体制内创新：群众路线在新时期的三大跃升，本文主要内容关键词为：三大论文,新时期论文,体制论文,群众路线论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D610 文献标识码：A 文章编号：1009－8860(2012)05－0012－06
群众路线是中国共产党把马克思主义中国化的重大成果，与中国社会主义革命和建设的兴衰成败密切相关。在纪念中国共产党成立90周年的重要讲话中，胡锦涛总书记站在新的历史高度，再一次警醒全党：密切联系群众是我们党的最大政治优势，脱离群众是我们党执政后的最大危险。中国共产党的群众路线建立在唯物史观的社会发展理论上，强调人民群众是历史的创造者这一最基本的观点，而这一观点在政治上和制度上的必然要求就是：人民群众当家作主，即实行民主政治，因为人民的当家作主才最能够体现人民是历史的创造者。因此，党的群众路线与社会主义民主政治具有内在的联系。
一、民主选举创新中彰显的群众路线
选举与群众路线有着重要的制度关联。作为人类政治文明的重大成就，选举是群众表达意愿的重要方式。在人类的政治生活中，通过选举来确定领导人或自己的代表者，成为民主政治的核心要素之一。人类的选举源远流长，特别是在古希腊、古罗马时期，选举开始获得了制度化的发展。
对选举的认识和实施，制约着群众路线的运行。马克思主义的经典作家把选举权同无产阶级的政治权力和政治统治联系起来。马克思说：“普选权就等于英国无产阶级的政治权力，因为在英国，工人阶级占人口的绝大多数……在这里，实行普选权的必然结果就是工人阶级的政治统治。”[1](P411)
社会主义运动对人类选举制度以巨大的推动。著名的宪章运动的目的就是争取成年男子的选举权，列宁认为是“世界上第一次广泛的、真正群众性的、政治性的无产阶级革命运动”，[2](P792)这一运动对英国和西方的选举制度和民主进程产生了极大的影响。从英国资产阶级革命到此时，已是200多年的时间，“主权在民”的口号叫了这么久，选举制度依然十分落后，当时选民与人口的比例，在整个英国平均是1∶30。[3](P233)十月革命成功后，布尔什维克政权随即颁布了苏维埃宪法，实现了不分信仰、种族、性别、职业以及财产多寡的全民普选权，超越了当时英国、美国、法国等发达的资本主义国家。
新中国成立极大地改变了旧中国选举制度十分落后的状况。1953年颁布的选举法，使中国实现了普选权，这也超越了在20世纪70年代才从法律文本上走完普选权历程的美国、英国以及其他一些西方国家。1953年到1954年新中国的第一次普选，登记的选民约为3.26亿人，选民登记率达到97.21％。[4](P97)毫无疑义，处于当代民主政治的领先水平。
选举制度的巨大进步，促进了人民当家作主的实现。在选举产生的第一届全国人大中，工人代表125名，占10.20％；农民57名，占4.65％；军人71名，占5.79％；文教科技人员76名，占6.20％，[4](P340)较好地反映了社会主要的阶级、阶层的构成状况，第一次把群众路线同国家的根本制度融合起来。
群众路线在选举制度中再一次跃升是从改革开放开始的，突出地体现在以下几个方面：
一是选举范围扩大中彰显群众路线的广泛性。1979年制定的新的全国人大和地方各级人大选举法，进一步扩大了普选的范围。不再单列尚未改变成分的地主阶级分子、反革命分子等，除依照法律被剥夺政治权利的外，年满18周岁的中国公民都有选举权和被选举权。这是一个不可忽略的拓展。如果根据1954年23个省、自治区1.5万多户农家收支调查资料得出的数据，土改结束后地主阶级占总人口2.6％、富农阶级占5.3％，两者合计占7.9％。[5](P1353)到“文革”结束前，中国的四类分子(地主、富农、反革命、坏分子)约2000万左右，[6]在无产阶级政党夺取政权和巩固政权以后，把这么大数量的人排斥在群众之外，显然会影响群众路线的广泛性，不利于政权的巩固。这一选举范围的扩展，使群众路线获得了前所未有的广泛性，为其后和谐社会的构建奠定了重要基础。
二是在直选推进中增加群众路线的实在性。我国1953年选举法规定，乡、镇、不设区的市和市辖区的人大代表由选民直接选举产生，县级及以上的人大代表由下一级国家权力机关间接选举产生。确立了我国以间接选举为主体的选举方式。尽管如此，间接选举对于民意表达来说，毕竟不具有直接的现实性。1979年，我国新修订的选举法规定，选民直接选举人大代表的范围扩大到县一级，减少民意代表的环节，也减少了民意扭曲的可能性。
根据1981年全国第一次进行县级直接选举的统计，全国1925个县级单位，约7.4亿人共选出人民代表59.5345万人。代表中的工人占10.56％，农民占47.61％，干部占25.53％，知识分子占8.44％，军人、爱国人士、归侨等占7.86％。代表中的妇女占21.89％。非中共党员代表占33.15％。[7]把群众路线实实在在地体现在政权建设中。
三是实现按相同比例选举人大代表使群众路线更具平等性。选举作为民主政治的产物，具有鲜明的平等性。1953年颁布的《选举法》，不仅规定不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权，并且对特殊群体、区域、少数民族等做了相应的规定，以保证不同群体具有平等的代表权。在城市与乡村的代表问题上，做出了一重要规定，即50万人口以上的工业城市，按人口每10万人选代表一人，而农村和小城镇则按人口每80万人选代表一人。形成8∶1的差距。从个体来讲，这的确是一种不平等，但从整体和全局来看，这却是一种追求集体或群体间平等的举措。当时的中国是一个农业国，农民占人口的绝大多数。1995年修改选举法，缩小农村与城市每一代表所代表的人口比例，将省级人大代表和全国人大代表的选举，由原先城乡代表所代表的人口数形成的5∶1和8∶1的差距，一律改为4∶1，适应集体权利的变化而提升个体权利的平等性。2007年，中共十七大提出“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议。2010年3月，十一届全国人大三次会议通过了关于修改选举法的决定，实现了城乡按照相同比例选举人大代表。
群众路线的平等性在选举制度中的落实，遭遇了集体权利平等与个体权利平等的矛盾冲突，这一矛盾是通过制度的演进逐步化解的，最终实现了两种平等较好的统一。
二、人大议政创新中提升的群众路线
党的群众路线包蕴着一个重要的历史意蕴，即把党的领导同人民当家作主统一起来，并推动政党政治最终过渡到人民完全的自主管理。群众路线可以说就是这样一个历史工具和历史过程。人大代表的民主议政是人大发挥制度功能的基本体现，人民的意愿是否能够通过这一根本制度得到体现，从而真正实现对国家的管理，这也是群众路线运行的现实反映。
十一届三中全会前召开了五届全国人大，从代表的议政情况来看，议案和批评、建议、意见是并未区分的，第一届人大共有批评、建议和意见753件，第二届有461件，第三届下降到188件，而在“文革”中开的第四届全国人大，则缺失了这一重要的功能和内容，粉碎“四人帮”后的第五届人大，达到了历史最高的8610件。1983年召开的第六届全国人大，开始将“议案”和“建议、批评、意见”区分开来。六届人大提出议案830件，建议、批评和意见14215件，此后的第七届、第八届人大分别是2226件、15155件和3369件和8589件。[8]到第九届全国人大和十届全国人大，仅在第一次会议上，就分别收到提案830件和1050件。[9]
群众路线的推行依赖民主政治的演进，议政中的民主机制越来越健全，以保证代表自主地表达自己以及所代表的群众的意愿。全国人大曾经一直有三种表决方式：投票、举手表决和鼓掌通过。其中，在1953年明确规定选举和市级以上官员的任免必须以无记名投票的方式表决。但是20世纪50年代反右以后，鼓掌通过则成为人大表决时的主要方式。“文化大革命”开始后，甚至取消了选举和任免时的无记名投票，完全被掌声所取代。1990年七届全国人大三次会议第一次使用电子表决器，人民大会堂大礼堂的每张桌面上，都安装着一个分别代表赞成、反对和弃权的无记名电子表决器，对应的按钮是绿色、红色和黄色。尽管这仅仅涉及民主操作环节上的一个环节，但却对代表意愿的表达和表决结果产生了不可忽略的深远影响，弃权票和反对票在电子表决器使用后明显增长。在随后的七届人大五次会议关于是否上马三峡工程的投票中，出现了177票反对、664票弃权的结果，创造了人大历史上议案支持率最低点。
用纸张投票的机制也获得改进。2005年以前规定，如果代表同意选票上的候选人，选票上则不需划任何符号；不同意或弃权者，则在选票相应的符号栏内划“×”和划“√”。很显然，只有投反对或弃权票的代表才必须动笔，这无疑与秘密投票的原则不相符合。2005年，十届全国人大三次会议通过的《写票、投票和按表决器注意事项》中明确规定：无论是投赞成票、反对票还是弃权票，都需要填写选票。进一步打消了代表顺畅地表达意愿的顾虑。
民主监督是人大体现人民群众参政议政的一个重要方面，加强民主监督，才符合相信群众、依靠群众的群众路线精神。质询是人大行使对“一府两院”监督职权的重要形式。但一直到改革开放前，全国人大没有行使过质询权。在1980年9月的五届全国人大三次会议上，170多名代表就宝钢工程建设中的有关问题，向冶金工业部部长唐克等人提出质询，开启了人大历史上质询的先河。
但是，全国人大在相当长的时间内并没有《监督法》，从1986年开始全国人大酝酿监督法，2002年8月，监督法草案提交九届全国人大常委会第二十九次会议初审，此后又经过十届全国人大常委会的三次审议，于2006年8月通过，为实施监督提供了更加充足的法律基础。
《监督法》制定的过程，也是民主监督逐步加强的过程。九届全国人大进一步加强了监督工作。在这一届人大期间，先后对22件法律和法律问题的实施情况进行了检查，听取并审议了“一府两院”40个专题报告。[10]从十届全国人大来看，人大及常委会共听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的41个专项工作报告，15个决算、审计和计划执行情况报告；由副委员长带队，组织了25次针对22件法律实施情况的执法检查；组织代表5354人次参加专题调研、9000人次参加集中视察，1700人次参加执法检查和立法调研等。[11]
群众路线中包含的监督内容，随着制度的演进毫无疑义地逐步得到提升，从对基层的政府和某些部门的监督，到对最高政府和各个部门的监督，国家管理越来越多地置于了人民的监督之下，运行在人民的意愿之中，这是群众路线的一种时代性提升。
在回应人民意愿、转化人民意愿，并使之成为国家意志方面，人大具有不可比拟的强大功能。对于监督来讲，有利于在倾听群众声音、反映群众需求中加强监督。例如，针对人民群众对教育改革中反映强烈的上学难、上学贵等问题，全国人大2004年对义务教育法进行执法检查，提出建立义务教育经费保障机制、修改义务教育法等重要建议，推动国务院及时研究起草了义务教育法修订草案。2006年在审议义务教育法修订草案同时，听取和审议普及义务教育和实施素质教育的专项工作报告。2007年对新修订的义务教育法开展执法检查，重点检查义务教育经费保障机制落实情况。一系列有针对性的监督，有力地促进了义务教育法的贯彻实施和义务教育的均衡发展，对人民群众有了一个较好的回应。
三、依法治国创新中深化的群众路线
中国共产党的群众路线建立在唯物史观的社会发展理论上，强调人民群众是历史的创造者这一最基本的观点，而这一观点在政治上和制度上的必然要求就是：人民群众当家作主，即实行民主政治，因为人民的当家作主才最能够体现人民是历史的创造者。
但是，人民当家作主如何落到实处？或者说以什么形式实实在在地体现出来？这并不是有良好的愿望就能够自然而然实现的事情。马克思、恩格斯希望无产阶级革命成功以后，人民群众能够实行自主管理，即实行一种直接的民主制。他们根据巴黎公社的经验指出：“公社体制会把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量，归还给社会机体。”[12](P57)而实际上，在社会主义达到较高水平的发展以前，这种直接民主都难以广泛地实现，国家从社会获取的权力也难以回归社会，国家和社会的二元分化和对立还将长期存在。人民当家作主的主要形式依然是代议制。所以，列宁根据社会主义运动的新鲜经验进一步指出：“如果没有代表机构，那我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主”。[2](P152)
代议制确立起间接民主，也确立起间接民主运作所必需的基本机制，那就是法治政治，即依法治国。它化解了人民群众不能够直接掌握权力从而实行完全的自治同人民当家作主之间的矛盾。将人民群众直接管理国家、管理社会，转化为按照人民群众的意愿管理国家、管理社会，即用“民意政治”体现民主政治，而“民意政治”的实现形式又必然是“法治政治”。
在推行“民意政治”的过程中，无产阶级政党并不是一开始就清楚地把握了民意政治和法治政治的内在关联，对法治的认识和实行是逐步推进的。列宁在“十月革命”后，首先是敏锐地完成了直接民主向间接民主的转换。布尔什维克掌握政权的初期，列宁明确地强调要实行直接民主制，让人民直接管理国家：“没有任何一个政权机关是由上级任命的。党的任务就是要不倦地切实地全部实现这种更高类型的民主制”。[13](P405)
然而，实际情况证明要立即实现这一设想是十分困难的，列宁很快地调整了政策，并指出了还无法实行直接民主的主要原因：“但是直到今天我们还没有达到使劳动群众能够参加管理的地步，因为除了法律，还要有文化水平，而你是不能使它服从任何法律的。由于文化水平这样低，苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”[2](P770)
用更加直白的话来说，即是由无产阶级政党代表人民意愿推行民意政治，这是一种无产阶级政党领导下的间接民主。由于无产阶级政党能够正确地反映人民群众的意愿，并且是由先进分子所组成，所以，它领导下的国家政权，既能够体现民主政治的实质，又能够实现较高水平的管理。党政具有相当大的同一性，所以列宁说“作为执政党，我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融为一体，现在是这样，将来也是这样”。[14](P11)
但无产阶级政党并不是要以代表人民意愿等同于人民意愿，以党的领导等同于民主政治，而必须不断地促进人民的意愿表达和人民的政治参与，以提高民主政治的水平。列宁非常了不起的是，在布尔什维克的政权建设中，比较快地意识到应该实现一个新的转型，即从党政合一到党政的合理分工。1922年3月，列宁就提出：“必须十分明确地划分党(及其中央)和苏维埃政权的职责；提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神，党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”[15](P64)
非常遗憾的是，列宁在有生之年没有来得及深入地研究和解决这一问题，民意政治的实现方式没有完成一个重要的飞跃，即向法治政治的飞跃。这是一个用法治强化人民意愿的重要机制，把人民代表整合的人民意愿——法，提高到至高无上的地位，就能够大大促进人民当家作主的实现。它实际上构建了一个现代民主政治的基本逻辑：民主政治→通过民意政治实现→首先是人民代表整合人民的意愿→民意转化为法→依法治国使法具有至高无上的地位→实现人民的意愿至上→按照人民的意愿治理国家→民主政治。
民主政治与法治政治的这种内在关联，使得现代民主政治必然要采取法治的形式实现，否则民主就只能是一句空话。
十分遗憾的是，社会主义运动在相当长的时间内并没有把法治提高到这样的地位，毫无疑义，这构成了民主政治推进的巨大阻碍，也埋下了后来社会主义运动的悲剧。当然，这与历史境遇有关系，特别是通过暴力革命执掌政权的无产阶级政党，对法治取向往往是打碎和超越多于依赖和加强。列宁就说过：“无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权。”[2](P594)
同样，对群众路线来说，法治的坎坷，也侵蚀了群众路线的运行。从1959年至1977年，全国人大及常委会除通过了一部充满文革色彩的宪法外，只通过了商标管理条例等3件法律。法制的薄弱以及缺乏至上的地位，人民代表大会就不可能有权威，人大这一代表人民群众行使国家权力的核心机构，如果没有权威，那就很难真正做到相信群众、依靠群众和发挥群众的主人公作用。可以说，这是群众路线深入推行的制度性瓶颈。
改革开放开始了依法治国的进程，也突破了群众路线深化的瓶颈。邓小平在1978年底就提出了著名的十六字方针：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。[16](P147)法治在中国的政治生活和国家管理中的地位开始迅速上升。法治的提升，促进了人民代表大会的改革，也推动了人民对国家的管理。1978年底，全国人大常委会委员长叶剑英在中央工作会议上表示：“人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的重任，那人大常委会就有名无实，有职无权，尸位素餐，那我这个人大常委会委员长就没当好，我就愧对全党和全国人民。”[17](P500)
1997年党的十五大报告首次提出加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的历史性任务。2011年1月，全国人大常委会委员长吴邦国宣布，到2010年底中国已经制定现行有效法律236件，行政法规690多件、地方性法规8600多件，中国特色社会主义法律体系形成。
法律体系的形成对于群众路线具有根本性的历史意义，一方面，人民意愿已经普遍获得了向“法”转换的渠道，它已经不仅仅是通过执政党来代表和施行，从特定的角度来看，法治构建了群众路线自主性运作的重要形式；另一方面，通过法的形式表达和确立的人民意愿，已经比较完整地覆盖了国家治理的方方面面，使群众路线空前全面地体现在国家治理中。
法治的提升也直接联动着人大制度的演进，大大强化了人民当家作主的机制。例如，1982年宪法作出一个重要的制度创新：规定全国人大和全国人大常委会共同行使立法权，改变全国人大是唯一立法机关的体制，大大促进了法治的步伐。事实上，改革开放以来我国制定的80％以上法律是全国常委会审议通过的。从1979年到1981年底，全国各省级、市级以及县级人大常委会先后建立，进一步较好地解决了作为代议制度的人大难以经常开会和充分行使权力的缺陷。1992年，全国人大通过了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，对代表的职权、义务，代表在会议期间和闭会期间的工作、活动，以及代表执行职务的相关保障等，作了比较全面规定。
群众路线驶入法治的轨道后，民意获得了不断的提升，人民当家作主的基本制度也不断完善，毫无疑问，法治成为新的历史条件下群众路线的强大支撑。
收稿日期：2012－06－10
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