美国公共外交机制的嬗变
胡腾蛟1，谭洁琦2
（1.长沙学院，湖南长沙，410022；2.湖南生物机电职业技术学院，湖南长沙，410127）
［摘 要 ］美国公共外交历经早期萌生（立国至二战结束）、冷战转型（1947年至60年代中期）、正式诞生（1965年至70年代末）和冷战后复兴（21世纪初至今）四个阶段。在早期发展阶段，美国公共外交在一战中得以真正勃兴、在二战中得以强化；冷战爆发后，美国公共外交迈向冷战转型之路，最终充当美国反苏的意识形态武器；自1965年至70年代末，公共外交成为美国外交战略中的重要组成部分；冷战结束后，美国公共外交一度被冷落，但“9·11”事件发生后又得以复兴，充当反恐战争的意识形态武器。然而，不管国际风云如何变幻，美国传播本国核心价值观、塑造海外积极形象的使命从来没有改变过。这就是美国公共外交发展的根本动因所在。
［关键词 ］美国；公共外交机制；嬗变；核心价值观传播
在长久的对外交流中，美国逐渐形成了一套成熟的公共外交体制。从机制变革的角度来看，它历经早期萌生、冷战转型、正式诞生和冷战后复兴四个阶段。国内现有研究主要侧重于美国公共外交在某一个历史时段的发展，而缺乏一种整体的探讨。本文将探讨美国公共外交的整个历史流变及其内在动因，以期对中国公共外交的发展提供些许参考价值。
一、早期萌生阶段
美国公共外交活动最初可追溯至建国时期。富兰克林和杰斐逊出使英法两国期间，对美国革命理念和政策进行了很好的解释和宣传。1898年，美国经济总量跃居世界首位。经济力量的强劲增长，与世界接触的日益增加，推动了国际理想的美国式表达。1908年，美国政府将多余的庚子赔款退还中国，用于双边文化教育交流，从而开创了美国官方对外文化活动的先例。［1］与此同时，美国理想主义者相继建立卡内基国际和平基金会和洛克菲勒基金会等具有国际视野的基金会，从事对外交流活动，它们充当了美国公共外交的重要载体。
认知弹性理论是由斯皮诺等人于1990年提出（Cognitive Flexibility Theory）：“所谓认知弹性，意指以多种方式同时重建自己的知识，以便对发生根本变化的情境领域做出适宜反应。这既是知识表征方式（超越单一概念维度的多维度表征）的功能，又是作用于心理表征的各种加工过程（不仅是对完形的修复，而且是对一整套图式的加工过程）的功能”。（高文，1998），关于认知弹性理论，其主要观点如下：
一战带来了公共外交的勃兴。公关学奠基者瓦尔特·李普曼认为，伴随着大众社会和传播革命的出现，社会公共群体正获得前所未有的权力以塑造他们所处的世界。最终，作为精英主导的传统外交，必将容纳他们的实践以考虑公众对其活动日益高涨的旨趣。大众力量的兴起对美国外交实践提出了鲜明的变革要求。［2］更重要的是，战争浩劫使人们意识到，人类要想避免战争，就必须废弃政客们的秘密外交和相互勾结，实现外交公开化，建立一种崭新的国际政治秩序。威尔逊总统正是这一思想的典型代表。他在“十四点”和平计划中率先提出了“外交应当永远坦率地、在公众观察下进行”的口号。［3］52-54可见，随着大众政治的崛起和传媒技术的迅猛发展，公共外交必将成为一种新的趋势。
威尔逊特别注重利用媒介向世界宣传美国政策与价值。1917年，在对德宣战后，他立即成立了公共信息委员会，在世界各地有650家分支机构，极力宣传美国政策和价值。委员会主席克里尔说：“大战中没有什么机器我们没有触摸过，没有什么媒介我们没有利用过。书面文字、口头语言、电影、电报、海缆电报、无线电、海报、标示牌等，所有这些都被用来让美国民众和他国民众了解美国参战的原因。”［4］
自30年代中后期起，轴心国在美国“后院”——拉美地区加大了文宣攻势，作为反击，文化关系逐渐被当作是罗斯福对拉美“睦邻政策”的组成部分。1936年12月，21个美洲国家在阿根廷布宜诺斯艾利斯举行会议，并签署了《促进美洲国家间文化关系协定》。1938年5月，联邦政府成立“与美洲国家合作部际委员会”，负责协调联邦政府资源，推动与拉美各国在技术领域的合作。7月27日，鉴于“轴心国的扩张使得美洲之间的团结更加紧迫”，按照上述会议精神，国务院成立文化关系司，专司美国与拉美国家之间的文化关系项目。［5］不过，由于最初预算很小和文化自由主义理念的约束，新机构主要依赖国际教育协会、美国教育委员会、美国图书馆协会和美国学术团体联合会等私人组织来运作，并仅限于西半球。为了更好地协调所有官方行动，美国撤销“与美洲国家合作部际委员会”，成立由国务院领导的“科学与文化合作部际委员会”，主要向西半球的科学家、教授和学生授予奖助金；要求拉美国家遴选本国人员参加委员会提供的培训，结业后回国服务。［6］
1975年3月，斯坦顿委员会向政府递交了一份题为《关于国际信息、教育和文化关系未来的建议》的著名报告。报告强调，在不断发展的国际交流中，美国的政策和活动将日益国际化，因此，很有必要解释其来龙去脉；双边或多边谈判有利于缓和美国与其他国家之间的关系。各国放松或取消对美传播限制，有利于美国思想的国际传播和发展文化外交等。报告还建议：（1）教育文化事务局从国务院内独立出来，与美国新闻署合并，建立一个类似于国际开发署的新公共外交部门；（2）美国之音从美国新闻署中独立出来；（3）自由欧洲电台和自由电台划归国际广播管理机构统一管辖。［15］37-38显然，报告试图凸显公共外交在美国对外政策中的战略地位。
1965年，美国前外交官员埃蒙德·古里恩对公共外交一词的意义进行了翻新。他认为：“通过公共外交，我们得以理解政府、私人组织和个人影响其他人们和政府的态度和意见的手段，籍此，以对其外交决策施加影响。”［14］至此，现代意义上的公共外交概念正式诞生，意味着美国正式迈向公共外交时代。
“珍珠港事件”发生后，文化关系项目为国家安全服务的倾向日益明显。1944年1月，国务院撤销文化关系司，成立“公共信息署”，下设当前信息处，研究和出版处，电影和广播处，科学、教育和艺术处以及中央翻译处五大部门。同年，国务院设置助理国务卿一职，主管公共和文化事务。
与此同时，大战使美国空前强化了信息机制的建设。1941年7月11日，罗斯福建立“信息协调官办公室”，以宣传民主原则和瓦解敌国士气。1942年2月24日，办公室成立的“美国之音”电台正式播报。
由于现有宣传机构在多个方向上同时发力，严重影响了传播效果，1942年，罗斯福设立“战时信息署”以整合所有宣传努力，统一管理美国之音、协调与盟国之间的宣传政策，“促进在国外形成对本国战时努力的状态和进展以及对战时政策、战时活动以及战争目标有一个清晰的明智理解”，［9］将影响范围扩大至欧洲、非洲和东南亚。
二、冷战转型阶段
二战结束之际，美国着手考虑从战时回复到和平时期，信息机构面临着撤并整合的命运。按照国会的要求，杜鲁门撤销战时信息署，要求国务院在四个月内成立“国际信息临时服务处”，合并战时信息署、美洲国家间事务协调官办公室和公共信息署。为了淡化宣传色彩，1946年1月1日，美国将临时服务处变更为“国际新闻和文化事务处”；1947年，又被改名为“国际信息与教育交流处”。
为了处理战时盟国向美国租借的剩余战争物资，1945年9月，众议员富布莱特向国会提议，允许美国变卖海外资产以资助开展国际文化教育交流活动，此举获得了国会的赞赏。1946年7月31日，通过了《富布莱特法案》。［10］42法案强调通过对外交流活动以推动“国际理解”，被认为是战后美国公共外交的肇始。
上述建议并未奏效。1997年4月，克林顿正式宣布，美国新闻署将于1999年10月1日并入国务院内。1998年12月30日，《外交事务改革与重组法案》经克林顿签署生效。根据该法案，美国新闻署如期并入国务院公共外交和公共事务司；国务院设立专门负责公众外交和公共事务的副国务卿；新闻署原有的新闻局变为国务院下设的国际新闻局，教育和文化事务局也成为国务院的下属单位；负责美国之音等电台的国际广播局仍然作为独立的联邦政府机构存在，接受国务卿的政策指导。1999年美国对公共外交的拨款仅为当年国务院预算的8%，降至历史最低点。［1］93这样，美国公共外交的地位被严重削弱了。然而，参议院对外关系委员会主席赫尔姆斯和克林顿却宣称，此种合并旨在将公共外交置于“美国外交政策的心脏地带”。［3］61
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1947年3月，“杜鲁门主义”出台后，冷战正式爆发。美国公共外交迎来了转折点。是年夏，参议员亚历山大·史密斯和众议员卡尔·蒙特领衔的代表团赴欧洲考察后向国会建议，美国应该针对欧洲国家特别是西欧诸国展开强大、有效的信息和教育交流活动。这一提案经修改后最终获得国会的通过。1948年1月，杜鲁门总统正式批准《美国信息与教育交流法案》（《史密斯—蒙特法案》）生效。法案将“信息服务”确定为“美国对外政策的内在部分”。［11］与《富布莱特法案》相比，它在冷战之途中走得更远。众所周知，美国社会原本对官方信息宣传是极为厌恶的，除非在一战、二战这样的非常时期才允许它的存在。而现在，正是由于苏联在欧洲地区发动咄咄逼人的文化攻势，肆意“歪曲”美国形象，国会感受到了前所未有的恐惧，他们才最终认同信息宣传的合法性。从这个意义上说，《史密斯—蒙特法案》的通过是美国政府强化冷战战略的一个有力举动。
为了更好地从事冷战宣传，1953年6月，国会批准美国新闻署从国务院中独立出来，致力于对外解释美国政策和价值。不过，随着美苏冷战日趋激烈，新闻署实质上充当了美国颠覆社会主义国家的工具。新闻署的独立无疑是“美国宣传政策的一场革命”。［12］156
综上所述，与开腹低位直肠癌保肛术相比，腹腔镜辅助保肛术具有手术时间短、术中出血少、术后恢复快及安全性高的优势。
经济基础影响和决定着社会的物质生活、精神生活等各个方面，而且它又反过来必须以社会生产力的发展为前提。早期的以畜牧业为主的青海卫拉特蒙古社会，饮食内容和方式上也同样体现了其社会生产特征，饮食种类也比较朴实、单一和粗放。
自50年代中期美苏双边文化关系正常化以来，美国开始将文化渗透视为“和平演变”的重要手段，对外文化交流的建制进一步强化。1958年12月，国务院组建国际文化关系局，接管公共事务局手中的文化工作。它成为了国务院内文化、交流和展览工作的大本营。1960年，国际文化关系局再次被改组为教育和文化事务局。1961年，肯尼迪总统设立专门负责教育文化事务的助理国务卿一职。这些改革为未来10年美国海外文化工作奠定了基础。
与此同时，美国总统海外信息活动委员会对“美国信息机制”进行了调研，并于1960年12月形成了一份书面报告，认为，由于“国际关系已经开始进入到新的时代”，因此需要一种“新型外交”，关注世界公共舆论的动向，这实际上体现了要求实现从“总体外交”向“公共外交”转型的思路。［13］该报告为肯尼迪当局提供了“关于美国信息项目的目标与要求的蓝图”，［12］148直接推动了1961年9月《富布莱特——海斯法案》的通过，弥补了《史密斯—蒙特法案》的缺陷，扩大了对外交流范围，美国公共外交日益迈向成熟。
三、正式诞生阶段
科研众包虽然改变了以往封闭式的科研方式，让更多人参与到创新中来，但发包方如何精准地找到专业人做专业事，在实际操作中还有着最后的一段距离。调研中的平台大都通过搭建专业的技术经纪人团队，依靠懂专业、懂法律、懂市场的技术经纪人充当科技伯乐，为发包方去筛选和匹配合适的接包者。但问题是专业人员缺乏，从而制约了科研众包的快速和深入发展。
4.3.2 颗粒物浓度监测月变化。从图7～图12颗粒物浓度月变化图可以看出，细颗粒物浓度(PM2.5)呈现峰谷的变化形式，1和12月为高峰，7和8月为低谷；PM10浓度为双峰双谷的形式，5月为第一个峰值，12月为第二个峰值，2月为第一个低谷，8月～9月为第二次低谷。
1972年，国会通过了一项新法案《对外关系修正法》，决定禁止新闻署在国内进行宣传活动，并成立国际宣传协调机构。次年，依据法案第502条规定，国会批准国务院成立“政府对外政策实施组织委员会”，其主要职责为：解释说明美国政策；协助中情局收集海外相关情报；协调美国与世界各国之间的关系；推动美国教育与文化的海外传播，支持美国公共外交发展。［15］52由于首任主席为罗伯特·墨菲，故该委员会又被称为“墨菲委员会”。
60年代末以来，美苏关系趋向缓和，大众传播技术革命继续高歌猛进，经济全球化趋势有增无减，国际公共舆论的重要性日益凸显，越发成为各国外交政策考虑的重要因素。1969年7月，法塞尔向国会提交一项议案，要求成立一家专门的委员会，以调查美国政府的国际传播和对外宣传活动，该议案未获国会通过，但最终促成了“斯坦顿委员会”的设立。
1973年5月，美国参议院对外关系委员会提议重新划分美国新闻署和教育与文化事务局的职能，此举引起了国会的广泛关注。9月，美国国际教育与文化事务咨询委员会最终决定就美国新闻署和国务院的权责关系一事进行调查，以建立更为高效的公共外交机构。1974年4月，美国对外宣传咨询委员会和美国国际教育与文化事务咨询委员会一致强调，应当在法塞尔报告的基础上，继续对美国公共外交事务进行评估，弄清对外宣传和教育文化交流事务的目的、作用与实施路径。1974年4月，在国务院的授权下，以弗兰克·斯坦顿为主席的调查委员会正式成立，即著名的“斯坦顿委员会”，负责调查过去25年的公共外交活动，重新审查新闻署的职能。［3］58-59
1939年，二战爆发。美国在拉美地区加大了反击德国的宣传攻势。1940年8月16日，罗斯福总统成立“美洲共和国间商业与文化事务协调官办公室”；1941年7月30日，它被更名为“美洲国家间事务协调官办公室”，“通过艺术、教育、旅游、广播、新闻出版和电影等领域的政府和非政府的资源，加强国防，促进西半球国家之间的联系”；［7］1391945年3月23日，再次被更名为“泛美事务办公室”。［8］
冷战结束后，社会主义阵营的溃败使美国一度认为，在旷日持久的冷战意识形态争夺中，“自由世界”已经取得了空前胜利，美国不再需要公共外交了，没有必要对它进行过多的财政投入。在这种情况下，美国政府再次对美国公共外交机制进行了调整。美国新闻署的归属问题再次凸显出来。1995年3月14日，新闻署长约瑟夫·杜菲在众议院国际关系委员会的一个小组委员会上作证时说，尽管90年代国际形势发生重要变化，但新闻署的核心目标没有发生变化，即“用外国文化所能够信赖和接受的语言解释和宣扬美国的诸政策”，以增进美国的国家利益。［17］65然而，一些国会议员并不理会上述建议，坚持撤销新闻署。美国公共外交咨询委员会向美国政府建议，美国新闻署非但不能撤销，反而应当加强。其理由是：“第一，信息时代的外交主要是公共外交；第二，公共外交对和平演变和民主改革十分重要；第三，教育与文化交流是信息时代公众外交的中心内容；第四，在一个相互依存的世界里，公共外交是必需的。”［3］60
四、冷战后的复兴阶段
卡特总统上台后强调人权外交战略，公共外交迎来了新机遇。他认为公共外交应当承担的五大使命为：（1）鼓励美国公众与外国公众之间的交流；（2）向外国公众介绍美国政策与社会文化；（3）帮助美国政府了解他国舆论及其文化；（4）促进世界各国公众之间的思想沟通；（5）促进美国政府与外国政府之间的文化交流。［16］为此，卡特决心强化国际宣传活动与教育文化交流活动的整合力度。1978年4月，卡特将教育文化事务局同美国新闻署予以合并，组建新的美国国际交流署，基本延续了新闻署的职能。同时，卡特还将对外宣传咨询委员会和教育文化事务咨询委员会合并，正式合称为“美国公共外交咨询委员会”，为公共外交活动献策。这样，公共外交最终成为美国外交战略中的独立组成部分。
《富布莱特法案》最大的作用在于将富布莱特项目法律化与规划化。然而，任何文化理想主义都是有限度的，不可能完全超越现实政治的羁绊。冷战爆发后，随着对外文化关系再次沦为美国实施国家战略的重要工具，富布莱特项目很快被美国官方推上了冷战战略的轨道。主要体现在以下三个层次：对德、意、日等战败国而言，项目成为这些国家实行美国式民主改造的战车；对美国主要盟友来说，它沦为巩固“自由世界”和凝聚“冷战共识”的手段；对于社会主义国家来说，它充当美国开展“心理战”“宣传战”的工具，从而达到最终颠覆社会主义制度的目的。［10］1，46，50-51
与此同时，海外电台是否存续的问题也提上了日程。1993年春，美国曾就冷战后美国政府海外广播存留问题展开激烈争论。6月，克林顿总统宣布自由欧洲电台、自由电台、美国之音、马蒂电台继续进行海外播报。1994年，国会通过《美国国际广播条例》《对古巴进行电台广播条例》《对古巴的电视广播条例》，为电台提供法律保障。［17］65
“还有，”坤二少爷进一步说道，“男女姻缘，前世所修；龙来凤舞，相生相克——请老爷把您和两位太太，还有三房的生辰八字写给我看看！”
“9·11事件”发生后，为了解决美国海外形象困境和消除伊斯兰世界对美国的仇恨，美国强化了公共外交在国家决策中的地位。公共外交再次得以复兴。事件发生后数个星期内，美国广告界名人夏洛特·比尔斯就被国务院钦定为负责公共外交事务的助理国务卿，其使命就是要通过大力宣传美国外交政策，以消除国际上日益增长的反美情绪。2002年秋，鉴于“向世界传播美国信息的重要性”，美国成立了“全球传播办公室”，“协调海外传播策略”，传播“美国总统的理念以及美国的政策和价值观”，为美国赢得海外舆论的支持。［18］2005年3月，小布什总统的顾问凯伦·休斯被任命为主管公共外交的国务卿。她宣称实施“4E策略”（接触、交换、教育和授权），强调“倾听与对话的力量”。［19］21-22
八边形式图形密码是所用密码点的个数较少的一种。若图形是正八边形且图形中的点均取在端点上，则此图中有八个点，考虑到安全性略不足，在八边形的几何中心加入第九个点会使图形的安全性大大提升，如图1。此种图形密码包含点的数量便与3*3相等，点数较少，编程也较为简便。此种密码如点的半径与两点之间的距离均与3*3式相等，其占据的屏幕空间也比后者小。
与此同时，美国政府还强化了公共外交机制整合与协调的力度。美国国务院仍然充当公共外交的主管机构，下设助理国务卿一职，执掌“公共外交职能办”和“公共外交地区办”，全面负责教育与文化事务、国际信息项目和公共事务的运营。其中，作为公共外交核心内容的国际信息项目对接各使馆“公共事务处”。助理国务卿的职权不断增强，逐渐参与外交政策的制定。必要情况下，公共外交机构负责人还可经由特定渠道直接与总统沟通。［19］23
五、结语
传统意义上的外交本来是官方的、小圈子的。然而，随着大众传播技术的迅猛发展以及“总体战”的出现，外交的范畴得以极大的拓展，其对象不再局限于精英阶层，而是面向范围更为广泛的普通大众。这种以形塑海外公共舆论、解释本国政策理念以及传播核心价值观（主流意识形态）为目的的新型外交，就被称之为“公共外交”。
值得注意的是，某种程度上来说，美国公共外交乃是四次战争的产物。一战使美国公共外交初步萌生；二战强化了美国公共外交机制的进一步建设；冷战使美国公共外交步入黄金时期，构建起了完善的公共外交体系；冷战结束后，美国公共外交一度被冷落，但“9·11事件”发生后，反恐战争使美国公共外交得以复兴，致力于消除伊斯兰世界对美国的仇恨。
总之，综观整个美国公共外交发展史，它历经了早期萌生（立国至二战结束）、冷战转型（1947年至60年代中期）、正式诞生（1965年至70年代末）和冷战后复兴（21世纪初至今）四个阶段。不过，无论风云如何变幻，美国利用广播影视、书籍、音乐、舞蹈、戏剧、文学、美术、教育、体育、卫生与科学技术等一切可资利用的手段，传播本国核心价值观与塑造海外积极形象的使命从来没有改变过。这无疑就是美国公共外交发展的根本动因所在。
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［中图分类号 ］D80
［文献标志码］ A
［基金项目 ］湖南省教育厅优秀青年项目“冷战时期美国海外形象宣传战略研究（1953-1965）”（16B031）；湖南省哲学社会科学
基金项目 “文化冷战与美国‘自由’形象的海外传播研究（1947-1961）”（16YBA021）；湖南省社会科学成果评审委员会项目“‘美国梦’对外传播战略研究（1931-1959）”（XSP17YBZZ129）
［作者简介 ］胡腾蛟（1978-），男，博士，副教授，研究方向为战后国际关系史、冷战史。