TPP背景下中国的选择策略思考——基于与APEC比较的分析，本文主要内容关键词为：中国论文,策略论文,背景下论文,TPP论文,APEC论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2011年11月13日夏威夷的亚太经合组织（以下简称APEC）第19次领导人非正式会议上，美国总统奥巴马宣布，美国已与其他8个国家就TPP的纲领达成一致，并力争在明年落实。一下子使得原本不是会议议题的TPP成为焦点，似有喧宾夺主之嫌。而中国政府至今都没有被邀请参加TPP谈判。中国是否该加入TPP也成为当前中国国内经济和政治领域的一个热点问题。那么什么是TPP呢？
一、TPP发展概述
TPP即《泛太平洋战略经济伙伴关系协定》（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership，以下简称TPP），最初源于1998年由美国、澳大利亚、新加坡、新西兰和智利共同发起的“优惠贸易安排”倡议，后由新加坡、新西兰、智利和文莱（TPP创始四国，常被称为P4）四个国家于2005年在APEC框架内正式签署，并于2006年5月正式生效，目的是通过深化贸易和投资等领域的合作以加强各成员国之间的经贸关系，在四国之间实现零关税。早期P4在国际贸易体系中属于无足轻重地位，2009年四国人口总和约2465万，GDP总和仅占全球0.8%，对外贸易占全球2.2%。①无论是人口规模还是经济规模都很小。加之签署该协议时，世界上主要经济大国在贸易上的博弈还是积极推动“多哈谈判”，因此它在成立之初并没有在国际上引起太多的关注，“仅仅是P4而已”。②
但是，随着美国2009年底宣布加入TPP谈判并主导谈判，TPP的影响越来越大。③不但使得自己成为主角，而且还带动了若干国家的参与，例如澳大利亚、秘鲁、越南等。2011年11月12日TPP的九个APEC成员（美国、澳大利亚、秘鲁、马来西亚、越南、新西兰、新加坡、文莱、智利）领导人会议上，通过了TPP的纲要文本。④截至2011年11月15日，TPP谈判参与国已经增至12个，这12个成员“抱团”之后，将形成约八亿人口的市场，经济总量约占全球经济的四成，将成为世界最大的自由贸易区。特别是属于APEC内的最不发达成员之列，人均GDP只有1000美元左右的秘鲁、越南居然申请加入TPP的行为，对亚太地区乃至世界很多国家心理上的冲击很大。因为传统观点认为，越是落后的国家才越需要保护，其参与自由贸易的态度越不积极，但是，秘鲁、越南的申请显然颠覆了此类观点。⑤
从TPP的内容来看（表1），其法律属性应该属于自由贸易协定（FTA）的一种，是“前所未有的FTA”。⑥一般FTA都涉及很多例外，包括产品和服务例外等。而TPP则比较激进，要求所有商品实现自由化，100%撤销关税，不承认例外。可以说，这是一种大胆的创新。由于TPP是达成包括所有商品和服务在内的综合性自由贸易协议，因此被认为类似于包括服务贸易、投资、人员流动、知识产权等广泛领域的经济合作协定（EPA）。⑦但是不管怎样，TPP属于FTA已经是基本上的共识。
二、TPP的特点
从TPP成员的国情和TPP的内容，并结合TPP谈判的主导方来看，TPP的特点有：
1.主要参与方经济水平较为发达，贸易自由化水平较高。早期P4中，新加坡、新西兰和文莱经济比较发达，智利也是中等收入国家。可以说，TPP从一开始就建立在经济发展水平较高的国家之间，由于经济状况良好，国内产业较为健全，因此这些国家关税水平也比较低。其后加入的美国、澳大利亚以及对谈判感兴趣的日本、加拿大更是属于发达国家之列，贸易自由化水平更是远超其他成员方。
2.高水平的FTA。TPP的内容不仅包括货物贸易自由化，还包括服务贸易自由化及政府采购、知识产权保护、战略合作等。更为重要的是TPP在实现贸易自由化方面没有例外，要求各成员100%地实现贸易自由化，贸易自由化的时间也比APEC“茂物宣言”的目标年度（2020年）提前了。另外，在原产地规则方面，TPP实行45%的附加价值标准，即享受零关税优惠的出口产品的附加价值必须超过其总价额的45%，比东亚各国间FTA规定的40%的附加价值标准更为严厉。因此，TPP堪称是一个高水平的FTA，被誉为FTA中的优等生。⑧
3.美国主导，遏制中国色彩明显。亚洲是美国战略利益核心区域之一，随着亚太新兴经济体快速崛起，冲击着以美国为首的全球力量架构，加之美国近年国内危机严峻，美国逐渐把强化亚太战略作为其国内经济复苏的关键和外交事务的重心。2010年美国做出了“重返亚太”的决策，一直宣称将加入TPP作为美国整个FTA战略的一环。⑨从2010年开始，在整个TPP谈判中，美国均发挥了一个超级大国的影响力和控制力，事实上左右着TPP谈判的进程，⑩“而且有针对中国的重大嫌疑”。（11）
中国近年来经济发展速度很快，已成为世界第一大出口国和世界第二大经济体，这使以世界领导者自居的美国越来越感到不安。此次美国通过力推TPP，目的就是绕过中国，建立一个以美国为中心的“泛太平洋经济合作圈”。（12）特别是随着中国实力的增长，不少亚太国家开始对中国感到担心，要求美国回来以平衡中国，甚至不惜与美国“捐弃前嫌”，借美国之力抑制中国，中国成了美国“重返亚洲”的最重要制衡对象。（13）也正因为如此,TPP集团至今都没有邀请中国参加TPP谈判，美国孤立中国的意图昭然若揭。
三、TPP与APEC：背后的美中博弈
从世界贸易的发展历史看，地区贸易自由化总是伴随着某些贸易大国的推动，规则的制定上也更多体现贸易大国的意志和利益，这是经济实力在政治和法律上的体现。随着美国重返亚太，亚太地区的贸易自由化也面临两种选择，一种是以美国为中心，一种是以中国为中心。美国和中国究竟谁来主导推动贸易自由化的进程，TPP跟APEC两种不同的经济合作模式背后反映着这种博弈。
（一）TPP是APEC进程受挫的产物
APEC成立于1989年，至今已有21个成员。中国1991年正式成为其成员，中国台湾和中国香港也同时成为其正式成员。从APEC的正式名称Asia-Pacific Economic Cooperation看，APEC并非国际组织，而只是一个国际经济合作官方论坛。（14）APEC的贸易自由化和投资自由化的目标曾经带来很多期待，但是通过一次次宣言表明，APEC并非一个国际组织实体，并不能具体组织实施区域经济一体化。但是APEC通过首脑峰会达成的促进亚太地区区域经济一体化的框架，却是区域内国家朝着经济一体化方向发展的动力和法律依据。（15）
TPP与APEC有着密切的联系：首先，现有的TPP九个成员都是APEC成员，新加入谈判的日本、加拿大、墨西哥也是APEC成员，TPP第1.3条规定，各成员支持APEC广泛的自由化进程。其次，APEC的基本原则之一是开放性，不排他。而TPP有扩大成员国的战略目标，根据TPP第1.2条规定，经缔约国协商同意，协定可以扩大到其他地区，即吸收APEC其他成员国参加。因此，TPP可以被视为APEC范围内的一个FTA。由于美国的力推，TPP现在似乎想要成为凌驾APEC之上的一种自由贸易体系，大有“青出于蓝而胜于蓝”的态势。（16）TPP之所以对亚太地区的很多国家具有越来越大的吸引力，原因在于当前的亚太地区的经济合作状况无法满足需要，TPP实际上是APEC贸易自由化进程受挫后的产物。（17）
第一，1997年至1998年APEC推出的EVSL（部门提前自愿自由化）计划遭到彻底失败，意味着通过某些行业（部门）先行自由化然后推动全盘自由化的途径是行不通的。APEC从其高峰滑落，成员们缺乏推动亚太区域贸易自由化的热情，转向双边自由贸易协定。于是，一部分成员尝试在自由化道路上先迈一步，采取“21-X”的办法，无须等待全部21个成员一致同意后再来缔结全区域的自由贸易协定，而是让愿意先走一步的成员通过自愿谈判，组成APEC区域内的小自由贸易区。但当时大部分成员认为这会破坏APEC整体的贸易自由化进程，所以“21-X”办法并未提上APEC正式议程。而对此方法抱有热情的几个成员一直没有放弃努力。2002年10月在APEC墨西哥峰会期间，智利、新西兰、新加坡三国领导人开始了首次谈判，2005年7月18日三国签署TPP，8月2日文莱也签署TPP，2006年5月TPP付诸实施。
第二，由于APEC方式的特殊性，在贸易自由化方面，APEC不可能超越WTO。APEC最初的根本目标在于发展和加强多边贸易体制，推动WTO全球贸易的自由化。（18）产生了所谓“APEC方式”，其主要特征是“协调的单边主义”，（19）实质是协商一致，而非谈判机制化；强调的是APEC的论坛性质，而非贸易谈判场所；协商的结果不具有法律效力，是非约束性和强制性的，是单边自愿基础上的承诺。因此APEC想超过WTO存在障碍。障碍来自APEC的“开放的地区主义”。APEC成员体对“开放的地区主义”解释是不一样的。按照美国的解释，其含义为：APEC将对区域外“任何做出同样优惠的国家”提供区内自由化的成果。若如此，APEC或员对其它区外国家和地区的自由化和便利化措施就必须是基于谈判条件而形成的“非单边的”、“约束性”的，这与APEC的原则相悖，行不通。（20）如果按照其它更多成员的解释，APEC内部贸易与投资自由化的成果原则上也适用于外部的非成员。显然，这会导致APEC成员对区外国家和地区的“搭便车”的顾虑。因此，APEC成员在制订自己的贸易自由化和便利化单边行动计划时就会有所保留，这意味着只有大家在贸易与投资自由化方面的单边行动计划不超过各自在WTO中的承诺，才可能有效避免被非APEC成员（同时是WTO成员）“搭便车”的现象。
（二）背后的美中之争：谁执牛耳？
美国在APEC发展进程中发挥着重要作用，正是克林顿总统1993年倡议召开的西雅图领导人峰会才真正提升了APEC合作的等级，并确立了在亚太地区实现贸易与投资自由化的长期目标，此后APEC一直围绕该目标稳步前进，为全球多边贸易体制做出了重要的贡献。因此美国国会和行政部门认为，美国绝不是在APEC扮演一般成员的角色，而是要在APEC取得发号施令的霸主地位。（21）
随着中国的世界影响日益扩大，国际社会开始高度关注中国准备扮演的角色。（22）特别是美国更为关切，“如果美国继续在亚太事务中扮演旁观者，那么中国将在亚洲全速崛起，而美国则将逐渐被边缘化。”（23）我国有人认为，作为一个“负责任的大国”，中国应对现行国际经济秩序的重构做出贡献。（24）笔者赞同这种观点，并认为在APEC体制下，中国应发挥积极主动的领导作用，APEC是中国一块良好的“试验田”。
这一点也被中国近年的行动不断印证，APEC在1997年亚洲金融危机后长期处于低潮，其贸易自由化进程十分缓慢，而在此次危机背景下启动的“东亚一体化进程”却年年有显著进展，并形成了以东盟为核心、中国为主要推手的10+3（东盟10国与中国、日本、韩国）合作机制（东亚自由贸易区），10+3之后，又成立了10+6的“东亚全面经济伙伴关系”，涵盖了东盟10国以及中国、日本、韩国、印度、澳洲、新西兰的关系，中国都起到了重要作用。10+3和10+6机制发展势头远超APEC，并事实上影响和决定着APEC的进程。而且不论10+3或10+6，美国都不在其内，说明中国是有能力在亚太地区发挥重要作用的。
这都使美国的心态失衡，因为美国事实上已被排除在东亚一体化进程之外，制约了其在亚洲发挥的作用。特别是2010年1月1日，有19亿人口和6万亿美元GDP的中国—东盟自由贸易区正式建成，对东亚经济一体化进程产生重要影响。虽然，名义上是东盟主导整个东亚一体化进程。但是中国的影响力始终是美国关注的焦点。美国要想削弱中国的作用，必须另辟蹊径，通过推动建立TPP，寻求逐步恢复其在亚洲的威信和主导地位。（25）实际上，美国一直在从事着“弱化”中国在亚太地区影响力的实际行动，布什政府早在2006年APEC峰会上就大力提倡在APEC框架内推进贸易自由化，建立亚太自由贸易协定（Free Trade Agreement of Asia-Pacific，FTAAP），不过当时的响应者寥寥无几。2006年河内会议之后，美国对FTAAP的热情明显消退，此时，已生效一年的TPP进入美国视野，其许多特点符合美国的胃口和用意，具备了抗衡东亚一体化的基础，但缺点是太小，必须将其做大做强，才能真正达到目的，最好的途径是美国自己进去，再拉上APEC的拉美成员构成“太平洋集团”，再加上日本、韩国和部分东盟成员，组成实力强大的一体化组织，这样才能抗衡中国所推动的东亚一体化进程。于是“奥巴马政府在对TPP做了充分的评估和与国会进行了充分的沟通后，对TPP表现出了充分的兴趣”。（26）所以，美国力挺TPP的根本原因是要巩固其在亚太地区一体化中的核心领导地位，不使大权旁落，最终实现梦寐以求的“太平洋共同体”目标。于是乎，“以FTAAP为基础建立的TPP有替代APEC的潜在的可能性。”（27）
因此，美国通过TPP谈判对“中国—东盟FTA”和中国有重要影响力的APEC起到制衡作用，这对一直谋求推动东亚经济合作的中国而言，将是一个重大的打击。中国要正视这种咄咄逼人的压力和背后的政治因素，积极予以应对。
四、中国的选择策略
笔者认为，中国应以本国利益作为一切的根本出发点来应对TPP，建议有三种选择思路。
（一）思路一：按兵不动，静观其变
TPP目前处在谈判阶段，各谈判方并非没有矛盾，最终能否谈成不得而知。TPP要求全面取消关税，不允许例外的要求，对某些谈判方的杀伤力是巨大的，例如核心谈判方日本，在多哈回合中就因为坚持农产品国内保护而与美国立场不同，这次参加TPP谈判，国内反对声亦不少，认为一旦降低关税，外国廉价农产品大量涌入日本市场，会给日本农业带来毁灭性打击。（28）和日本有相同担忧的谈判方不在少数。即使美国，依其国内法，TPP最终还要得到国会批准。在笔者看来，国际贸易中的国家就好比竞技场的斗士，TPP要求大家都除去关税盔甲赤膊上阵的做法，对美国国内产业的杀伤力也不会太小，国会能不能最终同意这种“自杀式攻击”协定，是很值得疑问的，再加上美国总统大选临近，面临着人事变动的不确定因素等,TPP并非没有失败的可能。
如果TPP最终解散或者如同APEC一样停滞不前，都对中国没有什么实际影响，当然这也是对中国最理想的结果。但如果TPP谈判顺利，则中国要进入思路二或思路三。
（二）你有TPP，我有自贸区
第二种思路，是中国建立自己的“TPP”来与之进行应对。区域经济一体化是当今国家间经济合作的热门形式，中国也该在这方面有所作为，可致力于与日本、韩国甚至俄罗斯来签订FTA，建成东亚自由贸易区，来对抗美国的TPP。作为世界上经济最为活跃的板块，东亚地区至今也没有形成一个自贸区，这是全球经济地区主义浪潮中的一个反常案例。特别是中、日、韩三国GDP总量超过10万亿美元，占全球的18%以上。但三国间贸易额仅占三国对外贸易总额的11%左右，可见三国具有很大的贸易增长空间。（29）
但是笔者对这种思路并不看好。首先，中美之间已经形成了相互的结构性依赖，中国和亚太地区的发展很难抛开美国。其次，关于东亚自贸区建设的各种畅想和规划由来已久，但由于诸多政治和经济上的障碍，东亚自贸区一直没有付诸实施。由于东亚地区特殊的“双头政治”格局，无论中国还是日本都难以单独领导东亚经济整合进程，因此东亚经济合作的进展离不开中国和日本的共同参与。但是近年来中日关系不断出现反复，谈判的风险是很大的。第三，东亚合作动力不足。由于东亚合作既区别于欧盟，即一体化的核心是数个经济规模相似的国家；也不同于北美自贸区，即美国独大，可以由美国为区域其他国家提供足够的公共产品。在东亚地区，存在着各经济体差异过大的问题。（30）第四，中国政府一贯坚持的温和性外交政策，采取这个思路可能与我国长期的外交政策不符，也容易导致中美的直接对抗，需谨慎对待。
（三）思路三：尽快加入TPP谈判
一旦TPP谈判进展顺利，为争取规则制定的主动权，避免像当年加入WTO那样被迫做出大量承诺的重演，笔者认为中国可能“不得不”考虑尽快加入TPP谈判了。
首先，中国加入TPP对国家利益是有好处的。由于目前中国对美国和其他东亚国家的出口占到了中国对外出口的一半以上，且美国、日本、韩国、东盟都是中国前十的贸易伙伴。同时，中国与日韩在对美国出口上，存在明显的竞争关系，中国与东盟国家在对日韩的出口上也存在竞争。这些国家一旦撇开中国达成自由贸易协定，会形成贸易转移的效果，对中国是很不利的。
其次，参与TPP谈判对中国而言，既意味着贸易新规则的挑战即将来到，又蕴藏着参与新规则制定的契机。从参与多哈回合来看，中国国力提高和政府外交能力的不断成熟，中国政府已经具备了参与制定新规则的实力和技巧。过去由于种种原因，我们失去了很多制定贸易规则的机会，面对新的一次机遇，中国没有理由错过。中国没有赶上TPP的头班车，是因为美国没有给中国上TPP的“车票”。在中国表达对TPP欢迎并因未受邀请表示遗憾下，美国官方以TPP是开放组织，任何国家自认符合自贸条件都可参与而回应，可见，中国参加TPP谈判的可能性是存在的。笔者看来，是“申请加入”还是“被邀请加入”，是一个技术性的问题，并非国际法层面上的问题，中美两国都有着丰富的外交实践和经验，这个问题完全可以通过外交手段圆满解决。
基于加入谈判的思路，笔者建议当前中国可以从以下几方面进行前期准备：
第一，国家组织相关部门认真研究TPP谈判进展情况，广泛收集资料，深入研究TPP谈判的成果和发展趋势，为日后参与谈判做准备。建议由商务部牵头，联合外交部、发改委、海关总署来进行调研和情报交换工作。同时，在国内资助有实力的科研院所和高校有针对性地开展研究。实际上，当前国际上对TPP研究的成果不少，而中国的研究刚刚起步，中国政府和中国学界目前都对TPP缺乏足够认识，情报掌握和交流工作不是很到位，需要国家给予重视。在研究TPP谈判方中，要特别注意研究美国和日本国内贸易政策的最新动向。由于美日在TPP的核心地位，中国将来要加入，主要谈判就是中美和中日谈判，特别是中美之间，将会和当年加入WTO时候一样，遇到美国国会的巨大压力。而与日本，则有可能会受到政治因素的影响，诸如钓鱼岛、东海争端等。
第二，中国政府从现在起，就要针对加入TPP对国内产业造成的冲击做出评估并进行调整，尽可能将加入TPP造成的消极影响降到最低。笔者认为，如果TPP谈判成功，对中国最坏最直接的影响就是出口减少，这将使中国对外的贸易量减少，出口将遭受重创。因此，我国的经济发展战略必须进行调整，要转变经济发展方式，调整产业结构，通过扩大内需以弥补外需的损失；通过提高出口产品差异化以减少与其他国家的贸易摩擦；通过提高产品的科技含量以质取胜。
第三，中国政府应该更加积极推动东亚地区FIA谈判。长期以来中国对外签署FTA的步伐一直比较缓慢。随着中国日渐熟悉国际自由贸易的规则，中国应积极推动FTA谈判，并在谈判中逐渐贯彻自身的贸易规则。当务之急是加快与日本和韩国的FTA谈判，避免在亚太经济版图中被边缘化，尤其是加快与韩国的FTA谈判步伐。目前由于受到ECFA的刺激，韩国方面表达了与中国进行FTA谈判的积极态度，中方应该抓紧这一有利态势，积极推动中韩FTA能在未来两年之内得以实现。如果中日韩自由贸易区能够建成，外加中国—东盟自贸区，美国即便主导TPP，也很难在区域合作上孤立中国。
虽然中国巨大的经济和市场规模是任何国家和组织都不能忽视的，我们现在也可以TPP概念仍是远未成熟的模式安慰自己，但是笔者认为，今后类似TPP的事情还会发生的，中国在贸易规则领域也许应该做好长期受制于人的准备，并通过不断增强自身的综合国力去改变这种局面。
①See World Economic and Financial Surveys:World Economic Outlook Database,October2009.http://www.mfat.govt.nz/Trade-and-Economic-Relatiors/Trade-Relationships-and-Agreements.
②See History of the Trans-Pacific SEP Agreement P4,N.Z.Ministry of Foreign Aff.& Trade.http://www.sice.oas.org/TPD/CHL Asia/CHL Asian.ASP.
③See Ustr Fact Sheet:Trans-Pacific Partnership,Office of the U.S.Traderepresentative（Nov.2009）,http://www.ustr.gov/about-us/press-office /fact-sheets/2009/november/ustr-fact-sheet-transpacific-partnership.
④杨泽瑞.APEC2011：TPP成为焦点[J].世界知识，2011，（23）：24.
⑤杨泽瑞.TPP：实现亚太自贸区的途径[J].世界知识，2010，（6）：56-57.
⑥See Meredith Kolsky Lewis.The Trans-Pacific Partnership:Newparadigm or Wolf in Sheep's Clothing? Boston College International & Comparative Law Review,Vol.34:27.
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⑧刘昌黎.TPP的内容、特点与日本参加的难题[J].东北亚论坛，2011，（3）：13.
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