摘要：随着目前我国旅游市场深度开发，各种类型的旅游方式蓬勃发展，与之相对应的旅游市场监管体制逐渐跟不上市场主体要求。旅游市场的快速发展，反过来要求现行的行政监管体制求变，从过去单一的执法手段转换为旅游综合监管。对于旅游综合监管这种新的执法机制，由于目前我国旅游市场的监管机制未成体系，相关法律依据凌散混乱，同时市场与监管主体权责不明，导致我国旅游市场监管问题频发，急需要通过更新监管理念，健全相关法律规定，建立起一套完善的旅游综合监管体制，为我国旅游市场健康发展提供制度支撑。
关键词：旅游市场 综合监管 体制机制
一、旅游综合监管相关概念
旅游监管属于政府行政监管下的一个子集，也就是将旅游业作为监管对象的一个领域。因而可见，旅游监管实质上是包括行政机关、各市场主体在内的监管，因此可以认为旅游监管是指行政机关依据相关法律规定，在市场经济条件下，为了保障游客以及旅游市场健康发展等问题，依靠国家强制力所采取的干预旅游市场发展的一系列行为，即行政机关对于各市场主体的直接或者间接管控，维护整个旅游市场健康发展。
旅游监管所蕴含的管理范围实际上牵扯到众多的行政管理机关，并非只是各级旅游监管部门一家之责。因此，在单一旅游监管模式饱受诟病后，现在越来越提倡所谓的旅游综合管理。
旅游综合管理，是指旅游监管部门依据相关国家法律法规，行使法定职权，遵照法定程序，以自己的名义，将其他行政执法机关的涉及旅游业的相关职权齐聚一身，并单独承担相关法律责任的一种监管体制。
二、旅游市场执法现状及问题分析
（一）旅游市场执法现状
随着社会经济的快速发展，人民群众对于精神生活的要求也逐渐提高，反映到市场经济活动中便是旅游市场的持续火爆，这突出反应了人民群众物质生活的极大提高过后对精神生活的不懈追求，而旅游既是人民群众对精神生活的释放，也是促进国家经济发展的重要产业。
但实践中旅游业的快速发展，相关的配套措施却没有跟上相应的步伐。其中较为突出的便是旅游业监管存在许多问题尚未解决，例如关于旅游市场食品安全问题、旅游交通安全、欺客宰客等等监管领域一直存在一定的问题。这些监管领域的执法效果一直饱受诟病，必须给予相应的重视。
目前我国对于旅游市场的监管体制由于存在法律法规缺失、权责不明、执法不规范等一系列问题，导致旅游监管部门对于旅游市场的管控一直存在管理不善的现象，这些现象反映出来旅游监管部门执法现状存在一定的问题：
1、执法效率低下。由于现行的旅游监管体制权责分布的特殊性导致旅游监管部门在执法过程中存在一定的矛盾，执法效率大为降低，严重影响旅游市场的规范化运作与游客旅游体验，例如在旅游景区中对于食品价格的争议，游客存在投诉无门或者行政执法机关相互推诿责任的现象，而往往游客一般都是短期旅游，可能因为投诉无法在第一时间内解决而不了了之。这种损害景区声誉与游客权益的行为，可能仅仅只是因为矛盾没有在第一时间内解决，其反映出了当地旅游监管部门执法效率低下。
2、执法主体权责不清。尽管目前我国旅游市场发展迅速，人民群众出行愿望高涨，但关于规范旅游市场健康发展的相应法律法规并不完善，旅游市场监管主体依然存在“多头管理”、“各自为政”、“自营自管”的现象。例如，实践中存在一些地方的旅游监管部门既是监管主体，同时也是市场主体，存在“自营自管”现象，无法做到严格执法，行政执法权反而成为了他们的保护伞，搅乱了当地旅游市场的正常秩序。这种政企不分的现象，既阻碍了企业的正常发展，同时也为旅游市场的健康发展埋下了隐患。
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（二）问题分析
上述存在的旅游监管执法现状，其根源来自于多方面原因，并不是简单的单一因素。从目前我国旅游市场的现状，结合我国现阶段旅游监管部门工作体制机制的实际状况，在深入的探究我国旅游监管部门执法全过程上，分析出了以下几个原因：
1、政府主导下旅游监管理念落后。随着新经济常态的到来，各地政府对于旅游业越发重视，希望将其培育成一个重要产业，纷纷出台大量的旅游产业规划。在没有深入调研的情况，只重视上马旅游产业项目，忽视相关的监管机制建设，各种软件配套不齐全，更轻视培养建设旅游市场秩序。这种重建设，轻理念的模式，只注重看得见硬件设施，忽视看不见的旅游环境，只种树不浇水，其最终后果便是服务理念的缺失，相应的监管机制也未能建设起来，导致各职权部门相互为政、条块不分、管理缺位、权责不明，进而导致当地旅游市场陷入无序的状态，消费者和相关市场主体不能和谐相处。最终损害了当地旅游产业。
2、相关法律法规缺失。尽管《旅游法》已出台数年，但其实施效果并不让人满意。究其原因主要在于缺少了关于对旅游行业监管的专门性规定，从整体效果上而言，缺少了一定的权威性，给各级旅游监管部门实际执法带来了不便。由于《旅游法》所牵扯到的行业极多，涉及的利益面广大，各种“地方保护主义”、“部门保护主义”倾向严重，法条互斥的现象时有发生，这给实践中的旅游监管部门执法带来一定的阻碍。
3、法律法规原则性规定多。虽然《旅游法》出台后，对于规范我国混乱的旅游市场起到了一定的作用，但是不得不承认其所起到的效果并未让人满意，主要的原因在于《旅游法》中原则性规定多，但是缺乏相应的细化，这就导致了执法过程中旅游监管部门有法不依，有法乱依的现象。例如，《旅游法》中明确规定了不得强制游客购物，但是这仅仅只是一条原则性的规定，后续中并没有规定相应的处罚标准，实践中则是将处罚的权限交于当地的旅游监管机关进行细化。
三、旅游综合监管的法律规制建议
（一）明确旅游综合监管体制
传统的单一旅游监管体系明显不适应旅游业的快速发展，因此在满足目前的旅游市场监管要求下，应该明确旅游综合监管体制的必要性，从单一监管走向综合治理，进一步完善旅游监管体系的协调职能，将各行政执法机关中涉旅的职能剥离出来整合到一个旅游综合监管机构中，避免执法主体不明、权责不清、多头管理的乱象，形成一个新的旅游综合监管机构，落实人员与编制，开展旅游综合监管，具备独立的执法职能，承担独立的行政责任，依法依规对旅游市场进行综合管理。
（二）建立健全相关法律体系
全国各地的旅游业差异化发展，这成为我们不可忽视的现实情况，因此在不同的地方，关于旅游业监管的法律法规，应该适用不用的标准。各地享有立法权的立法机构应该有针对性的进行立法，结合本地区的实际情况，针对实践中存在监管问题，有目的性的进行相应立法，形成一套较为完善的法律体系，为旅游综合监管提供法律层面上的制度支撑。
（三）细化法律法规，增强可操作性
《旅游法》尽管出台数年，但目前存在着法律条文模棱两可，原则性较强的问题，因此各地方人大在出台涉旅的法规之时，在不与《旅游法》原则性规定相抵触的前提下，抓紧细化相关的配套法规，推进相关法规、规章和规范性文件的更新与废除，增强《旅游法》的实际可操作性，为旅游综合监管明确法律上执行依据。
参考文献
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[3]王德刚. 加强综合监管执法 为假日旅游保驾护航[N]. 中国旅游报,2019-02-15(003).
论文作者:罗天锐
论文发表刊物:《科学与技术》2019年第05期
论文发表时间:2019/7/31
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