完善我国保险监管体系的探讨，本文主要内容关键词为：监管体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着中国要求加入世贸组织申请的提出，中国保险市场向自由和竞争性市场发展的趋势已成为必然，一个不得不重组保险市场监管体系的难题摆在了我们面前。
目前世界上政府对保险业的监管可分为三种类型：事前型、事后型及事前事后结合型。事前监管是指事先对危险情况进行预测和管理；事后监管是指政府在危险情况出现后才干预市场执行监管。一般来说，一个经济体制越是依靠市场的力量，那么它采用的事前监管就越少。中国目前采用的多为事前监管。
一、中国保险监管体系的现状及问题
建国以来，我国就对城市职工实行统一的、完全由国家包下来的社会保险制度。商业保险则自1979年恢复保险业务以来取得了长足的发展，和银行、证券业一起正在成为我国金融业的核心支柱。保险对加速发展我国国民经济和稳定人民生活正发挥着日益重要的作用。然而，与保险在我国经济生活中的这种重要作用不相符合的是，迄今为止我国尚未形成有利于保险业健康发展的保险监管体系。
（一）由于劳动和社会保障部刚刚成立，社会保险管理混乱的局面还没有得到有效的改观，在管理体制上还没有形成系统管理体系，一些社会保险管理职能分散在诸多个部门和地方政府，政出多门的局面还没有完全改变。加之法律法规体系不健全，以社会保险为名变相办理商业保险的情况仍然可见，既不利于保险企业的公平竞争，造成国家税收的大量流失，又造成了巨大的潜在金融风险。
（二）商业保险缺乏独立的监管机构。人民银行是我国保险业的监管部门，但同时又要履行众多的中央银行职能，无法将主要精力放在保险业的监管上，目前外资司和保险司虽然对保险业的监管作出了很多努力，但苦于人员少、任务重、协调力度不足，许多职责未能真正履行。特别是向社会主义市场经济转轨过程中，随着国内保险业的快速发展和国外保险机构的进入，目前这种管理体制已不能适应发展和监管的客观需求。
（三）社会保险、商业保险监管的内容不适应市场经济条件下保险业的发展趋势。
1.社会保险由于以前没有统一的监管机构和法规，各社会保险机构在各自利益的驱动下，把工作的重点放在不应是监管机构参与的社保基金经营上，而对如何通过监管进行风险防范、确保社保基金安全稳定的增值保值注意得不够。
2.由于没有全国性的、分层次的、如同业公会那样的中介自律组织，商业保险监管只能把很多微观层次的问题由宏观来管，如费率的厘定和险种的设计都需要保险管理部门来确定。而一些重大问题如风险防范、偿付能力及资产负债比例的监控、建立保险风险的预警、评价、监控系统等却由于种种原因未能提上重要日程。既束缚了微观的运作，又未能行使好宏观管理的职能。
3.法制不健全。《保险法》及其配套法规中没有区分社会保险与商业保险，没有区分政策性保险和商业保险业务。没有建立全国性的再保险公司，再保业务由中保公司经营，造成了商业保险公司间的不平等竞争。
二、发达国家实施保险监管的做法
（一）美国的保险监管
美国保险监管体系分别由总统领导下的社会保障署和50个州政府的保险局构成。社会保险由社会保障署实施监管，商业保险由各州的保险局进行监督管理。为了监管的一致和分享信息的需要，由各州保险监督官组成了全国保险监督官协会，制定出全国商业保险监管模型法案，供各州作立法参考。
美国的社会保险总署在1995年3月31 日前设在健康和人类服务部下面，1995年4月1日开始，经国会讨论通过，社会保障署署长直接由总统任命，直接由总统领导，管理全国的社保工作，实施统一的社会保险制度。各州虽有独立的立法权及相对的独立性，但社会保障署对设在各地的社会保险机构实行垂直系统领导，规定其基金征缴、待遇发放、基金运营及人事管理等。
美国商业保险监管的目的主要是保障被保险人的合法权益，保证被保险人在保险事故发生后能得到及时的赔付。美国保险监管侧重于宏观调控，注意发挥同业公会等中介组织和市场调节的作用。如对具体的费率制定多由同业公会或市场来定，可使保险监管部门将精力放在对消费者产生重要影响的偿付能力和资产负债比例等保险业务方面的监管。
（二）澳大利亚的保险监管
澳大利亚设立全国性的金融监督联合会，成员包括澳大利亚储备银行（即中央银行），证券委员会和保险监管机构，即财政部领导下的保险业监督委员会。由保险业监督委员会统一监管全国的社会保险和商业保险。委员会下设三个监督部门，分别负责人寿保险、一般保险（产险、再保险和农业、巨灾等专业及政策险）和养老保险，另设政策、法规、精算部及合作服务部。监管的对象，社会保险是140000家养老保险实体，商业保险是51家寿险公司和166家一般保险公司。 监管的目的是保护投保人和养老保险投资人的利益，促进公平、稳健竞争，降低和分散风险，减少政府潜在的消费需求。强制公开关于企业产品、价格和操作方面的信息，保证商业保险及养老保险业间公平、有效、有力的发展，促进退休金收入存款及资本构成。委员会采用市场定位的方法对商业保险和养老保险实体进行监督，以寻求对商业行为的最小介入。对商业保险的监督主要是通过市场准入及批准其业务操作来管理其偿付能力或经营的稳健。对养老保险业的监督主要是对养老基金的管理，1993年颁布的《养老金行业法》给予了委员会对受托人资金管理的权利，监督政府退休收入政策的有效性和促进受托人对养老金进行有效、审慎的经营，在允许受托人在进行资金自由投资的同时首先保证资金运作的稳健。通过监督养老基金，利用目标性的检查系统，使养老投资处在委员会和其他法律法规的监督之下，确保政府在养老金上的纳税特许能真正达到期望的目标。
（三）加拿大保险的监管
加拿大保险监管体系以联邦政府一级为主，由联邦政府下设的主管退休金、医疗、失业、养老保险的社保部和主管商业保险的财政金融部构成。社会保险实行现收现付政策，采用税收优惠政策促使养老金计划的执行。社保基金的经营在社保部监督下一定程度上由业绩良好的私营企业去做，确保社保基金的增值。商业保险分二个层次进行监管，联邦政府的财政金融部没有央行的职能，不制定货币政策及进行货币的发放。联邦政府监管层次对商业保险的监督管理主要是对资产负债比例和偿付能力等保险主体资产风险的监管；省和州监管层次主要负责具体合约签订的监督及投资政策制定及投资安全性监督。
另外，英国最近也设立了全国统一独立的保险监管委员会，德国、荷兰、丹麦、西班牙等国的保险监管机构都是独立的部门，首脑均和美国一样由总统或总理任命，而象澳大利亚那样保险监管机构设在财政部下面的也占一定的比重。和中国类似的，对商业保险的监管由中央银行实施的国家，世界上仅有马来西亚一家。
三、对我国保险监管体系改革的建议
不管监管形式存在怎样的不同，世界各国对保险监管的许多做法是相同的。首先，各国对保险业监管的一级或二级机构都是独立的；其次，社会保险的监管重点是社保基金的经营运作。作为管理者，只是制定基金缴付的政策和比例、实施监管而不参与基金的经营；第三，商业保险的监管重点是市场主体的偿付能力和资产负债比例；第四，侧重保险宏观层次的监管，费率的厘定和险种的设置等由公司和各级中介组织负责；第五，监管机构注重财务报告制度，建立保险风险的评价、预警、监控系统，有很强的化解风险的能力。
政府对保险市场的监管主要是通过三种层次来发挥作用。首先，是由立法机构制定一系列法规，建立起一个庞大的法律框架来明确行政机关在监管市场时的职责；法院是政府监管的第二个层次，法院依据有关的法规来解决保险人和决策者之间出现的争端并对违规者采取相应的处罚；政府进行工作的第三层次是国家行政机关，这些依法执行国家保险监管法规的政府机构拥有广泛的行政权力以及准立法和准司法权。
借鉴一些发达国家对保险监管的作法，结合我国保险业发展的实际，对我国保险业监管体制的改革提出以下建议，供有关领导和部门决策参考。
改革的主体思路：建立和完善劳动和社会保障部及独立的商业保险机构，分别监管社会保险和商业保险；建立和健全全国性的同业公会，分层次组建各种中介自律组织（本文不展开论述），共同构成中国统一高效的保险监管体系（本文主要论述其中的保险监管体制）。
（一）设置和完善保险监管机构
1.社会保险监管机构
建议已成立的劳动和社会保障部，设置管理退休金、医疗保险、工伤保险、失业保险、养老保险、政策法规、基金管理等部门；各省（市）、自治区成立劳动和社会保险局，共同构成统一完整的社会保险监管体系。
2.商业保险监管机构
借鉴我国证券监管从人行中分离出来的做法，建议设置独立的国家保险管理机构，下设寿险、产险、再保险、政策险、农业险、中介机构、投资管理、政策法规、财务审计、精算培训、电子技术、综合监督等管理部门。同时，参照人行管理体制改革模式，在全国设立若干跨省（市）、自治区的机构，形成一个从上到下独立高效的商业保险监管体系。
（二）新设机构的基本职能
1.劳动和社会保障部中的社会保险部分基本职能
劳动和社会保障部的社会保险部分基本职能是正确处理社会保险、社会救济和社会福利三者关系，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障；促使社会保障法的尽快颁布；借鉴国外的一些做法，如雇主、雇员在工作期间按税法缴纳社会保障税，养老保险分为国家、企业和个人三部分筹集等做法，制定一个统一而有效的基金筹集方式和合理支付标准；建立社会保障预算；注重做好基金投资运营的监管工作，确保社会保险基金能依法收、管、支，切实做到社保基金安全、保值和增值。
2.国家商业保险管理机构的基本职能
国家商业保险管理机构的基本职能是加强保险业的宏观管理和法制建设，逐步按国民待遇统一内资和外资的监督管理并依法审理市场准入。保障被保险人的合法权益，保证被保险人在保险事故发生后能得到及时的赔付。严格财务会计制度；加强内部审计监督；严格资金运用范围；建立保险风险的评价、预警、监控体系，采用调查研究、听证会等方法，重点监管保险公司的偿付能力和资产负债比例，把保险业风险的防范和化解工作列为监管的重中之重，以促进我国保险业的稳定、健康、快速发展。
四、这样改革具有深远的意义
（一）社会保险在统一的机构监管下，制定和执行统一的基金筹集方式和合理支付的标准，同时注重加强社保基金投资管理，各部门利益一致，可改变以往自行征缴、收支混乱、各自为政和政出多门的现象。监管机构也可集中精力抓好社会保障制度的改革和新制度的建立，加速社会保险事业的健康发展。
（二）建立独立的商业保险监管机构后，有利于加强领导，集中力量实施监管，狠抓防范和化解风险，促进保险业健康稳定和快速发展，使保险业在我国经济发展和社会稳定中真正发挥应有的支柱作用。