国有资产所有权归属不同观点的比较分析，本文主要内容关键词为：国有资产论文,所有权论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前我国国有资产管理体制改革已进入产权制度改革的新阶段。但至今为止，作为国有资产产权制度改革核心的国有资产所有权归属问题，理论界尚未完全达成共识。这无疑将影响国有资产管理体制改革沿着正确的方向继续前进。本文针对国有资产所有权归属的不同观点展开比较分析。
一、关于国有资产所有权归属的三种不同观点
关于国有资产所有权归属主要有以下三种不同观点：第一种观点：“统一所有，分级管理”，即国有资产所有权统一归国家所有，实行中央政府和地方政府分级管理，中央政府为国有资产产权的惟一主体，地方政府只具备国有资产的管理权，而不具备国有资产的产权。这也是传统国有资产管理体制的实践模式。第二种观点：“分级所有”。这种观点又可细分为两种不同的“分级所有”主张：一是在政府所有制基础上的中央政府和地方政府分级所有，即认为从来就不存在“全民所有”的所有权制度，只有“政府资本”，政府的全部资产原来就分属各级政府所有，因此需要明确废止“统一所有”，确立“分级所有”；二是在社会所有制基础上的分级所有，即国家所有和地方公有，中央政府和地方政府分别是国家所有和地方公有的代表。第三种观点：“统一所有，分级代表”，即国有资产所有权统一归国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，这也是党的十六大报告所确立的构建国有资产管理新体制的首要原则。
通过对以上三种不同观点的比较分析，我们不难发现：第一、第三种观点与第二种观点的分歧是“统一所有”与“分级所有”的分歧。而“统一所有”的实质是全民所有制，“分级所有”的前提是承认政府所有制或地方公有制，所以，“统一所有”与“分级所有”的分歧归根结底是全民所有制与政府所有制、地方公有制的分歧。第一、第三两种观点的共同点是都坚持“统一所有”，但在如何实现“统一所有”上却存在着“分级管理”与“分级代表”的分歧。所以，笔者下面将按照全民所有制与政府所有制的比较、全民所有制与地方公有制的比较、“统一所有，分级管理”与“统一所有，分级代表”的比较的逻辑思路展开论证，以试图回答“为什么要坚持统一所有”、“怎样实现统一所有”两个问题，从而得出笔者赞同第三种观点的结论。
二、全民所有制与政府所有制的比较
财产所有权是生产资料所有制的法律形态，所有制是所有权的基础内容。社会主义国有资产所有权的基础是以社会主义国家为代表的全民所有制，而不是政府所有制。顾名思义，国有资产就是国家所有的资产，但国家所有的本源是全民所有。社会主义国家是什么？社会主义国家是全体人民的共同体、联合体或“集合”，是全社会的真正代表。社会主义国家的一切权力属于人民。所以国家所有制的实质就是全民所有制。全民所有制是指全体社会成员形成共同体、联合体或“集合”对生产资料的占有，是全民意志和利益对社会占有的生产力的共同支配。正因为有了全体人民对一部分生产资料的社会占有，才形成国家对这部分生产资料的所有权。政府是什么？政府只是国家的行政执行机关，政府不等同于国家，政府所有不等同于国家所有，政府所有制不等同于社会占有制。政府只是接受作为全民共同体、联合体或“集合’’的国家的委托，作为国有资产所有权的代理人，履行国有资产管理的职责，按照全体人民的意志，为全体人民的共同利益服务，而不能将应由社会全民占有的国有资产视为己有，为政府谋己利。
我们还可举个例子。人们通常说政府向纳税人征税以后，这部分税款的所有权就从纳税人手中转移到了政府手中，政府就成了税款的所有者，这似乎可以作为政府所有制的佐证。这种说法貌似有理，其实无理。因为政府征税是接受全民、国家的委托，将对应于税款的那部分国民收入由纳税人的个人占有转为社会占有，税收收入的所有权应归全民所有，而非政府所有。政府用税或者说配置资源，也并不表明这部分税收或资源归政府所有，而是政府接受全民的委托，通过用税或配置资源为全民的共同利益服务。政府用税之所以要接受纳税人的监督，就是因为税收收入的所有权属于全体纳税人——全民。
从上述分析可知，认为从来就不存在“全民所有”的所有权制度，只有“政府资本”的观点是站不住脚的。恰恰相反，至少就我们社会主义国家而言，生产资料的社会占有形式只能是全民所有制，而不可能是政府所有制。政府所有制既不存在，那么，中央政府与地方政府的分级所有也就无从谈起。
三、全民所有制与地方所有制的比较
如果不考虑单纯所有制的组合——混合所有制（合伙制、股份制、中外合资等），就单纯所有制而言，按照生产资料的占有主体划分，一般可分为个人所有制、集体所有制和社会所有制三种类型。
社会所有制有三种可能的存在形式，一是只采取全民所有制的形式；二是只采取地方公有制的形式；三是采取全民所有制与地方公有制共存，即分级社会所有的形式。我们将在下面分别加以分析和取舍。
既然是社会所有制，由社会占有生产资料，那么，代表全社会占有生产资料的全民所有制就必不可少，社会所有制只采取地方公有制的形式是不可能的。
那么，社会所有制能否采取全民所有制与地方公有制共存即分级社会所有的形式呢？根据社会主义中国的国情也是不可能的。
第一，中国在取得了新民主主义革命胜利之后，既然历史地选择了统一的社会主义道路，那么在生产资料的社会占有形式上也就选择了全民所有制而不是地方公有制，当然这并不排除生产资料的非社会占有形式——集体、个体和私营等所有制的存在。
第二，从全民所有制的初始来源和发展过程看，只能形成全民所有的资产，而不可能形成地方公有的资产。我国社会主义国有资产的建立，大致有如下三个初始来源：一是在革命战争时期为保障军需民用，在革命根据地逐步兴办起来的一些公营企业资产，在新中国建立后自然转化发展为我国全民所有的资产，而不可能转化为某一地方的公有资产[1](P98)；二是在新中国建立前后，随着解放战争的胜利推进，以至全国大陆的解放，没收的国民党政府和官僚资本家的资产，也自然转化为全民所有的资产，而不可能转化为某一地方公有的资产；三是在从新民主主义到社会主义的过渡时期中，通过对资本主义经济的社会主义改造，从民族资产阶级手中赎买的资产，也自然逐步和平地转化为全民所有的资产，而不可能转化为某一地方公有的资产。以上三个初始来源的国有资产构成新中国全民所有资产的基础。再从全民所有制的发展过程看。新中国建国50多年来的社会主义经济建设史，一方面是生产力再生产的发展史，另一方面也是生产关系再生产的发展史。就全民所有制生产关系的再生产而言，再生产出来的只能是全民所有制，尽管全民所有制的实现形式及其与其他所有制的关系处在不断变革之中，但全民所有制自身的本质并没有变。无论是计划经济时期的国家一元化投资，还是改革开放以来中央政府、地方政府和国有企业的多元化投资，其原始资金来源都是国家财政资金——全民所有制资金，其形成资产的存量和增量部分的所有权都应归属全民，而不应归属任何地方、部门或企业。“谁投资，谁所有”，对于不同所有制而言，具有绝对意义，对于全民所有制内部中央政府与地方政府、国有企业之间而言，只具有相对意义，“谁所有”是个产权概念，而不是终极所有权概念。
第三，从我国各地经济发展不平衡的现状和宏观经济调控的需要来看。为了全面建设小康社会，实现全国人民的共同富裕，国家必须实施有力度的宏观经济调控，逐步改变各地经济发展严重不平衡的状况，促进区域经济的协调发展。国家宏观经济调控的手段除了政策调控（主要是财税政策）、体制调控（主要是财政体制和转移支付制度）外，还应包括国有资产调控，后者是促进不发达地区经济发展的物质基础、技术手段和根本措施。目前我国国有资产在各地的分布极不均衡，如果国有资产在哪个地区，就归哪个地方所有，国家不能调控，那只会加剧各地经济发展的不平衡和贫富差距的扩大[2]。
第四，从维护民族的团结、国家的统一、社会的稳定及中央的权威来看。我国是一个多民族、地域广大、人口众多的社会主义大国。为了一心一意谋发展，集中精力全面建设小康社会，除了要争取和平、稳定、有利的国际环境外，对内坚决维护各民族的团结、国家的统一、社会的稳定以及中央的权威至关重要。如果国有资产实行地方公有，加剧各地经济发展的不平衡，扩大贫富差距，将会诱发政治上的独立倾向，危害民族团结、国家统一、社会稳定和中央权威。
第五，从分级财政体制来看。有的同志把我国1994年分税制改革以后已实行分级财政体制作为国有资产分级所有的一个依据，认为一级财政一级预算投资，也应形成一级公有资产。其实，财政资金是对社会产品的社会扣除，其所有权应属于全社会即全民，分级财政体制并未改变财政资金的全民所有制性质，其作用只是使财政资金在全民所有制内部中央与地方、地方与地方之间的分配更规范、更合理罢了。不能说哪一级或哪一个地方征收的财政收入就属于哪一级或哪一个地方所有。如果是那样的话，怎么会有中央与地方之间财政资金的上解与下拨，怎么会有纵向和横向的转移支付制度？之所以能这样，是因为财政资金的所有权属于全民所有，国家掌握着财政资金的终极所有权。同样，虽然国有资产权益也需要在中央与地方之间、地方与地方之间公平合理地分配，但这并不能改变国有资产的全民所有制性质，不能说哪一级预算投资、哪一个地方管理的国有资产就属于哪一级或哪一个地方所有。可见，从分级财政体制并不能推导出地方公有制，不能推导出国有资产的分级所有。
第六，从社会保障管理体制来看。有的同志把目前我国社会保障不能实行中央一级统筹，而只能实行省级统筹作为国有资产分级所有的又一个依据，认为国有资产将有一部分变现收入用于补充社会保障基金，为使地方承担起社会保障责任，必须将一部分国有资产划归为地方公有。我们认为，国有资产管理体制确实应与社会保障管理体制相衔接，但这并不能成为国有资产地方公有的理由。因为在坚持国家（代表全民）对国有资产拥有终极所有权的前提下，通过中央政府和地方政府的分级代表制度，同样可以使国有资产权益在中央与地方之间合理分配，使之与各自的社会保障责任相适应。这和分级财政体制并不改变财政资金的全民所有性质是同一个道理。更何况，中央政府具有补助和调剂地方社会保障基金，促进各地社会保障均衡发展的最终责任。如果国有资产实行地方公有，将地方利益固化，中央不能调控了，那么中央如何能承担其社会保障责任，怎样促进各地社会保障的均衡发展？可见，从省级统筹的社会保障管理体制同样不能推导出地方公有制，不能推导出国有资产的分级所有。
四、“统一所有，分级管理”与“统一所有，分级代表”的比较
以上通过对全民所有制与政府所有制、地方公有制的比较，肯定了全民所有制，否定了政府所有制和地方公有制。从而也就肯定了国有资产的国家“统一所有”，否定了“分级所有”。下面再来分析怎样实现国有资产的国家“统一所有”。
全民所有资产的所有权必须有一定的有形组织来代表并负责贯彻落实，即国有资产的国家“统一所有”必须通过一系列的委托代理关系来实现。第一层委托代理关系是全体人民委托国家权力机关——人民代表大会及其常设机构代理行使国有资产所有权。但根据我国的政治制度，全国人民代表大会及其常设机构主要负责国家事务的立法和监督，不负责具体执行，这就有了第二层委托代理关系，即全国人民代表大会及其常设机构在保留国有资产所有权的立法权和监督权的前提下，将国有资产所有权的执行权委托给政府代理。第三层委托代理关系是政府将国有资产所有权的执行职能委托给专职的国有资产管理机构代理，以实现政府社会管理职能和所有者职能的分离，但在政府首长那里这两种职能是无法分离的。由于我国地域广大，人口众多，国家事务实际上都由中央政府和地方政府分级运作，国有资产所有权事务也不例外。这就是说，在第二层委托代理关系中，国有资产的国家“统一所有”必须通过中央政府和地方政府的分级代理分级运作来实现。分级运作有两种模式可供选择：一是“统一所有，分级管理”，二是“统一所有，分级代表”。现将两种运作模式加以比较分析。
“统一所有，分级管理”是我国传统国有资产管理体制的运作模式。它虽然在理论上坚持了国有资产的国家“统一所有”，但在实践上由于国家只委托中央政府作为国有资产的惟一产权主体，统一行使国有资产所有权，地方政府只是国有资产的一级管理主体，而不是产权主体，对国有资产缺乏资产关切度，往往导致随意处置国有资产造成显性流失。同时，由于地方政府没有国有产权的交易权往往影响国有产权的及时流动和重组，造成国有资产的隐性流失，使国有资产的出资人不能层层到位，国有资产的所有者权益不能得到有效维护，国家的“统一所有”最终并不能实现。
“统一所有，分级代表”是我国国有资产管理新体制的运作模式，也是惟一科学的选择。在国有资产管理上，怎样做到既坚持国家所有权的完整性，又能充分发挥中央和地方两个积极性？出路就在于将所有权与产权分开，在国有资产所有权的第二层委托代理关系中将所有权代理人从中央政府扩展到地方政府，构建中央和地方具有相对独立利益、权利、义务和责任相统一的国有资产多元产权主体，即在坚持国家所有的前提下，由国家委托中央政府和地方政府分别代表国家履行国有资产出资人职责。这就是“统一所有，分级代表”模式。这种模式的要点及其优越性如下：
第一，统一所有，即国有资产所有权统一地、完整地归属国家，在国有资产的终极所有权上国家具有独占性和排他性，不能由国家所属的中央或地方的任何国家机关、企业和事业单位作为国家所有权的主体，也不能由这些单位同国家共同作为所有权的主体。这就坚持了国家所有权的完整性和统一性，将全民所有制理论贯彻到底。
第二，分级代表，分级行使所有权，即由国家制定法律法规，授权中央政府和地方政府分别代表国家履行国有资产出资人职责，享有所有者权益，同时承担国有资产保值增值等相应的义务和责任。这就构建了国有资产的多元产权主体，使国有资产出资人层层到位，并实现权利、义务和责任的统一，有利于明确产权责任主体，建立可追溯产权责任的体制和机制，有利于兼顾全民整体利益与局部利益，调动中央和地方两个积极性，提高国有资产管理效率，促进国有资产的重组流动和保值增值。
第三，在分级代表中，必须制定法律法规，明确划分中央政府与地方政府的产权边界及产权责任，中央政府不能违反法律对地方政府的国有资产管理权限进行无偿划拨或随意干预。但在分级代表中中央政府居于主导地位，对地方政府的国有资产管理具有指导和监督的权利，这主要是：(1)由中央统一确定须由国有资本控制的领域及条件；(2)由中央统一确定国有股转让的规则和程序；(3)由中央统一确定国有股转让收入的使用办法；(4)由中央统一确定国有资本经营预算的内容、格式和程序；(5)由国家国资委对地方国资委的组建及工作开展进行指导、协调和监督，包括制度建设、基础管理、信息监测、统计评价等。这既有利于明晰和稳定中央与地方的产权关系，又有利于维护中央的权威，促进国有资产管理的规范化，更好地实现国有资产管理的宏观目标。
第四，“统一所有”制约“分级行使所有权”。一是国家拥有国有资产管理的立法权和监督权，中央和地方各级政府分级行使国有资产所有权都必须严格遵守国家统一制定的国有资产监督管理的法律法规，接受国家的监督。二是国家拥有国有资产的终极所有权和终极处置权，在遇到战争、重大自然灾害或有必要的其他特殊情况下有权依法统一调配全国的国有资产。这就有利于在国有资产管理中更好地体现国家的意志，维护全民的整体利益。
总之，“统一所有，分级代表”制度在坚持国家所有的前提下通过正确处理国有资产管理中中央与地方的产权关系，正确处理全民整体利益和局部利益的关系，能更好地实现全民的共同利益，更好地实现国有资产的全民所有即国家“统一所有”。
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