欧盟边境与海岸警卫局
王亚宁*
*作者单位： 中国人民警察大学（教授）。本文为中国人民警察大学国家社科基金培育项目“欧盟一体化边防管理对中国边防管理的启示与借鉴研究”（SKJJPY201710的)阶段性成果。
欧盟一体化的深入发展必然推动欧盟边防管理一体化，而欧盟边防管理一体化反过来会更好地服务于欧盟一体化发展，从这个角度看，两者之间有着非常紧密的互动关系。要切实推动欧盟一体化边防管理，则必须成立欧盟一体化的边防管理机构。2004年成立的欧盟边防局在协调成员国共同维护欧盟边防安全，加强欧盟边防合作等方面取得了较好成绩。但是，2015年爆发的欧盟难民危机对欧盟边防局提出了严峻挑战，它在应对危机中的乏力表现迫使欧盟不得不对其进行调整与升级。在此情况下，欧盟边境与海岸警卫局于2016年9月宣布成立，它是欧盟边防局的升级版，它的成立不仅是欧盟应对难民危机的重要举措之一，而且是欧盟提高边境管理水平，发展一体化边防管理政策的重要途径。
一
虽然从表面上看，将欧盟边防局升级为欧盟边境与海岸警卫局是欧盟应对难民危机的权宜之计，但是从较为深入的层面看，欧盟边境与海岸警卫局的产生实际上是欧盟一体化边防管理在欧盟层面上的升级与完善。要切实理解欧盟边境与海岸警卫局产生的背景，则必须系统梳理其产生的原因。
令我们欣慰的是，国际学术界已经注意到JIF躁狂症的消极影响，并开始着手研究与解决这一危及学术发展的问题。2012年，《科研评价的旧金山宣言（DORA）》在美国细胞生物学年召开之际问世。DORA建议学术界应该停止使用JIF来评价学者个人的工作，并提出一系列改进学术论文评价方式的行动供基金资助机构、科研机构、出版商、研究人员以及评价机构借鉴。这些建议得到美国科学促进会（AAAS）等75家科学机构超过150多位知名科学家的签名支持。2013年5月17日，《科学》以“影响因子曲解（Impact Factor Distortions）”为题，发表了与DORA的观点基本一致的社论。
（一）欧盟一体化深入发展的必然。欧盟一体化深入发展包括横纵两个维度，横向维度指的是欧盟一体化所涉及政策领域的拓展，纵向维度指的是参与欧盟一体化政策领域程度的加深，且横向维度和纵向维度之间有着非常紧密的互动关系。随着欧盟一体化领域的不断拓宽，一体化深度也必然同时跟进，这是因为一体化领域的拓宽不仅意味着共同利益领域的扩大，而且意味着维护共同利益重要性的提升，以及一体化程度的加深，换言之即利益叠加度的深化。由于欧盟内部形成了统一大市场，而统一大市场的良性运转依赖于外部边防安全的有效维护。因此，保护共同利益的重担必然落实在外部边防管理方面，内部利益的一体化必然要求外部边防管理的一体化。为此，欧盟必须成立一个具有一体化属性的边防管理机构，以实现欧盟外部边防管理一体化的核心目标。需要强调的是，边防管理一体化不仅仅指边防管理政策的一体化，更要形成一体化边防管理能力，即能够有效预防和打击各种危害欧盟边防安全的活动，有效维护欧盟的边防安全。正如有学者所言：在欧盟外部边防管理问题上，如果缺乏欧盟层面的反应机制，那么要维护欧盟的整体边防安全则显得非常困难。① Gros,D.Can Schengen Survive? CEPS Commentary,December 14,2015,p.2.欧盟外部一体化边防管理的效果既影响着欧盟边界国家和欧盟内部国家的安全，又影响着整个欧盟的边防安全。因此，在欧盟一体化进程深入发展背景下，其建立具有高度一体化属性的边防管理机构势在必行。虽然欧盟在2004年建立了欧盟边防局，且其在维护欧盟边防安全方面取得了一定成效，但是由于欧盟边防局存在独立性不强、强制力较弱、行动力不足以及一体化程度不高等现实问题，因此完善和升级该局是实现欧盟一体化边防管理的必然选择。面对日渐复杂的难民危机，2016年9月成立的欧盟边境与海岸警卫局就成为欧盟边防局完善与升级的产物。
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首先，欧盟边防局的一体化程度不高。欧盟外部边界是由其边界国家的边界线组成的，虽然其在整体上属于欧盟外部边界，但是具体的边防管理工作则由与外部接壤的各边界国家负责。难民危机背景下，欧盟边防管理必须走一体化的管理道路，即从维护欧盟整体边防安全的角度出发进行边防管理。但是，实际情况却是各边界国家主要根据本国的国家利益进行边防管理，由于一些边界国家仅仅是难民进入欧盟的通道或跳板，不是难民所达目的地，因此这些边界国家在应对难民问题时显得有些心不在焉，最终导致难民大量涌入欧盟其他国家，形成欧盟难民危机。欧盟外部边防管理一体化涉及到成员国边防主权让渡与共享问题，属于敏感的安全领域问题，因此成员国大多从自身利益出发看待难民危机问题，难以形成有效的应对合力。① Arne Niemann and Johanna Speyer,“A Neofunctionalist Perspective on the‘European Refugee Crisis’:The Case of the European Border and Coast Guard”,Journal of Common Market Study ,2018,Volume 56,Number 1,pp.23–43.欧盟边防局一体化程度不高主要是受其自身性质所限，它在创建章程中明确了协调者身份，即其主要工作是协调成员国的外部边境管理活动，这一身份本身就意味着欧盟边防局缺乏权威性或强制性，它只能通过建议、规劝等较为温和的方式影响成员国的边防管理工作，这种模式仅仅适用于日常的、一般性的边防管理工作，对于难民涌入等紧急和特殊事件则显得无能为力。要增强欧盟边防局的一体化程度，就必须使其具有更强的超国家属性，并具有一定的强制性，即实现超国家属性与强制性的辩证统一。
（二）欧盟边防局存在诸多不足。欧盟的扩大与深化对欧盟外部边防管理提出了新的要求，为了更好地进行边防管理，2004年欧盟边防局宣布成立，这使得欧盟边防管理初步进入了欧盟层面组织化的管理阶段，这是因为该局属于欧盟性质的管理机构，代表欧盟协调各成员国的边防管理活动，并在日常边防管理中成效较好。但是，在2015年爆发的欧盟难民危机冲击下，欧盟边防局的先天不足则暴露无遗。
其次，欧盟边防局独立管控能力较弱。欧盟边防局的主要职能是协调成员国的边防管理活动，既缺乏可以直接调用的边防管理力量，又缺少开展边防管理工作所需的设备和装备，其开展边防管理活动所需的人、装备、设备等皆来自成员国。因此，该局管控能力受制于成员国，且缺乏自己的行动力量，开展边防管理工作和遣返非法移民等活动都需得到成员国的同意。② Francesca Ferraro,Emilio De Capitani,The New European Border and Coast Guard:Yet another‘Half Way’EU Reform? ”Journal of the Academy of European Law ,September 2016,Volume 17,Issue 3,pp.385–398.当欧盟边界国家的边境地区出现紧急情况时，欧盟边防局欲派遣支援力量帮助其应对威胁，但前提是须先获得该成员国同意，否则无法开展紧急援助行动，而这需要一段时间的协商。正因如此，欧盟边防局无法及时应对边境地区出现的紧急情况。上述情况表明，由于受制于成员国，欧盟边防局独立管控欧盟外部边界的能力非常弱，要真正提升边防管理能力，必须增强自身的独立管理能力。
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（三）应对欧盟难民危机的现实需要。难民危机对于欧盟而言，是一场严酷的考验，它不仅考验着欧盟边防管理机构的管理智慧，而且考验着欧盟边防管理制度的有效性，更考验着欧盟应对危机和分歧的能力。随着欧洲一体化进程的深化，真正的欧盟不仅仅是成员国共享一体化红利的区域一体化组织，更应该是共同应对威胁与风险的区域一体化组织。如果欧盟缺乏应对威胁与风险的能力，那么它就不是真正意义上的联盟，因为真正的联盟应该是安危与共的一体化组织，联盟意味着一体化组织既能享受一体化带来的红利，又能共同应对面临的威胁与挑战。难民危机只是诸多威胁和风险中的一种，未来欧盟可能会遇到其他风险和威胁的考验，难民危机仅仅暴露了欧盟应对边防安全与风险中的不足。正如学者所言：由于欧盟边防局属于协调性机构，缺乏强制力，因此欧盟成员国在维护外部边界安全中合作不够深入，难民危机则放大了这一问题。① Arne Niemann and Johanna Speyer,“A Neofunctionalist Perspective on the‘European Refugee Crisis’:The Case of the European Border and Coast Guard ”,pp.23–43. 难民危机凸显了欧盟边防管理局在应对危机中的种种不足，为有效应对难民危机，更为了以后应对可能发生的边防安全威胁，欧盟必须进一步完善欧盟边防局的设置，并对其进行全面升级。因此，2016年9月，欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会达成协议，批准建立欧盟边境与海岸警卫局，② Regulation No.2016/1624 on the European Border and Coast Guard of 16 September 2016. 以期更加有效地应对欧盟难民危机。欧盟边境与海岸警卫局是欧盟边防局的升级版，③ Katharina Bamberg,Francesca Fabbri and Frank Mc Namara,Competing Priorities at the EU’s External Border ,European Policy Centre,Novernber.11,2018,p.8.从名称中可以看出，欧盟边境与海岸警卫局试图从陆、海、空等立体维度，全面维护欧盟的边防安全。综上所述，难民危机是欧盟边境与海岸警卫局诞生的现实需要，但该局的使命不仅仅局限在应对难民危机上，而是在维护欧盟的整体边防安全上。
二
（三）欧盟边境与海岸警卫局活动范围更加广阔。首先，可在成员国边境开展边境管理工作。虽然说欧盟边境与海岸警卫局与欧盟边防局一样，依然是个协调机构，但前者是后者的加强版。从理论层面看，欧盟各边界成员国负责本国边界地段的边境管理工作，但是在特殊情况下，如非法移民大量涌入，或面临跨境犯罪和恐怖主义威胁等情况时，欧盟边境与海岸警卫局可直接派遣欧盟边境警察前往出事地点应对现实威胁和挑战。尽管只有在特殊情况下，欧盟边境与海岸警卫局才可直接在成员国边境开展边境管理工作，但是这种行为对于切实维护欧盟边境安全意义重大，因为这可有效控制事态，避免造成更大危害。
（一）欧盟边境与海岸警卫局一体化程度更高。首先，其名称体现了欧盟一体化边防的思想，如边境一词即体现了欧盟对陆地边境的重视，海岸一词体现了欧盟强化海上边境管控的思想。综合来看，欧盟边境与海岸警卫局的名称体现了欧盟陆海边境一体化管理的思想。虽然欧盟边防局也秉承陆海并重的边境管理思想，但是2015年爆发的欧盟难民危机给出的警示是，海上边境安全的维护对于欧盟而言意义重大。因此，作为欧盟边防局升级版的欧盟边境与海岸警卫局名符其实地充分体现了欧盟陆海并重、陆海一体化的边境管理思想。不仅意味着欧盟成员国层面的一体化边境管理，而且意味着欧盟外部边境层面的陆地和海上边境一体化的边境管理。
其次，开展一体化边防的机制更加顺畅。从法规层面看，《欧盟边境与海岸警卫局条例》① Regulation(EU)2016/1624 of the European Parliament and of the Council of 14 September 2016. 明确赋予欧盟边境与海岸警卫局监察、指导和实施一体化边防管理的职能，因此该局开展一体化边防是依法管理边境。从意识层面看，在难民危机考验下，欧盟边境与海岸警卫局与欧盟成员国都在思想深处意识到深化一体化边防管理的重要性，因此两者都有推进一体化边防管理的强烈意愿，并将此转化为具体的边防管理行为，其行为效果则会在一定程度上激发新的、更强的一体化边防管理意识，进而形成良性的一体化边防管理循环。从合作机制的角度看，为切实实现一体化边防管理，欧盟边境与海岸警卫局不仅加强了与其成员国边防部门的合作，而且强化了与其成员国渔业、交通、军事、民事执法以及其他相关机构的合作，这样不仅拓宽了欧盟一体化边防管理的合作空间，而且汇聚了更多的力量来推动一体化边防。
通过频域分析可以看出，窄频传感器的声发射波形信号有三条主频带，主频值分布较为集中，且通过能谱系数分析表明其波形信号能量主要分布在0～125kHz频段内，从频谱分析角度来看窄频传感器接收信号的完整性较差；宽频声发射传感器工作频段较广，在30～50kHz有一条明显的主频带，在100～500kHz的频域范围内均有信号分布，声发射主频值分布较均匀。通过能谱系数分析可以看出，宽频传感器波形信号能量在不同频段范围内分布较为均匀，能良好地保持声发射波形信号的完整性。
最后，开展一体化边防管理的条件更加成熟。该局不仅具有协调成员国边防管理活动的职能，而且具有对成员国边防管理机构脆弱性和风险进行评估的职能，并具有要求成员国采取措施弥补脆弱性和规避风险的职能。欧盟边境与海岸警卫局对成员国边防机构进行的脆弱性和风险评估的目的是使其能更有效地应对边境地区的现实、潜在威胁。从这个角度看，该局较好地掌握了欧盟外部边境的具体情况，这为其制定和采取一体化边防管理政策和行动作好了非常充分的准备。
（二）欧盟边境与海岸警卫局的管控能力得到增强。首先，行动能力有所增强。该局只有拥有自己的执法人员和装备，才能切实提高自身行动能力。为避免出现因部分成员国不愿向欧盟边境与海岸警卫局提供装备和人员支持而影响外部边境管理工作的顺利开展，该局建立了一支由1500人组成的快速反应储备队并配备了相关装备储备，③ Irina Angelescu and Florian Trauner,“10,000 Border Guards for Frontex:Why the EU Risks Conflated Expectations”,Policy Brief ,European Policy Centre,September,2018,p.2.储备队及相关装备储备主要用于应对欧盟外部边境发生的紧急事件，以及在当事成员国应对外部边境危机不力之时，这大大降低了欧盟边境与海岸警卫局在有关问题上受制于当事成员国的程度。与此同时，欧盟边境与海岸警卫局还不断加大经费预算，购置精良边境管理装备，更新边境管理设施，扩大常备力量。相对于欧盟边防局而言，欧盟边境与海岸警卫局不仅具有协调成员国开展外部边境管理的职能，而且具有较强的行动能力。
综上所述，欧盟边境与海岸警卫局从边境管理的深度和广度两个方向大大提升了欧盟一体化边防管理的水平。② Arne Niemann and Johanna Speyer,“A Neofunctionalist Perspective on the‘European RefugeeCrisis’:The Case of the European Border and Coast Guard”,Journal of Common Market Studies, Volume 56,Number 1,2018,p.28.
其次，具有干涉权。由于欧盟外部边境安全关系着整个欧盟的安全，因此边境安全的维护不能仅仅依靠边界国家来进行。在吸取欧盟难民危机教训基础上，《欧盟边境与海岸警卫局条例》明确赋予了该局干涉权，即当欧盟外部边界面临现实安全威胁时，该局不必征得当事成员国的允许，即可直接派欧盟边境与海岸警卫队赴出事边境地区，采取相应措施，维护欧盟边境安全。这一规定在很大程度上避免了因先要获得当事成员国的同意，而错过应对边境安全威胁最佳时机情况的发生，既可降低应对边境安全挑战的成本，又可避免事态进一步扩大。
最后，通过向外设联络办公室及时掌握信息。边境安全威胁具有特殊性，须对其作出快速高效反应，为此，欧盟边境与海岸警卫局必须掌握最新情报和信息。《欧盟边境与海岸警卫局条例》第12条明确赋予该局在成员国设立联络办公室、派驻联络官的权力，联络官不仅要掌握成员国边境地区的情报和信息，还应对成员国边境管理的脆弱性和存在的风险进行分析，然后将掌握的情况实时报告给欧盟边境与海岸警卫局。这样，该局就可掌握边境地区的实际情况，并清楚了解成员国的边境管理能力。当边境安全威胁发生时，欧盟边境与海岸警卫局就能迅速采取针对性措施，大大提高其管控能力。
最后，欧盟边防局缺乏有效的惩罚机制。从理论层面讲，欧盟边防局可以对成员国的边防管理工作进行指导和监督，并对边防管理不善的成员国进行处罚，但是在实际操作层面上，由于各成员国所处的地理位置不同，所面临的边防安全威胁也不同，其自身进行边防管理的能力更是不尽相同。因此，对于边防管理能力较弱，且所面临的边防安全风险较大的国家，如难民危机背景下的希腊和意大利，欧盟边防局由于人力、强制力等较弱，无法有效惩罚上述国家边防管理不到位的行为。希腊和意大利为欧盟边界国家，因此其边防安全与欧盟边防安全在本质上是相通的，从这个角度看，希腊和意大利应该加强边防管理，有效应对难民危机，尽最大努力避免难民从希腊和意大利涌入欧盟腹地。但是，因为希腊和意大利不是难民目的国，且应对难民危机需要大量的人力和物力成本，即使希腊和意大利在应对难民问题中付出很大心血，也难以得到非边界国家认同，在上述心理驱使下，希腊和意大利在应对难民问题上存在敷衍了事的做法，进而导致大量难民从希腊和意大利涌入欧盟腹地。同时，由于欧盟其他非边界国家存在典型的“搭便车”心理，也就是说由于欧盟非边界国家在地理位置上远离欧盟外部边界线，难民只有先进入边界国家，然后才有可能进入非边界国家，而且难民的主要目的国是德国、法国等欧盟成员国，而其他非边界成员国受难民问题困扰的几率较小，因此，这些非边界国家不太愿意与边界国家共同承担风险，对边界国家所面临的边防安全风险关注度不高，支持力度较弱，由此也弱化了欧盟边防局惩罚边界国家的合理性。欧盟边界国家承受着整个欧盟的边防压力，而在应对这一压力时却必须独自面对，欧盟非边界国家的“搭便车”心理在一定程度上削弱了边界国家的边防管理动力，使得后者产生“问题和威胁是整个欧盟的，为什么让我独自面对”的失衡心理，这种失衡心理严重影响了欧盟边界国家开展边防管理的积极性。要切实形成欧盟外部边防管理合力，欧盟必须使其非边界国家与边界国家一起共同面对边防威胁，对企图“搭便车”的非边界国家和边防管理不到位的边界国家进行有效惩罚，即惩罚对象不仅仅是边界国家，也包括非边界国家，惩罚目的是为了使成员国更好地维护欧盟边防安全。构建有效惩罚机制的目的是在欧盟边防管理中实现真正的责任共担、利益共享，杜绝“搭便车”现象。
欧盟边境与海岸警卫局是在难民危机背景下成立的，是欧盟边防局的升级版，因此它不仅具有欧盟边防局的基本职能，而且较其更加优化。欧盟边境与海岸警卫局的职能优化是为了弥补欧盟边防局的职能不足。从表面看，它是为了应对迫在眉睫的欧盟难民危机，但是本质上体现了欧盟调整边境管理的思想，即区域一体化组织的边境管理既要体现其超国家属性，又须尊重成员国的利益诉求，还要满足现实需要。欧盟边境与海岸警卫局的职能优化不仅蕴含着非常丰富的边境管理内涵，而且体现着欧盟一体化的精神实质。
其次，可在第三邻国（与欧盟接壤的非欧盟国家）领土或公海进行边境管理。由于边境安全具有非常强的共生性，即欧盟边境安全与第三邻国边境安全有着非常强的共生性，因此《欧盟边境与海岸警卫局条例》第8条明确赋予欧盟边境与海岸警卫局可与第三邻国开展联合行动、打击跨境犯罪、在第三邻国领土上采取边境管理措施，在公海上实施搜救行动等。欧盟边境与海岸警卫局之所以需要到第三邻国领土和公海活动，主要是因为这些地域存在隐性或显性的安全威胁，这些威胁会直接或间接影响欧盟的边境安全。
（四）欧盟边境与海岸警卫局遣返非法移民的权力扩大了。欧盟难民危机背景下，能否有效遣返非法移民对于维护欧盟的边防安全而言意义重大。一方面，遣返非法移民可以有效缓解欧盟内部的难民压力，因为非法移民问题对难民问题的裹挟，增加了欧盟应对难民问题的压力；另一方面，遣返非法移民可对潜在的非法移民产生警示或威慑作用，可间接降低非法移民涌向欧盟的意愿。为有效遣返非法移民，欧盟边境与海岸警卫局遣返非法移民的权力有所扩大，主要体现在以下几个方面。
本文选择总资产收益率ROA作为衡量并购后的公司的绩效的计量指标。ROA能够很好地反映企业的盈利能力和资产利用效率。 所以，被解释变量选取并购前后收购方的ROA的变化量ΔROA，假设并购发生在t年，则分别选取t-1和t+1年并购公司的ROA相减，二者之差就是并购前后收购方的ROA的变化量。
首先，可在该局自己的动议下组织联合遣返非法移民的行动。为有效、迅速遣返非法移民，欧盟边境与海岸警卫局有权获得非法移民的相关证件，欧盟成员国应对此给予相应的支持与协助。
其次，有权监督成员国遣返非法移民行动。为确保非法移民遣返工作顺利进行，欧盟边境与海岸警卫局有权监督成员国遣返非法移民的行动。在欧盟成员国遣返非法移民前，该局督促欧盟成员国对将要被遣返的非法移民进行风险评估，对被遣返的非法移民在被遣返回其母国后能否正常生活进行评估，对遣返过程中可能出现的威胁与挑战进行预先分析，然后采取相应对策；在欧盟成员国遣返非法移民时，欧盟边境与海岸警卫局需协调当事成员国（非法移民所在的欧盟成员国）与其他成员国（遣返当事成员国的非法移民时，需要其他欧盟成员国给予协助的非当事欧盟成员国）及第三国（非法移民的母国）的关系，协助当事成员国遣返非法移民，并确保非欧盟国家接收被遣返的非法移民；为确保未成年非法移民和特殊非法移民的基本权利，欧盟边境与海岸警卫局有权协助成员国派遣儿童心理专家和特殊专家，全程参与非法移民的遣返行动。
最后，有权掌握欧盟成员国有关非法移民的情况。由于欧盟申根区内部取消了边境管控，因此进入欧盟成员国的非法移民基本上就等于进入了整个欧盟境内，也正因如此，非法移民的遣返行动不仅仅关系到当事成员国的安全，而且关系到整个欧盟的安全。作为欧盟边防管理机构的欧盟边境与海岸警卫局，必须掌握所有欧盟成员国境内的非法移民情况。而欧盟成员国应及时向该局报告本国的非法移民情况，包括非法移民的来源国、数量、指纹信息、可能的流向以及从哪些线路进入欧盟等，欧盟边境与海岸警卫局根据上述信息及时协调当事成员国所应采取的针对性措施，妥善遣返非法移民。
三
欧盟边境与海岸警卫局是在难民危机背景下，欧盟采取的应对危机的一项措施，它看似为权宜之策，但是体现了欧盟边境管理的必然要求，且在维护欧盟边境安全中具有积极意义。欧盟边境与海岸警卫局的成立被誉为欧盟边境管理史上的里程碑，① Avramopoulos,D.,“Remarks by Commissioner Avramopoulos at the Launch of the European Border and Coast Guard Agency”,http://europa.eu/rapid/pressrelease_SPEECH-16-3334_en.pdf.2016（上网时间：2019年1月22日） 世界银行数据库，https://data.worldbank.org.cn/?locations=LY-TN（上网时间：2019年4月12日） 但需要强调的是，欧盟的自身性质决定了欧盟边境与海岸警卫局未来必然要面对的难题，就是超国家性与国家性的博弈。从维护欧盟整体边境安全的角度看，欧盟边境与海岸警卫局必将向超国家方向发展，即其所具有的超国家权限会进一步加强。但是，从欧盟成员国的角度看，边境管理属于国家权力范围，因此这些国家希望最大限度地保存边境管理的国家属性，这就要求欧盟边境与海岸警卫局必须降低其超国家属性，尊重成员国边境管理的国家主权属性。正如有的学者所总结的：欧盟边境与海岸警卫局实际上所面临的悖论是以政府间合作机构的身份实现超国家安全的目的。② Philippe De Bruycker,The European Border and Coast Guard:A New Model Built on an Old Logic ,European Papers,Vol.1,2016,No.2,pp.559-569.不管未来该局以何种身份出现，也不管其职能如何优化，其所面临的核心难题依然是超国家属性与国家属性间的平衡，只有把握好两者间的平衡，它才能既符合欧盟区域一体化组织的身份，又符合成员国主权国家的利益诉求。◎
（责任编辑：程星原）
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