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[中图分类号]G520.1 [文献标识码]A [文章编号]1002～4808(2016)03～0011～05 规划是作为人类社会自然的步调和国家管理的一种新工具而出现的。高质量的教育规划能够使教育发展目标具体而精准，并寻找到实现目标的科学措施和路径，为之恰当地匹配资源，明确推进工作的时间表和路线图。联合国教科文组织将教育规划定义为：教育规划是一个过程，旨在确认最佳的行动过程，说明问题、确定重点目标，并提供最经济合理的资源分配方案。好的教育规划就是引领教育科学发展的战略工具和施工蓝图。早在20世纪中叶，发达国家凭借教育规划取得教育进展的速度与效率，给大多数发展中国家留下了深刻的印象。规划既是国家教育发展的工具，同样也是学校发展的工具。1991年，英国科学和教育部颁发《学校发展规划实践指南》，呼吁全国中小学推行学校发展规划，促进了学校教育质量的有效提高。 “十三五”时期是我国全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标的决胜阶段。学习借鉴国际教育规划的先进经验，结合我国国情，制订和实施好“十三五”教育规划，具有重要意义。 一、国际教育规划目标清晰，指标精准可测 欧盟理事会和委员会于2009年5月正式发布《欧洲教育和培训合作2020战略框架》(简称“ET 2020”)。该文件是一部与我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》相似的教育发展战略规划。欧盟提出“使欧洲教育和培训系统成为世界教育质量参照系”“使教学专业成为更具吸引力的生涯选择”“使欧洲高等教育和研究在世界上更具吸引力”“创立欧洲研究和创新区”“实现知识化欧洲”等。“ET 2020”提出了四大战略目标：使终身学习和流动成为现实；改进教育和培训的质量与效率；促进公平和社会凝聚力；培养积极的公民意识，提升创造力和创新能力，培养创业精神。每个战略目标又包含若干个具体目标，目标表述明确、具体、全面。例如，学前教育参与率到2020年达到95％，15岁学生数学和科学素质低成就者比例不超过15％，30-34岁具有高等教育文化程度的比例达到40％，25-64岁成人参加终身学习的比例达到15％等。在指标的口径和定义上，我国有的指标口径过于宽泛，像“市(地)和30万人口以上的、残疾儿童少年较多的县(市)有一所特殊教育学校”这样的粗放指标，根本无法与欧盟的“在义务教育阶段学校的隔离环境中接受教育的有特殊教育需要的学生比例”这种精致的指标相接轨。[1] 规划的目标应当可实现、可量化、可测量、可检查。计划中的每一项目标和行动都要包括清晰的成功标准，这几乎是所有发达国家和地区教育规划的共同特点。《澳大利亚全国性学校改进计划》提出的“澳大利亚雄心勃勃的目标：到2025年，阅读、数学及科学要在国际上排名前五；到2025年，在国际标准中被公认为是一个高质量和高度公平的学校教育系统”。国家通过联邦和州在《全国教育协议》中确定以下目标：一是到2025年，十二年级(或者同等学力)或者二级证书(Year 12 or Equivalent or Cert II)的获取率提升到90％以上；二是到2020年，十二年级(或者同等学力)或者三级证书(Year 12 or Equivalent or Cert III)的获取率提升到90％以上；三是到2020年，在十二年级(或者同等学力)或者三级证书(Year 12 or Equivalent or Cert III)的获取率方面，至少将土著和托雷斯海峡岛民之间的差距缩小一半；四是到2018年，在学生的阅读、书写和计算方面，将土著居民和托雷斯海峡岛民之间的差距缩小一半。[2]这些具体而精准的教育规划，比我国“教育质量整体提升”“优质教育资源总量不断扩大”“加快缩小教育差距”之类的原则性表述更便于落实和易于检查。 美国教育部制订的《国家教育战略规划2014-2018财年》通过年度绩效计划，对教育发展的战略目标细化、量化到每一年。例如，战略目标一：高等教育、职业和技术教育及成人教育指标中的1.4.A.授予STEM高中后凭证的数量为2014年560000，2015年595000，2016年638000；战略目标二：小学和中学指标中的目标2.2有效的教师和强有力的领导者，2.2.A完全执行教师和校长评估与支持系统的州的数量为2014年18，2015年37，2016年43。[3]美国威斯康星州《皮沃基学区2012-2013年度战略规划》，其目标不仅定量化，就连用什么测评工具及达到怎样的目标都表述得清清楚楚。再如，K-12年级学生素质目标：到2014年，K-6年级学生在阅读方面，以“学术进步措施”(The Measures of Academic Progress，MAP)作为测量工具来测量，达标或超过年级水平学生的比例，从70％增加到90％。7-12年级学生，由EPAS系统进行测量，为大学和职业准备的学生比例从50％上升至75％。学生技术能力目标是到2014年6月，皮沃基学区8年级学生以技术能力评估(The Technology Proficiency Assessment)作为测量工具进行测量，技术能力熟练程度的比例，将从44％上升至100％。到2013年6月，通过下一代评估测量(高中版)(The Next Generation Assessment for High School)的评估，皮沃基学区10年级学生的技术能力熟练程度将从39％提升至65％。 我国台湾地区“‘教育部’中程施政计划”(2013-2016年)，其关键绩效指标、衡量标准及年度目标值非常清晰、明了，充分体现政策精准化、管理精细化。例如，“深化人才培育，提升人力素质及国际竞争力(业务成果)”中的关键绩效指标1：学生对学校教学的整体满意度，其评估方式是“统计数据”，衡量标准为“(针对获计划补助学校之学生进行抽样调查，采用5点量表，以整体调查结果之平均分数除以5，再乘以100％”。2013年、2014年、2015年、2016年度绩效目标值分别是：76.5％、77％、77.5％、78％。又如，关键策略目标3，“统合资源建构支持系统，维护弱势学生受教权益(业务成果)”中的“关键绩效指标1：‘国民中小学’办理补救教学筛选比率”，其评估方式是“统计数据”，衡量标准为“‘国民小学及国民中学’参与补救教学筛选校数/‘全国’中小学校数×100％”，2013年、2014年、2015年、2016年度绩效目标值分别是：100％、100％、100％、100％。关键策略目标5之“关键绩效指标1：规律运动人口之年成长率”，“规律运动人口(系指每周至少运动3次、每次至少30分钟且运动强度需达出汗或会喘)，以前一年度完成调查数据为基础，逐年增长”。2013年、2014年、2015年、2016年度绩效目标值分别是：1.0％、0.8％、0.6％、0.5％，评估方式是问卷调查。规划目标表述得越是精准，越有利于计划安排工作、有利于检查评估和总结、有利于掌控教育发展进程。 教育规划编制的精细、精准程度，不仅直接影响指导教育改革发展的实际效果，还直接关系到教育系统如何落实国家预算法。《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发[2015]3号)，要求“各部门应结合国民经济和社会五年发展规划纲要及相关专项规划、区域规划的实施，按照部门职责分工，研究未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项、并测算收支数额……编制部门三年滚动财政规划”。要求强化约束机制，凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行，这就对规划编制质量提出了更高要求。《中华人民共和国预算法(2014修正)》第三十二条明确规定，“各级预算应当根据年度经济社会发展目标”编制。如果规划的年度教育事业发展目标不清晰，则难以合理地进行教育经费预算编制。第十二条强调“讲求绩效和收支平衡”，第十三条强调“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”“未列入预算的不得支出”。按照这些法律条款的规定，如果规划的年度教育事业发展目标不精准，则难以做到预算编制和实施的精细化。只有借鉴国际教育规划精准编制的经验，才能促进预算法在教育系统的贯彻落实。 二、国际教育规划优先发展项目明确，实施安排精细 2010年，联合国教科文组织国际教育规划研究所(IIEP)专门出台的有关战略规划的指导性文件明确指出，制订战略规划的准备过程主要包括：部门分析、政策构想、计划重要目标和优先发展领域的选择、优先计划设计、准备成本和融资框架、监管和审核体系设计、计划草案撰写、修正草案并由政府审议定稿。确定发展目标之后，选择优先发展领域、设计优先发展项目计划，便成为战略规划的核心内容。联合国教科文组织国际教育规划研究所指导研制的阿富汗《国家教育战略规划(2010-2014年)》，用第三章一个专章来表述优先发展项目，其主要项目有普通教育和伊斯兰教育，课程开发、教师教育、科技教育，职业技术教育、培训，识字读写教育，教育管理，并解释了每部分的总体目标、具体目标、组成要素。第四章的内容为实施、监管与评估，具体阐述了操作活动和年度战略规划的步骤，制订了实施和监管的程序，即年度计划和预算、实施部门的自我监管、战略规划委员会的阶段性回顾、年中总结、年度同行评议、年终回顾和评估。[4]这种详尽而严密的过程安排，能够促使规划落到实处，并且在实施过程中不断得到提升。 欧盟在教育培训战略框架下推出系列举措和配套措施，并修订某些法规，将改革提案转化为各成员国法律，使规划的政策措施逐步付诸实施。例如，欧盟制订的“欧洲高等教育体系现代化议程”，主要是围绕“欧洲2020战略”有关经济增长和就业目标以及“ET 2020”的具体内容，确定了高等教育改革的六大优先领域。欧盟于2013年出台了与此相配套的工作规范和措施，如“多维度世界大学排名体系”、制订灵活的留学贷款及优惠保证金机制、制订和规范学历学位互认标准、建立和完善欧盟统一的大学国际化战略，修订外国教师和留学生签证及自由流动法规。[5] 英国的一些学校发展战略规划文本的主要内容是优先发展项目，且对每一个项目均有详细、完整的表述：实现措施、责任人、资源和经费、监督人及监督方法、进展纪要或者进步备注、成功标准、评估安排。1993年，美国国会颁布的政府绩效和结果法案(GPRA)，开启了联邦政府机构实施绩效责任制的新时代。根据GPRA法案的要求，美国教育部从1994年开始制订5年战略规划。最近的规划是“美国教育部教育战略计划(2014-2018财年)”，该战略规划文本分发到教育部每一个工作人员手中，并发给国会议员、有关教育组织和教育工作者，作为教育部改善教育管理过程的有效工具而得到切实贯彻。美国亚利桑那大学战略规划的目标与措施都十分清晰、简洁、具体且具有可行性。该战略规划一旦制订出来，就成为学校各个部门、各个学院制订工作计划的指南，并且要使战略规划中的目标成为激励师生奋斗的不竭动力，形成从上到下的凝聚力。纵观我国学校战略规划中的目标，则往往停留于形式，只不过是一些不切实际、司空见惯的口号，不具备可行性，从而使战略规划在学校的发展中起不到什么实质性作用。[6] 三、国际教育规划对“财政支持或者资金保障”表述翔实，保障切实到位 联合国教科文组织于2001年开发了一个“通用”的仿真模型，即“教育政策与战略模拟”模型(EPSSim)。EPSSim针对的用户群首先是教育部(包括规划、财务和人事等不同部门)，其次是研究机构和大学，以支持他们制订与全民教育(EFA)相匹配的教育发展政策和规划。EPSSimV 2.8于2008年发布，由联合国教科文组织与联合国开发署和儿童基金会合作完成，是一种支持国家制订教育规划的全球性工具。在模拟和预测工作表中，用户需要输入的数据是设定年份和政策目标。需要输入教育投入的四个指标分别是：注册学生、教师和行政人员数量、教材、教学设施与设备。这些数据的输入分别包括：录入教育数据的年份；政策目标或者期望实现的选择；从基准年开始的实践期限，实现不同目标的不同时间段。将这三项内容结合起来就反映出政策的力度，也是未来成本和规模的主要决定因素。成本表有三类：分级教育成本预测、总体支出、支出预算平衡和模拟。规划政策目标及其所需资金成本，是EPSSim战略规划模型所要解决的核心问题(如图1所示)。联合国教科文组织国际教育规划研究所指导下的阿富汗教育战略规划(2010-2014年)，第五章财政支持专门阐述所需花费及其筹资方案，运用图表汇总进行收支情况分析。