞好综合配套改革，才能加快新体制建设。新的体制框架是由多方面因素构成的，各方面体制的形成和发展是互相影响和互相联系的。以搞活国有经济为中心深化城市改革，必然涉及财税金融、市场体系、分配关系、对外经济以及科教文卫体制和郊县农村体制等各个领域，客观上要求必须把城市改革当作一个整体来考虑，综合设计，配套实施，这样才能利用城市的整体优势，降低改革成本，大大提高改革的总体效果。一些试点城市在建立新体制方面步伐快、效果好，上海、深圳两市新体制的基本框架已初步形成，其重要原因就在于坚持整体推进和重点突破的方针。相反，一些地方改革进展缓慢，往往是因为改革措施互不配套造成的。
第二，城市综合改革要从当地实际出发，找到正确处理改革、发展、稳定之间关系的具体办法。上海市提出，目标是发展，方法是改革，操作要稳定。根据上海和其他一些城市的经验，要把改革、发展、稳定作为一个整体来运作，首要的是找到符合当地实际的发展战略。有了明确的战略目标，才能使改革与整个发展战略结合起来，进而从全局上实现改革与发展的结合。在结构调整和经济发展中，改革的劲往哪儿使，既明确又具体，实际效果就会十分明显。这些年来，上海改革和调整的步子相当大，但在实践中十分讲究稳定操作。在国有企业大规模改组中，他们把再就业作为关键工程，多渠道分流富余人员。从1990年到1996年，上海市下岗人员109万人，已分流安置89万人，计划到“九五”期末，基本解决占国有企业职工总数约40%下岗人员的再就业问题。其他国有企业改革进展较快的城市，普遍十分重视职工分流工作，有的城市还制定了解困企业社会保险政策，建立了多层次的社会救助体系。
第三，党政一把手必须高度重视改革，以改革统揽全局，充分发挥体改部门的作用。改革已进入建立新体制的攻坚阶段，涉及方方面面的权力和利益结构调整，所面临的问题更复杂，矛盾更尖锐，难度更大，任务更艰巨，这就更需要加强对改革的领导，加强对改革组织体系的建设，以形成整体推进改革的强大力量。试点城市大都成立了由市委、市政府主要领导同志组成的领导小组，统筹规划、部署和实施综合配套改革。上海市领导同志始终站在改革的第一线，从调查研究到形成思路办法，再到付诸实践后的总结提高，市委、市政府主要负责同志都亲自参与。为加强对改革工作的领导和协调，上海市还由一名常务副市长兼任市体改委主任。
第四，必须依托城市优势，大规模推进国有存量资产的流动和重组，从整体上搞活国有经济。江泽民同志指出，要把经济增长的着眼点转移到国有存量资产的调整、改组和优化配置上来。这是搞好国有企业改革和发展的一个重要指导原则。城市综合改革试点要紧紧围绕结构调整展开，加快存量资产的流动重组。根据这一要求，一些城市结合自己的实际，在探索存量资产流动和重组方面，取得了一定的突破和进展。实践证明，以城市为依托，通过全行业或跨行业的存量资产流动重组，实现企业结构的调整，并以此带动产业结构、产品结构的优化，能够摆脱单个企业资产重组的局限性，真正从整体上搞活国有经济。上海市把国有企业改革、改组同调整产业结构、土地使用结构、国有资产分布结构、劳动就业结构和改革政府机构等相结合，取得了显著效果。全市重点发展6大支柱产业，总产值的比重从1990年的34.5%提高到1996年的50%，实现利税占工业利税总额的60%。国有企业资产负债率年平均下降7个百分点，由1994年的80%下降到1996年的67%，计划今年下降到60%左右。
第五，把构建国有资产管理营运体制与政府机构改革相结合，作为政企分开、推进企业改制改组和产业结构调整的突破口。这项改革之所以重要，关键在于要让国有资产所有者的代表及其营运主体到位，把国有经济作为一个整体来调整，把国有资产作为一种资本来运作，从而明确国有资本保值增值的责任。上海通过对原主管厅局进行改造和授权大型企业集团公司，组建了36家国有控股公司，形成国有资本营运主体，对有资本连接纽带的原国有企业，行使国有出资人职能。深圳市在全国率先构建了分层次的国有资产管理体系，取消企业行政级别，对市属国有企业按规模、效益分类定级和实行无行政主管部门管理；建立了国有资产收益预算体系和产权代表报告制度。同时，他们还把市属企业领导人的管理权限下放到资产经营公司，做到管资产与管人相结合。武汉市于1994年组建了综合性的国有资产经营公司，作为首批授权经营管理市属不同行业的24家股份制企业国有股的出资者和产权经营责任人，以此作为调整企业组织结构、塑造大型企业集团、带动产业升级、优化国有资产结构的切入点，取得了较好效果。
第六，加快投融资体制改革，积极培育要素市场，为结构调整和快速发展创造良好环境和条件。资本等要素市场是产业成长和结构调整的基本条件。一些城市经济发展快、结构调整搞得好，与这些城市在执行宏观政策的前提下，开辟多种融资渠道，积极发展要素市场，解决大量建设资金等问题是密切相关的。广州市借鉴国际上的成功经验，在全国首创“以水养水”、“以桥养桥”、“以地建城”的经验。泉州市在城市基础设施建设中，试行以民间资本为主的融资方式。福州、温州、宁波等城市充分发挥区位、民资、侨资等优势，积极利用国际资本市场，创造了不少新的融资方式。
第七，加快政府机构改革，转变政府职能，充分发挥各级政府在城市改革与发展中的作用。上海市的主要做法，一是把政府机构改革与构建国有资本营运主体相结合，撤并行政主管部门，强化综合部门；二是分流职能，把原主管部门的国有资产营运职能转到国有控股公司，把社会服务性职能转给社会中介机构，把配置资源职能放到市场，剩下的必不可少的行政管理职能才放到政府综合部门；三是在划分事权财权、理顺关系、形成机制的基础上，对县区放权。市区形成“两级政府、三级管理”的体制。1990年以前，上海市在市财政预算中，市级政府支出约占90%，县区政府支出约为10%。通过改革，现在前者只占40%，后者占60%。城市基础设施投资的70%—80%，已由区县承担。
第八，必须组织全社会的力量，调动一切积极因素，支持、参与和推动改革。这些年来，人民生活水平显著提高，主要得益于改革。从今后看，改革还将给人们带来更大实惠，实现民富国强。改革与群众的利益密切相关，只有得到人民群众的支持和拥护，才能保证改革的顺利推进。改革越深入，越涉及利益格局的调整，越要做好工作，争取群众的理解、支持和参与。不少城市在这方面做得很好。
正确把握推进城市综合改革的要点
试点城市在综合配套改革上取得的上述经验，符合社会主义市场经济发展的方向，符合建立新体制的总体要求。尽管城市改革这些年来已取得明显成效，但从总体上看，距本世纪末初步建立社会主义市场经济体制的目标还有较大差距，必须充分认识到城市改革的艰巨性、复杂性。我国改革开放的过程，实际上是不断解放思想、大胆探索的过程。试点城市改革的主要经验，也是各地在解放思想、实事求是的基础上，大胆实践创造出来的。当前，要实现江泽民同志代表党中央提出的在世纪之交的历史时刻，抓住机遇，使经济体制改革有新的突破，就必须从实际出发，进一步解放思想，转变观念，切实加快城市综合改革步伐。我们认为，下一步城市综合改革要特别注意把握好以下要点：
一是城市改革要坚持以经济体制转变促经济增长方式转变的方针，把改革和发展紧密结合起来。一定的经济增长方式总是与一定的生产力水平、经济体制相联系的。目前，我国经济已达到相当规模，但经济增长方式尚未发生根本转变，其中最根本的原因就是传统经济体制的束缚。要使经济增长方式实现根本性转变，必须通过深化改革，形成新的配置资源的体制和机制来实现。经济体制不转变，就不会有经济增长方式的转变。当然，加强人力资源开发、实行科教兴国和可持续发展战略，也都是转变经济增长方式的重要条件，但是，这些方面本身同样存在着转变经济体制问题，都离不开深化改革。
二是坚持以公有制为主体、多种经济成份共同发展的方针，形成与之相应的充满活力的所有制结构。我国目前所处的社会主义初级阶段是一个相当长的历史时期，我国的生产力水平还比较落后，发展还很不平衡。这就决定了我们必须坚持以公有制为主体、多种经济成份共同发展的方针。公有制经济和非公有制经济，都是社会主义市场经济的组成部分。以公有制为主体、多种经济成份共同发展，是建立有中国特色社会主义和构造新体制的基本要求，不能动摇；非公有制经济能够适应和促进生产力的发展，是客观需要，应该继续鼓励发展并加以正确引导。
三是正确理解所有制属性和所有制实现形式之间的关系，积极探索和选择能有效促进生产力发展的公有制实现形式。所有制属性与所有制的实现形式是两个不同的概念，二者之间既有联系，又有区别。同一所有制在不同企业可以有多种实现形式；不同所有制可以采取同一实现形式。这种实现形式一般是以企业的财产组织形式来体现的。改革开放以来，我国出现了新的财产组织形式，主要有股份有限公司、有限责任公司、合作企业、合伙企业、股份合作企业等。这些形式，有些已形成法律，有的正在进行制度规范。不同所有制经济都可以选择适合自身需要的实现形式。
四是坚持从整体上搞活国有经济的方针，进一步加快国有企业战略性改组的步伐。整体上搞活国有经济，本质是从整体上搞活国有资本。从搞活国有企业到整体上搞活国有经济，从搞活国有经济进一步认识到整体上搞活国有资本，可以说，这是对国有企业改革认识上的两个飞跃。今后，应通过从整体上搞好国有资本，加快国有企业战略性改组步伐。
五是坚持改革的市场取向，使基础产品、重要服务项目和生产要素价格也能基本反映市场供求关系。社会主义市场经济的本质规定性，是市场在宏观调控下对资源配置起基础性作用。企业的有效生产经营、产业升级和结构调整、收入分配结构的合理化、国家的宏观调控，等等，必须以市场为基础。离开市场配置资源，任何发展战略、产业政策和政府其他方式的积极干预都会陷入困境。实现国民经济市场化，当前面临的主要任务是，在充分考虑基础产品特殊性、建立有效调控手段的前提下，通过市场机制的作用，形成粮食、棉花、化肥和能源等产品的价格；抓紧理顺住房、医疗和非义务教育等重要服务项目的价格；逐步使利率、租金和工资由市场来决定。
六是坚持政企分开、政资分开的原则，加快政府机构改革，转变政府职能。政府职能的转变，制约着整个经济体制的转变。政资不分、政企不分和政事不分，是困扰企业制度创新乃至整个经济体制转变的主要障碍。因此，必须抓住有利时机，下决心彻底进行机构改革，切实把政府的社会经济管理职能与所有者职能分开，把国有资本行政监管职能与国有资本营运职能分开，把政府行政管理职能与事业管理职能分开。