我国人大监督制度的改革和重构，本文主要内容关键词为：重构论文,人大论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。自1954年确立以来，它在发扬社会主义民主、加强社会主义法制方面发挥了极其重要的作用。但无容讳言，它还存在着诸多问题，尤其是各级人民代表大会及其常务委员会（又称国家权力机关）对国家行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员的监督很不得力，亟待改革与重构。本文拟对此作初步的探讨。
一、我国人大监督制度的现状与问题
根据宪法规定，我国各级人民代表大会及其常务委员会对国家行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员的监督主要包括：(1)工作监督。即对本级国家行政机关、审判机关、检察机关的工作实行监督。如各级人民代表大会有权审议本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告；人大代表可以进行视察、提出质询和询问，了解政府、法院、检察院的工作情况，对其存在的问题提出批评意见和改进措施。(2)人事监督。即依照法定程序选举、任命或罢免本级人民政府的组成人员以及人民法院、人民检察院的领导成员和法官、检察官。(3)立法监督。即对法律法规的统一、协调进行监督，发现有不统一、不协调的情况，可依法纠正。如全国人大常委会对国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，对于省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，均有权撤销。
从实际情况来看，我国人大监督主要存在以下几个问题。
第一、监督机构不健全。根据宪法规定，全国人民代表大会设立了民族委员会、法律委员会、内务司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。应当说，监督权是全国人民代表大会所拥有的除立法权之外的一项十分重要的权力，但全国人大却没有设立相应的机构，绝大多数地方各级人民代表大会亦没有设立专门的监督机构（目前在省级人民代表大会中只有海南等少数几个省的人民代表大会常务委员会设置了监督室）。从而使这项权力的行使因缺少机构保障而无法落到实处。
第二，监督措施不得力。根据宪法规定，全国人民代表大会及其常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机构、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。除此之外，全国人大及其常委会对最高国家行政机关、最高审判机关、最高检察机关的监督再无其他手段和措施。迄今为止，我国既无人大监督方面的专门立法，也没有在其他法律中对人大行使监督权（如人事监督权、立法监督权）的权限、手段、方式和程序作出具体明确的规定，致使人大监督基本上处于无法可依的状况。
第三，监督效果不理想。由于人大普遍没有设立专门的监督机构，监督措施不力，因而监督效果很不理想。虽然腐败现象十分严重，但被人大罢免的高官却凤毛麟角；虽然法规、法令同法律相抵触的现象不时可见，但人大或其常委会却没有撤销其一件。时至今日，人大是“橡皮图章”的议论还时有耳闻。更有甚者，一段时期以来，地方各级党委书记兼任省长、市长、县长的情况很是普遍。须知，共产党是执政党，党委书记是各级党委的一把手，主持党委工作，而按照党管干部的原则，人大常委会的主任、副主任和委员由党委提名，人大代表酝酿和选举。这样一来，人大及其常委会要对省长、市长、县长和政府的其他组成人员进行监督和罢免，实非易事。从而导致人大的监督不是徒有虚名，就是流于形式，未能产生实际效果。
我国的最高监督——人大监督不完善，同时，其他监督机制亦存在着杂乱无章、顾此失彼、效率低下的问题。例如，我国行政机关的监督主要有纵向监督和横向监督两个方面，前者是指上级行政机关对下级行政机关工作的监督，后者是指专门行政机关即监察机关和审计机关对同级各行政职能部门的监督。这种监督导致的后果是：(1)上级行政机关对下级行政机关往往鞭长莫及，无法实现有力的监督；(2)专门行政监督机关对本级人民政府的领导成员无权进行监督，对同级各职能部门的监督往往也由于地位同等而无从进行有效的监督；(3)无论是上级行政机关的监督还是专门行政监督机关的监督，均属于行政机关内部监督，往往难以奏效。又如，我国设立各级人民检察院，作为国家的法律监督机关，但它既无权对法制的制定情况进行监督，也无权对所有行政机关进行监督，它所能做的只是对公安机关、国家安全机关的侦查活动和人民法院的审判活动以及刑罚执行活动是否合法进行监督，至于其他绝大多数行政机关的行政活动是否合法，它没有监督的权力；更为严重的问题是，作为国家法律监督机关的各级人民检察院，它自己的活动是否正确合法则无人监督，假如“己所不正”，那它又“何以正人”。再如，国务院设有审计机关，对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支，对国家的财政金融机关和企业事业单位的财务收支，进行审计监督，但国务院作为国家最高行政机关，它的财政收支却不受审计机关的监督；各级人民法院和各级人民检察院的经费开支以及诉讼费和赃款赃物的处理情况却游离于审计监督之外。由于这些机关的财政收支或经费开支情况不受监督制约，很难设想它能够“常在河边走，就是不湿脚”。
二、我国人大监督制度改革的意义和原则
人民代表大会及其常务委员会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关均由它产生，对它负责，受它监督。这决定了它在我国的国家机构中居于核心和中枢地位。因此，对其监督制度进行改革，具有十分重要的意义。首先，改革人大监督制度，是进行政治体制改革和深化经济体制改革的需要。改革开放以来，我国在经济体制领域进行了大刀阔斧的改革，正在实现由计划经济向市场经济的转变。但我国的政治体制改革却相对滞后，已成为制约和妨碍经济体制改革的重要因素。政治体制改革不全面启动和推进，经济体制改革就很难进一步深化，改革成果很可能毁于一旦。例如，近20年来，随着经济的迅速发展，我国财政收入也大幅增加，但由于机构臃肿，人员膨胀，因此我国的财政收入几乎成了“吃饭财政”，严重地影响着经济建设的发展和科教兴国战略的实施。在这种情况下，党中央、国务院决定近3年对行政管理体制进行重大改革，包括转变政府职能，精减行政机构，裁减行政人员等。相应地，人民代表大会制度（包括人大监督制度）、审判制度和检察制度等其他政治体制也必须进行改革，以全面促进经济体制改革的深化，保障社会主义市场经济的健康发展。其次，改革人大监督制度，是完善人民代表大会制度，维护国家法制统一的需要。党的十一届三中全会以来，全国人大及其常委会将立法工作摆在首位，制定和颁布了300多部法律、法令，加上国务院制定的500多部行政法规和众多的地方性法规，我国基本上实现了有法可依的目标。现在的问题是：(1)法规同法律、地方性法规同行政法规、行政规章同行政法规相抵触的情况比较突出。(2)“有法不依，执法不严，违法不究”的现象比较严重。这些问题极大地损害着国家法制的统一，严重地影响了宪法和法律的权威。对此，国家权力机关应适应客观需要，转变工作职能，将监督工作摆到与立法工作同等重要的位置上来。因为，法律的生命在于实施，以法治国的标志主要不在于法律的多寡，而在于已颁布的法律能否得到真正的实施。国家权力机关只有通过监督，才能发现法律法规相抵触的情况和实施中存在的问题，进而加以修改和完善。而要加强监督工作，就必须改革人大监督机制，使监督落到实处和富有成效。再次，改革人大监督制度，是防治腐败，实现勤政廉政的需要。改革开放以来，在经济发展、社会进步的同时，我国党政机关中发生了严重的腐败现象，一部分国家机关工作人员贪污受贿，犯罪数额越来越大，危害日益严重；卷入腐败的党政机关干部逐年增*
，其中有相当一部分是党政机关领导干部；司法部门、行政执法部门、经济管理部门发生的腐败案件更是触目惊心，少数人利用手中的权力，执法犯法，敲诈勒索，索贿受贿，贪赃枉法，徇私舞弊，人民群众深恶痛绝。导致腐败现象大量发生的原因固然复杂多样，但其中监督不力无疑是一个十分重要的因素。一方面，在计划经济向市场经济的转型时期，人们的观念和客观形势发生了很大的变化，原有的行为规范和约束机制不适应新形势的需要，我们的管理工作未能及时跟上，新的行为规范和约束机制也未能及时建立起来，以致于少数人见利忘义，有机可乘，有空可钻，乘机大捞一把，从而引发大量的贪污腐败现象；另一方面，在我国现行的体制下，行政机关实际上掌握着司法机关的人、财、物大权，以致司法机关特别是作为国家反贪污贿赂机构的人民检察院无法独立行使职权，在查处腐败案件特别是大案要案时经常受到干涉，最后不是大事化小，小事化了，就是“只拍苍蝇、不打老虎”。要改变反腐败中的这种被动状况，国家权力机关除加强廉政方面的立法外，还必须切实改革和加强监督工作，在国家行政机关的组成人员和法官、检察官的选举、任命、罢免上建立起一整套科学有效的工作机制，真正把德才兼备的人选任到国家机关中来，发挥其才能；同时把所有腐败分子都及时清除出去，保持国家工作人员队伍的纯洁性。
对现行的人大监督制度进行改革，必须坚持和遵循科学、合理的原则，才能做到方向明确，措施得力，取得预期的效果。根据监督工作的一般规律和我国监督工作的实践经验，笔者认为，我国人大监督制度的改革应坚持和遵循以下几项原则。
(1)权力授予与权力监督相统一的原则。我国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。根据宪法规定，各级人民政府组成人员和审判机关、检察机关领导成员以及法官、检察官都由本级人民代表大会及其常务委员会选举和任命。相应地，他们行使的权力也都由人民代表大会及其常务委员会依照法定程序授予（即通过制定法律、法规作出具体规定）。人民代表大会及其常务委员会将行政权、审判权、检察权分别授予国家行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员之后，相应地对这些权力的行使是否合法有效也应进行检查监督。只有这样，才能实现权力授予与权力监督的统一，保证所授予的权力不被滥用；也只有这样，国家权力机关才能为其所进行的各项监督工作提供第一手材料，使监督权落到实处。建国以来，我国设立检察机关为国家法律监督机关，对国家机关和国家工作人员行使权力的情况进行监督。这种权力授予与权力监督相分离的状况，使得检察机关在实施监督过程中既不能真正领会权力授予机关的本意，有效地实施监督，也由于其身在其中而无法对自己所行使的其他权力（如侦查权、起诉权）进行监督。“不受监督的权力必须产生腐败。”因此，与资本主义国家的“三权分立、互相制衡”的体制不同，我国国家权力的性质决定了，只有坚持权力授予与权力监督相统一的原则，才能保障国家权力的统一性，保证人民当家做主，保证权力的正确合法行使，防止权力滥用。
(2)系统和效率的原则。我国的国家权力是统一的，国家行政机关、审判机关、检察机关虽然各有分工，但都由人民代表大会产生，因此对这三种权力的监督也应作为一个整体加以考虑，作为一个系统予以协调，而不宜各搞一套。否则，权力的授予是统一的，而权力的监督各不相同，各行其是，就必然会在权力监督方面造成混乱，从而影响监督功能和效率。因此，各级人民代表大会应当建立统一、精简、高效的监督机构，以对行政权、审判权和检察权进行有效的监督与制约。
(3)地位独立和利益超脱的原则。实践证明，监督者与被监督者必须互不隶属，即监督者必须具有独立的地位，监督才能奏效。否则，监督者受制于被监督者，其监督工作就必然受到被监督者的干涉而无法正常或有效开展。同时，监督者与被监督者之间还必须没有利害关系，无利益所争。换言之，就是监督者应当以监督为唯一职责，而不与被监督者有其他工作上的关系。只有这样，才能保证监督的客观性和公正性。我国香港地区的廉政公署和新加坡的反贪污调查局在反腐败方面声誉卓著，应当说与其地位独立和利益超脱有极大的关系，而我国人民检察院在人财物上受制于行政机关，在工作上与审判机关有起诉求赢但审判可能会输的利害关系，因此其监督效果不佳便在所难免。
(4)以外部监督为主，内部监督为辅的原则。按照监督对象的不同，可以把监督分为外部监督和内部监督两种。前者是监督者对他人所进行的监督，而后者则是指监督者对自身所进行的监督。一般地说，外部监督由于监督者地位独立而容易发挥监督作用，内部监督则由于监督者地位不独立或掺杂不良的人际关系而难以达到监督的目的。有鉴于此，我国在进行人大监督制度改革时，应强化各级人民代表大会及其常务委员会对国家行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员的监督，而逐步淡化上述机关的内部监督，或取消其某些内部监督职能。
(5)程序完备和公正的原则。在我国人大监督制度的改革过程中，必须十分注意程序的完备和公正问题。具体地说，只有建立精干、高效的监督机构，配备素质优良的监督人员，并对其地位、性质、职权、行使职权的原则和程序以及被监督者的权利等，作出具体明确的规定，才能保证监督的客观、公正和合法，从而既有力地纠正国家行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员滥用职权的行为，又维护行政权、审判权、检察权的正确行使。
三、我国人大监督制度改革与重构的设想
针对人大监督制度存在的问题，根据改革的原则，对我国人大监督制度的改革与重构，笔者设想如下。
1.各级人民代表大会及其常务委员会设立监督委员会。该委员会由主任、副主任和若干名委员组成。监督委员会向同级人民政府派驻监督人员或监督组，对同级人民政府及其各职能部门的工作进行监督；向同级人民法院和人民检察院派驻监督组或监督员，对其审判工作或检察工作进行监督；向下级国家权力机关（仅限于享有地方性法规制定权的省一级国家权力机关）派驻监督组或监督员，对其立法工作进行监督。为保证监督工作的合法性和有效性，应制定《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法》，对人大的监督权以及监督委员会及其派驻机构的产生、职权、行使职权的方式和程序等作出明确规定。其中，派驻监督机构应当拥有下列权力：(1)列席被监督机关的会议；(2)审查有关文件或材料；(3)询问和质询；(4)要求被监督机关纠正违法；(5)提请人大或人大常委会罢免职务或撤销有关法规；(6)移送有关机关追究法律责任；(7)在新闻媒体上公布被监督者的违法事实和处理结果。
2.审计和反贪机构改由各级人民代表大会常务委员会直接领导。上述两个机构的隶属关系改变后，其名称宜作相应变动。其中，中央一级分别称为“国家审计总局”、国家反贪污贿赂总局”。地方各级分别称为“××省审计局”、“××市审计局”、“××县审计局”和“××省反贪污贿赂局”、“××市反贪污贿赂局”、“××县反贪污贿赂局”。审计机关改变隶属关系后，对同级人民政府及其职能部门的财政收支以及同级人民法院、人民检察院的经费收支情况均有权进行审计监督。特别需要指出的是，将隶属于检察机关的反贪污贿赂机构改由各级人民代表大会常务委员会直管，不仅必要，而且可行。这是因为，国家工作人员利用职权，违背职责，进行贪污受贿、贪赃枉法、徇私舞弊等腐败行为，严重亵渎了人民赋予的权力，因此作为人民行使国家权力的机关——人民代表大会常务委员会理当有权对其进行监督和查处。同时，反贪污贿赂机构改由同级人民代表大会常务委员会直接领导，就使其地位超脱于行政机关、审判机关和检察机关，从而可以对这些实际工作机构及其工作人员进行切实有效的监督，对其腐败行为进行有力的查处。而且，在撤销国家监察机关（下面另行论述）之后，反贪污贿赂机构也可以行使原监察机关的职能，即不仅对腐败犯罪行为可以依法进行侦查并提请检察机关向人民法院提起公诉，而且对不构成犯罪的一般腐败行为也有权进行调查和处理。这样就可以解决原由监察机关和检察机关两个机关分别查处腐败犯罪和腐败违法而形成的“两张皮”的问题，从而清除相互推诿或互争管辖的情况，提高工作效率，维护国家法制的统一实施。此外，将反贪污贿赂机构从检察机关分离出来以后，对检察机关的性质应当加以重新界定。现行宪法和人民检察院组织法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。反贪污贿赂机构改由同级人大常委会直接领导后，检察机关就不再拥有对国家工作人员进行监督的职责。按照《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的规定，人民检察院有权依法对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼进行法律监督，有权对刑事案件提起公诉。据此，人民检察院的性质应界定为国家公诉机关和诉讼监督机关。由于犯罪案件的立案侦查活动和各种诉讼案件的审判活动直接关系到对公民基本权利的保护和国家法律的实施，因此对侦查机关和审判机关的活动在人大监督委员会监督之外再增加一道监督程序，应当说是非常必要的，实践证明也是切实可行的。在这种情况下，反贪污贿赂机构有权对国家
工作人员的职务行为进行监督并对其腐败行为依法查处，但其作为国家侦查机关，在侦查腐败犯罪案件过程中仍要接受作为司法监督机关的人民检察院的监督。这就有效地解决了目前检察机关的自行侦查活动不受监督的问题。
3.撤销行政监察机关。实行上述改革后，对行政机关的法定监督共有以下六种途径：(1)同级国家权力机关派驻监督局或监督组的监督；(2)审计机关的监督；(3)反贪污贿赂机构的监督；(4)上级行政机关的监督；(5)公民、法人和其他组织的监督；(6)人民检察院的监督（限于公安机关、国家安全机关、监狱的侦查活动和执行刑罚活动）。应当说，这六种法定监督的确立和实行，完全能够对行政机关及其工作人员实行有效的监督，因此作为行政机关专门监督机构的监察机关已无存在的必要，应予撤销。同时，撤销监察机关也是精减机构和对行政机关加强外部监督的需要。
4.建立健全监督的保障机制。在各级人民代表大会设立监督委员会以及改变审计机关和反贪污贿赂机构的隶属关系，这只是改革和加强人大监督制度的一个方面。另一方面，要切实加强人大监督制度，还有赖于建立健全各种保障制度。主要应包括：(1)党的直接领导制度。如前所述，地方各级党委书记不宜兼任同级人民政府的省长、市长或县长，但从权力授予与权力监督相统一的原则出发，可以而且应当兼任本级人民代表大会常务委员会的主任。这是因为，共产党在我国是执政党，对国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关实行领导。其领导权具体表现为：一是制定路线、方针、政策，指引全国各族人民沿着正确的方向前进；二是通过立法程序，将自己的政策转化为法律，作为一切国家机关、社会团体和公民个人的行为准则；三是推荐各国家机关的领导成员，由国家权力机关按法定程序选举或任命。因此，由地方各级党委书记担任本级人民代表大会常务委员会的主任，既可以对本级国家权力机关实行直接领导，保证国家权力机关的优越地位和高度权威，又可以对本级国家行政机关、审判机关、检察机关的领导人员和法官、检察官实行有力的监督，在发现其有违法失职行为时，及时召开人大常委会议予以撤换，从而全面贯彻落实党管干部的原则，使权力授予与权力监督真正统一起来，充分发挥国家权力机关的监督职能。(2)分工负责、互相配合制度。各级人大的监督委员会以及隶属于人大的审计局和反贪污贿赂局均属人大监督机构，但分工不同，职责权限也不同，因此它们应各司其职，各负其责，严格按照分工进行监督活动。例如，人大的监督委员会既负责工作监督，也负责人事监督和立法监督，进行的是全面监督，而审计局只负责审计监督，反贪污贿赂局只负责对国家工作人员是否有腐败行为实行监督，进行的是专门监督；人大的监督委员会既进行事前监督，又进行事后监督，而审计局和反贪污贿赂局只进行事后监督。但三个机构的任务又是相同的，即都要监督国家行政机关、审判机关和检察机关及其工作人员是否遵守宪法和法律，是否依法办事。因此它们在工作中又应当互相配合，即互通情报，互相提供资料和工作便利，互相支持和帮助等。只有互相配合，才能使各项监督工作形成合力，取得事半功倍的效果。(3)考试录用制度。各级人大的监督委员会、审计局和反贪污贿赂局的工作人员（以下简称“监督人员”）的素质高低决定着监督工作的成效。因此，对监督人员应与国家公务员一样，实行考试录用制度，即*
过公开考试和严格考核的方式，将德才兼备、素质优良的人员选拔到监督岗位上来，为有效监督奠定坚实的基础。由于监督工作的性质所决定，监督人员必须具有比较深厚的法律知识和较强的工作能力，因此，法律知识和法律运用能力以及反应能力等，应成为监督人员录用考试的重要内容。(4)职务保障制度。为了使监督人员在工作中坚持客观公正态度，保持独立地位和排除外来干涉，必须对其实行职务保障制度，即监督人员一经任用，只要没有法定的失职和违法犯罪行为，就应一直任职至退休，任何人非依法定程序，不得降低或免除其职务，也不得变动其福利待遇；对违法失职的监督人员应依法惩处，并允许其提出申诉和控告；监督人员依法执行职务，受法律保障，其人身安全不受侵犯。(5)回避制度。监督人员应与国务院及法官、检察官一样，实行亲属回避、公务回避和地区回避制度，以保证其在工作中保持客观公正的地位。(6)职位轮换制度。监督人员在一个地方任职过久，老上级、老部下、老同事以及熟人和朋友逐渐增多，必将使其陷入不良的人际关系包围之中，甚至受到某些势力的干涉、影响，从而失去监督所必须的独立地位和公正态度。为避免这种情况发生，应当对监督人员实行职位轮换制度，如规定三年或五年另换一个地方任职。(7)新闻舆论监督制度。无论从国外的一般情况看，还是从我国的长期实践来看，监督机构都只有监督检查职责，而无处罚权。为弥补这一缺陷，并扩大监督的效果范围，应当赋予各级人大监督委员会、审计局和反贪污贿赂局以新闻发布权，即通过新闻发布的形式，将被监督者的违法失职事实通过新闻媒体（如报纸、广播、电视等）予以披露和曝光，从而既对被监督者形成强大的舆论监督，使其慑于舆论的力量而不敢轻举妄动、以身试法，同时又增强人民对监督机构的信心，积极行动起来协助监督机构，使其监督工作更有成效和产生更大的影响。