深圳特区农村股份公司的规范化改造与城市管理，本文主要内容关键词为：深圳特区论文,股份公司论文,城市管理论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文中所论及的股份公司，是指在1992年特区为推进农村地区城市化进程，将原农村集体经济实体经过改制而成立的股份公司，即通常所说的农村股份公司（以下简称股份公司）。
1992年，针对“都市里的村庄”这一现象，市政府决定将特区内原农村人口一次性全部转为城市居民，在原村委的基础上成立了居委会，将原村属企业（含企业、村属厂房宿舍、域外投资、出租店面等）改造为股份公司。按照设想，这些股份公司的主要职能是发展经济；而原村委的行政、社会管理职能则交由新成立的居委会或所在街道办事处。经过近8年的发展，股份公司仍然没能从根本上改变其作为原村委的基本职能，它仍然集行政、经济、社会管理职能于一身，在城市社区管理中仍然起着决定性的作用。股份公司肩负的行政和社会管理职能，已经成为其发展的沉重负担。同时，在股份公司起决定作用的这种管理模式下，造就了几近封闭的独立于整个社会之外的社区和社会群体，使这类城市社区的管理游离于整个城市的系统管理之外，这对城市的发展和管理带来了巨大的不便，也为深圳建设国际大都市带来负面影响。虽然有人对特区外的农村股份合作制作了研究[1,2,3]，但对特区内已经经过改造的股份公司的研究还不多见。因此，深入剖析股份公司的性质和功能及其在当今社区管理中的作用，可为深圳市城市管理改革提供良好的基础，也为这类股份公司的进一步改造、发展提供科学的决策依据。
1 产生的背景、性质与特征
1.1 股份公司的产生背景
深圳经济特区股份公司是深圳市政府对特区内原农村地区进行城市化改造的产物。
从80年代初成立深圳特区至90年代初短短的10年中，深圳无论在经济还是在城市建设方面都得到了飞速的发展。深圳由一个边陲小镇成为拥有200万人的特大城市，城市建成区也由早期的几个平方公里扩展到200多km[2]。伴随着城市的不断扩大，特区内的农民失去了土地。到1992年，特区内有68个农村行政村，176个农村自然村，4万多持有农村户口的“农民”。而实际上，这4余万的农民早已不再从事农业生产，人们或从事非农经济活动，或在家待业。在经济上，有出租房和村集体的股份分红；在居住上，他们有比城市居民更加宽敞漂亮的居室；在生活上，他们比大部分城市人口生活得更好。从城市空间形态上看，城市建成区已经将这些村子完全包围起来了。出现了所谓的“都市里的村庄”、“都市里的农民”现象。
为了改变这种“都市里的村庄”的奇特现象，推进特区城市化进程，1992年深圳市政府一次性将特区内全体农村户口转为城市户口，并在原村集体企业和村委的基础上组建了66家股份公司和100个城市居委会。
1.2 股份公司的性质
按照改制设想目标，在农村城市化的过程中，认为两个核心任务，即体制的转换和股份公司的组建。体制的转换主要是要政企不分的管理体制向政企分开的管理体制转换，将村委会的发展集体经济和组织村民自治的两大职能分开，以各村集体企业为基础，组建和完善城市集体经济组织（股份公司），使之成为自主经营、自负盈亏的经济实体；将原村委会职能中不适合由城市经济组织或居委会承担的职能，包括民兵武装等，交由所在街道办事处统一承担，而把原村委村民自制的职能交由新成立的居委会承担。
按照这个目标，改造成立的股份公司应是一个纯经济实体，虽然它仍然具有某些社会义务，但已不再具有行政上的管理职能，城市管理职能应由居委会和街道办事处唱主角。但是，从其多年的运作来看，政企合一的体制问题并没有从根本上得到解决，股份公司还不是一个真正意义上的经济个体，仍是一个集经济、社会、行政于一体的混合实体。严格地讲，它只不过是原村委组织的翻版，其功能也还停留在“村委”这一层面上。事实上，它还是一个具有宗派意义的家族管理机关。或者说，它是传统体制下农村最下层管理机构在市场经济社会不完全的被动城市化条件下衍生出来的特殊的城市下层管理机构。某种意义上，当初改革的初衷并没有完全达到。
必须看到，股份公司虽然具有原村委的行政管理职能，但其和村委的最大差异在于公司已无行政主管部门，决策的自由度大大提高，其执行政策法规的选择余地也大大增加。
1.3 股份公司的特征
首先，是股权的不可流动性。在股份公司成立之时，为了体现“农村对集体财产的共同占有权”[4]，将集体资产分为集体经济发展股和个人股（个人股被解释为集体资产的折股分配，它仅仅表明每个股东在集体资产中占有的份额和依据份额所分享的经济利益多寡，股份所有权仍属股份公司集体所有[5]），个人股在村民中进行分配。配股时基本上以村龄和年龄二项指标作为配股标准。股份的分配方式各村略有不同，但都大同小异。配股时大多是无偿分配，只有少数村采用了出资认股的方式。但与一般股份公司不同的是，它的股权不具备流动性，“个人持有的分配股份本人无权抽资退股，不得继承、买卖、抵押和转让。”[5]这与一般意义上的股份公司的股权的可流动性有着本质的差异。股权的不可流动性导致持股人死亡以后股权处置的不确定性，如果收归股份公司，那最终股份公司又会演变成改制前的集体企业。
其次，是配股范围的限制。这主要指股份公司在配股时以特定时间作为界线。此时间界线以前的村民以一定规则参与配股，以后出生的和嫁入的村民均无配股资格。
第三，特区农村股份公司的成立完全是以政府的决定为源动力的，而一般股份公司的成立具有自发性。
第四，公司管理阶层基本上都是原村委干部或村民，公司管理阶层的职位对外有严格的限制，特别是高级管理职位。
第五，从其经济行为看，绝大部分的股份公司的经营活动目前仍然停留在厂房和店铺出租这一层面上。在地域范围上，股份公司仍然在原村所属的范围内从事其经营活动，少有走出村外和其它经济实体联合、成功对外发展的范例。股份公司无论从经营方式、经济实力还是其发展前景都是脆弱的。
2 在城市管理中的作用
2.1 股份公司已成为居委会的上级主管部门
在现实中，股份公司、居委会、街道办事处三者之间已经形成一种形式上明确但事实上却含混的关系。股份公司已取代代表政府行使行政管理职能的街道办事处而成为居委会的上级主管部门，行使着街道办事处的部分行政管理职能，三者的关系是混乱的。
2.2 股份公司在城市管理中的作用
首先，股份公司是民事纠纷的最终调解者。一般的民事纠纷，调解大都由居委会进行，但一旦居委会无法调解成功，则由股份公司进行调解，而不是由街道办事处解决。
其次，股份公司不但肩负着街道办事处的部分行政职能，还承担着城市管理的部分财务支出。根据改制时的设想，原村委会拥有的诸如民兵武装、土地规划、旧村改造、海外联谊等职能交由街道办事处。但事实上，这些职能目前仍由股份公司承担，而这每一项的经费也都是由股份公司承担，每年的开销在数十万至数百万不等。例如，仅就居委会而言，政府每年下拨给每个居委会的经费仅2万元，并限拨3人的工资（每人每月2000元），但实际上，有的居委会工作人员多达9人。无论是居委会人员的工资还是运作经费都是不够的，公司对居委会人员工资每人每月约要补贴1000～2000元，同时还要提供数万元的办公经费。此外，投在基础设施建设上的资金都在1000万元以上。
第三，由于股份公司在村民中具有的威信和凝聚力，政府政策的执行基本上都通过股份公司来完成，股份公司是政府城市管理政策的最终执行者。
第四，从民间风俗看，股份公司已成为非正式的家族管理者。由于每个股份公司都是以原行政村为基本单位改制而成的，公司管理者也基本上是村民，而每个村又都基本上是一个家族，因此，每个股份公司基本上由一个家族组成，它成为家族成员强有力的领导者。这也是它成为城市管理者的基础之一。
股份公司在城市管理中扮演的重要角色，已经使其处于一种进退维谷的境地。
2.3 影响及后果
这种股份公司参与的城市管理模式，既有有利的方面，也有不利之处。其有利的方面主要体现在对社区居民管理的易实现性和可控制性上。由于股份公司对村民的违法行为具有严厉的经济惩罚措施（在计划生育方面表现得尤为明显），如取消其分红资格等。这在一定程度上抑制了村民的违法活动。
但是，从长远的观点看，这种管理方式更多的却是体现了其不利的方面。(1)股份公司为社区居民提供的良好的社会福利使他们从心理上不愿意被社会化，认同并强化了股份公司作为其管理部门的认识。(2)这种管理方式还强化了社区的团体感，这又加强了其封闭性，不利于真正融入社会中去。(3)这种管理方式的不断强化对整个城市社区的统一管理是不利的。(4)往往使得政府政策难以在某些方面得以有效地贯彻执行。(5)对现有股份公司的改造也是不利的，在这种模式下，股份公司上层一般有较大的决定权力，他们不会轻易放弃这些权力的。(6)这种管理方式也与现代化的城市管理相去甚远，不利于树立深圳现代化国际大城市的形象。
事实上，现在政府对这些社区的管理基本处于一种失效的状态，凡涉及城市管理的事情似乎都要通过股份公司，这种现象似乎是政府在城市管理中面临的一种新的问题。
3 造就政企不分的原因分析
3.1 改革的不彻底和在某些环节上的失误
股份公司这种政企不分的现状其基本原因是当初改革的不彻底和在某些环节上的失误。
改革的不彻底性主要表现在未能将本应由街道办事处或其它上级单位负责的职能完全从股份公司中剥离出来，如治安维护、教育、医疗卫生及代表社区的对外联系等。
改革初期，在将原村委会改造为居委会和股份公司的时候，对居委会的某些关键环节的改造考虑也欠周到。如居委会的人员基本全为原村人员（如原村干部）担任，而不是面向全社会选拔或招聘，其后果是由于政府对居委会下拨的经费较少或不足，及因家族的亲缘、血缘关系，股份公司和居委会迅速结合在一起，使股份公司重新堕入政企不分的境地。
对上述这一点，在我们的调查中，有人说居委会的人员如果不是原村人，那就管不了村里的事，如果真是这样，正说明政府管理能力和形象的弱化。
3.2 公司的大量经济投入奠定了它的管理地位
在这些农村地区的城市化过程中，股份公司功不可没，大量本应由政府承担的建设被股份公司分担了。每个股份公司往往都要投入数千万元以上进行基础设施的建设。如福田区福田环庆实业股份有限公司已投资2000多万元进行道路、水、电的建设（其中，村民出资200余万元），上梅林股份有限公司也投入1400余万元进行道路、水、电的建设。有的公司甚至投资更多。全特区66个这样的公司，如果每个公司平均投入1500万元，将为政府节省投资近10亿元。
同时，还有大量的资金投入到社区福利的建设中来。公司取代政府在医疗卫生、学校、养老保险、治安保卫、环境卫生、文化等福利方面进行了大量投资。如福田环庆实业股份有限公司出资700余万元建设幼儿园、老人院、影剧院、医院、青年活动中心、图书馆、室外活动场所，这些单位的运营费用也是大笔的开支，仅保安费每年就在200万元以上。（注：有观点认为保安费用是应该的，理由是社区治安可由社区维护，如单位都有保安一样。但仔细分析起来，并不是这么回事。首先，股份公司与社区成员的关系只是公司与股东的关系，不是工作单位与工作人员的关系，它不具备社区管理者的职能。其次，从其性质看，它不是房地产开发公司，也不是物业管理公司，它也不具备对社区的管理职能。）纵观特区，福田环庆股份公司只能是中等偏上而已。虽然，公司应该承担某些社会义务或为股民福利考虑，可以出资进行上述方面的建设，但公司没有义务和责任包揽社区所有的社会福利性需求。
在特区，政府每年只给每个居委会下拔2万元的经费，3人每月工资共6000元。实际上，公司都要对其补贴，提供车辆、办公室、补贴工资、补贴办公经费。股份公司承担了这些经济支出的直接后果是强化了公司在村民中的管理地位和形象。政府节省了财政的开支，却失去了其本应不断强化的管理地位和形象。
3.3 浓厚的家族观念和强大的社会压力
由于受历史文化传统影响，特区农村具有极强的家族观念，一村一个家族。当一个村（行政村）改制为一个股份公司时，在家族观念的支配下，股份公司就成为一个家族式的集团，在观念、人才、体制上具有封闭性、独立性，独立于整个社会之外。有公司明确规定外聘人员不得担任副总以上的职位。这也是为什么多年来这些公司的经济发展缓慢的最深层次原因。
由于村民的文化素养不高，就业技能也不足，使其就业困难，虽有出租房的经济收入（出租房也面临改造），但对未来收入预期无信心。为下一代考虑，使他们对股份公司的期望甚大，将其作为未来的保障。基于此，他们也更加愿意接受股份公司的管理而不是依靠政府。
3.4 政府对问题的一再回避误导股份公司的选择
上述问题长期以来就存在，但政府并没有正视之，对出现的问题没有进行彻底解决。而这就告诉了股份公司一个错误的信息，即它们所做的都是正确的或合理的，至少政府是可以接受的，强化了股份公司坚持这种管理模式的信念。
上述原因，是造成这些股份公司集行政、经济、社会职能于一体的关键所在，决定了股份公司在城市社区管理中的特殊地位。
4 股份公司的规范化改造
对于股份公司和城市社区管理的这种关系，无论从股份公司的长远发展还是从城市社区的现代化管理看，对其加以改造是必需的。只有改变目前这种政企不分的管理体制，股份公司才能得以顺利融入市场经济的大潮中去，城市管理也才能走上正规。
4.1 规范化改革思路
首先，剥离股份公司的行政职能是改变现状的基础。政府在改造中，应充分担当起自己的职责，改变走着瞧的态度。政府的职责主要体现在财政的投入、社区治安保卫、基础设施建设、社区文化教育、医疗卫生及殡葬等方面。在此基础上将股份公司承担的行政职能分离出去，既可实现股份公司体制的规范化转变，又为股份公司在经济发展的道路上减轻人力、物力和财力负担。在管理结构上，要将居委会完全地剥离出股份公司，推广福田试行的社区管理委员会的管理模式，委员会的人员必须是面向全社会招纳，公司的人员不得参与。
其次，改变现有股份公司认股的方式。可从以下几方面考虑：适当缩小集体股及村民福利股的比例；福利股的分配中，变按人头认股为基本人头股与出资认股相结合；变股权的不可流动性为可流动性；股权转让范围可面向村外；取消股民资格的“村龄”限制，新老村民均有认股资格。这样，可使股民从根本上关心其财产，迫使股份公司完全将精力投入到经济发展中去，从而达到减少其对城市社区日常事务的管理。此外，还可起到改变其家族集团模式的作用。
第三，转变观念，打破地域限制，引导公司转变经营方式。从经营方式看，目前股份公司的经济活动多为比较简单的房屋租赁业，有商业店面的出租，也有工厂厂房和仓库的出租。除了商业用房能保持较好的出租率外，工厂厂房的出租都普遍呈萎缩的趋势。特别是特区政府作出发展高新技术而限制三来一补企业的决定后，大量三来一补企业迁出特区，导致特区内原依靠出租厂房为主的股份公司的大量厂房空闲，出租率极低。在此状况下，政府应积极引导公司走多元化发展的道路，走出本村的地域范围，或进行资产的兼并重组等，发展多种经营，改变单一的经营活动。
公司的经济发展缓慢除了经验和人员素质外，很重要的因素是其经济实力的限制。其资金来源主要是靠公司的出租业收入，这严重限制了公司的发展。在对股份公司进行改造的同时，可考虑股权的分配方式，改变按人头认股的现状。在保持人头基本股的前提下，可根据出资的多少确定认购股份的数量，允许股份数量差的存在，认购股份范围面向全体新老村民，并允许股权的转让。这样，可扩大公司的融资渠道，壮大公司的发展能力。同时，引导公司面向社会招纳有用之才，改变公司不利的人才结构也是很重要的一环。
必须指出的是，对股份公司的改造可能会暂时影响到某些股份公司的近期发展，但从长远看，无论对股份公司还是政府都是有利的。
4.2 应注意的问题
首先，改造中应当适当保护股份公司的利益。在股份公司的改造过程中，可采取一些适当的优惠政策对股份公司和村民的利益进行适当的保护，以鼓励其改造与发展。
其次，加强宣传，使村民和股份公司都有较明确的未来预期。宣传是改变人观念的重要手段。目前社区居民和股份公司在非经济领域结合得如此紧密的一个重要原因即是其对未来收益与环境的预期并不明确。只要能从认识上对自己和未来有一个较为明确的预期，居民也是愿意作改变的，这在我们的调查中有较明确的表示。
第三，给予居民以适当的培训教育，增加其就业机会。居民文化素质低下、就业技能不足，增加了其融入整个社会的难度，政府可通过教育培训，增加其就业机会，为转变城市管理模式打下基础。
第四，政府必须有其明确的改造目标。在这点上，政府主要是明确要对现状作暂时性的改变还是长久的彻底的改造。暂时性改造，节省精力和财力，但却不能最终解决问题。彻底的改造，需要政府在某些方面作出一定的让步和牺牲。必须使村民在心中对其未来有一明确的预期，而其预期又主要体现在经济利益上。如对出租房可暂时不改造，可稳定其预期。在对股份公司和居委会进行彻底改造后，再对这些违章建筑进行改造，不失为一个正确的改造步骤和顺序。这样，政府即以小的、暂时的损失换得长期而彻底的改造。