系统重要性金融机构救助制度：理论、效应与发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,金融机构论文,重要性论文,效应论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着全球化、科学技术的迅速发展，国际金融体系发生了深刻的变化。其中，“系统重要性金融机构”(Systemically Important Financial Institutions，简称SIFIs)是最重大的变化之一。在后金融危机时代，SIFIs救助制度成为理论界和实务界探讨的热点问题之一。 在2008年国际金融危机中，主要国家的政府纷纷采用财政政策和货币政策进行大规模救市。美联储开启定量宽松的货币政策，直接挑战最后贷款人的贷款极限，促使次贷危机演变为主权债务危机。这从侧面说明最后贷款人不是万能的，其救助金融体系的能力是有限的。最后贷款人会面临金融稳定和纳税人利益受损的两难选择：理性的最后贷款人会极力维护金融稳定，而理性的纳税人不允许最后贷款人在金融危机中发挥实质性的作用。 因此，理性的纳税人推动最后贷款人必须变得更加负责任，必须重新审视“太大而不能倒”的问题。理论的思考重点放在了规避金融机构经营的溢出效应，即负外部性。实践中，伯南克提出金融机构面临的关键问题是“太关联了而不能倒(too interconnected to fail)”(Bernanke，2009)。最终，构建SIFIs的日常风险管理机制，实施宏观审慎监管成为货币和监管当局的最新应对思路，并被付诸实施，见诸法律。当下，需要进一步梳理政府针对SIFIs救助制度产生的深层次理论、客观效果以及发展趋势。 一、促进系统重要性金融机构救助制度生成的基本理论 此次金融危机最不幸的后果就是，雷曼兄弟破产诱发金融市场剧烈震荡。政策制定者也从中得到了教训，即不应该允许一个SIFIs引发债权人和对手方的损失。G20元首们决定将提供必要的补贴以避免SIFIs紧急救助过程遭到破坏。为此，《金融时报》头条刊出“元首们发誓再也不会重演雷曼兄弟悲剧”(Guha，2008)。在这种逻辑指引下，系统重要性金融机构的紧急救助得到了全球主要经济体的回应与实践。在英国、美国和欧盟地区，仅在危机爆发的前两年，干预费用已经高达14万亿美元，相当于全球GDP的四分之一(Haldane，2009)。如此巨额的救助费用，迫使我们不得不思考救助SIFIs的理论依据。 (一)公共选择理论 公共选择是关于政治家进行决策的理论。政治家们通过他们所作的决策来推进他们的事业、意识形态和在下一次大选中获胜的机会。公众的意识形态使得政治家能很容易地维持SIFIs的现状；如果政治家相信那就是最好的结果，选民们不会施加任何处罚。利益集团也迫使政治家去迎合SIFIs的核心价值诉求。一旦SIFIs成为一国金融秩序的重要一员，民意、利益集团、历史力量就会维持SIFIs的持续运行。基于公共选择理论，每当面临在“救助一家大公司”和“承受负面经济风险”之间做选择时，政策制定者几乎总会令人遗憾地选择出手干预。不干预不会获得多少赞扬，即使随后没有出现多少问题；但假如随后经济出现严重问题，各方就会对政策制定者、执行者的不作为大加嘲讽。 当雷曼兄弟濒临破产时，美国政府袖手旁观，没有施予救助，放任雷曼兄弟破产，随后引发美国金融市场或国际金融市场的剧烈动荡，损害了在美国金融市场投资的金融消费者利益。于是，投资者积极要求政府出手救助金融市场，各方对金融制度和政策制定者的不作为大加嘲讽。更为严峻的是，金融体系崩溃冷却了实体经济发展、催生全球经济危机。美国政府和国会唯恐招致选民的惩罚，不得不为金融体系纾困：极力动用行政资源熨平金融市场的剧烈波动，竭力维护金融消费者权益免受损害或承受较小的损害；国会也顺应民意，通过了更为激进的法律、法规来促进金融市场短期的平静。虽然其深知必将以牺牲长期繁荣为代价，金融监管政策依然高度倾向于短期纡困和援助。 (二)风险控制理论 为什么要救助运营不畅的SIFIs?主要原因之一是当SIFIs经营失败时，监管当局经常缺乏有效的工具阻止不可控的系统性风险。SIFIs引发系统性风险的传染途径包括：多米诺骨牌效应、金融市场基础设施、SIFIs复杂的公司治理结构等。SIFIs经营失败时必将释放大量风险且无法准确计量。金融危机史发展表明，任何一次金融危机发生，都离不开系统重要性金融机构经营失败的贡献，因而政策决策者救助SIFIs就不足为奇了。如不进行救助，一旦系统性风险蔓延扰乱金融市场秩序，其后果难以估量。作为理性选择，政策决策者会积极出手救助，总比被动接受市场剧烈波动的拷问要好得多，且可以暂时免受来自社会各个层面的责问。 (三)系统性相互依赖理论 系统性相互依赖是一个非常复杂的概念，目前学术界尚没有给出完美的界定。从功能主义视角看，系统性相互依赖是指一些机构在负债上尤其是债权人、责任或财产方面相互关联或是有关系的。 根据约瑟夫·奈的假设，“功能性相互依存或各种任务内在联系造成的不平衡，会成为推动政治行为体确定共同任务的力量”。该假设同样适用于不同类型的系统重要性金融机构之间的相互依赖。不同类型的系统重要性金融机构的主要功能存在差异，进而促进了不同类型的系统重要性机构之间的深度合作、相互共存。以SIFIs为例，不同类型系统重要性金融机构的核心竞争力不同，但它们服务整个社会并赚取利润的总目标是一致的。其中，系统重要性银行在这个联系中的重要功能是吸收存款，以便为实体经济运行提供所需的资金；系统重要性非银行金融中介在这个联系中的重要功能是发现有价值的投资目标以及开发金融产品获取投资目标所需的资金；系统重要性金融基础设施在这个联系中的重要功能是为第三方提供清算、交割、结算等服务。 SIFIs的系统性相互依赖途径包括：(1)金融工程师通过新机构、新工具和高杠杆率杠杆等综合性因素促使各种金融关系相互交织在一起。(2)危机前，由于部分类型的系统重要性金融机构(如影子银行、金融基础设施)不在监管范围之类，因此其相互间的对手方资信情况无法通过正常渠道了解。进而，任何一家系统重要性金融机构的坍塌常常会引发其他有关联SIFIs的运营不畅或经营失败，甚至破产。(3)金融产品不断推陈出新，金融产业链日趋复杂，成为SIFIs之间相互关联的重要载体。尤其是近年来出现并广泛应用的信用衍生品，早已改变了金融市场的面貌。 如上所述，SIFIs之间存在系统性相互依赖，任何一家SIFIs破产都将会对该系统产生雪崩效应。此次危机由于系统性相互依赖，全球相互关联度加强，放大了负面效应。 二、系统重要性金融机构救助制度的负面效应 金融危机发生前，“太大而不能倒”的危机救助理念和实践并没有从源头上消解系统性风险，而仅仅是改变系统性风险发生的时空而已(徐超，2013a)。救助SIFIs作为一种危机监管理念，自身存在很多问题。因此，救助监管的理论和实践自产生以来就没有停止过争论，反对该监管理念的学者不断提出新的理论依据，呼吁结束救助理念。 (一)风险定价过低，助推道德风险 尽管SIFIs失败需要付出许多成本，但并不直接与金融机构损失直接挂钩，因此在减少SIFIs倒闭的机率方面，公共部门可以适当发挥作用。在法律规定许可的情况下，公共部门给予遭受损失的金融消费者适当补偿，有利于提升金融市场信心。对于那些由于信息不足而不能获知风险或者无法承担成本的普通存款人，公共部门提供了保护。不过在实践中，即使存款人获得了信息，但要从中推断出其现有运行状况是否健康以及未来的发展前景也是困难的。这就向监管者提出了一个问题：保护金融消费者的边界在什么地方?如果这种保护大量存在且没有严格边界，带给金融消费者的信息就是风险不再重要，他们可以不断冒险，存款人与银行都会认为他们能够承担更大的风险。但事实并非如此，结果是公共部门为他们提供保护的概率将会呈现大幅上升的趋势。 具体到对系统重要性金融机构的救助：一方面，可以促进债权人、对手方、市场的信心，但对纳税人而言十分昂贵，而且在短期内抬高了风险，牺牲了金融稳定，在长期则可能发生更高成本的危机；另一方面，濒临破产的SIFIs得到救助时，其原有股东的股权会被强行要求稀释，但这些股东仍能从政府援助中获益。当所有的债权人和对手方因得到救助而免于损失时，他们已经开始降低对SIFIs管理的动机。由于管理者能在不支付更高的风险溢价的情况下承受更多的风险，其对风险价格的敏感性也随之降低。此时，SIFIs的道德风险增加了。事实上，当股东的股本降低至零或负成本时，SIFIs管理者也许在纳税人的隐性担保的基础上更倾向于“孤注一掷”。正如英格兰银行行长默文·金所说，“全世界都在扩大对银行部门的支持，这可能会催生有史以来最大的道德风险。”(King，2009) (二)损害金融市场公平竞争 紧急救助不仅增加了纳税人的成本，也增加了其承担的风险，浪费了社会资源，因为他们救助的不是对社会有用的机构，而往往是规模巨大、背负巨额债务的低效运行机构。这会阻碍经济复苏和熊彼特所谓的“创造性破坏”过程，而后者是社会不断发展的精髓。 政府经常以补贴方式间接救助，导致了更大、更复杂SIFIs的诞生。例如，摩根大通兼并贝尔斯登，以及美林与美国银行的联姻。紧急救助的潜在风险会使金融机构有动力变得更大、更交错复杂，以求从政府隐性补贴中获益。1998年，五个最大的银行控制了全球银行业8％的总资产，而今，它们控制的资产比重超过了16％(Haldane，2009)。沙尔夫一直提倡金融机构应该“小而美”(Shaffer，2009)。他认为，分散市场、小企业、没有复杂金融网络联系的经济体系有利于良性竞争，反对规模大的银行和为防止其倒闭滋生风险而制定的金融安全网，这严重损害市场的公平竞争环境。政府救助背后的真正动机是向没有偿债能力却具有政治背景的系统重要性金融机构重新注资，而没有帮助他们真正地整顿财务制度。这样做不仅没有消解系统性风险，而且可能进一步恶化市场竞争环境。达齐与索休拉研究了银行对政府救助制度的反应(Duchin & Sosyura，2011)，发现被救助的银行将资金投向了同一投资级别中风险更高的贷款和证券。监管当局往往在救助之后，会对银行提出更高的资本充足率要求，但他们研究发现，银行往往将采用更冒险的投资行为回应高资产充足率的要求。 金融危机结束后，在未来，SIFIs管理人员还会满怀被救助的预期，使普通金融机构和SIFIs的竞争与其能力、配置资本的效率及服务客户的效率等无关。政府的隐性担保使SIFIs更容易融资，而且可以从充当担保人的角色中获取收益。这破坏了公平竞争环境，从而使得大型、复杂的金融机构与那些更小、更简单的、致力于有效服务客户的金融机构形成对立。救助监管理念确实赋予大银行竞争性的优势，在得到救助承诺之后能采取更具有竞争性的措施同中小银行竞争，这对于原本就处于不利地位的中小银行更加不利，有损市场公平竞争的原则(徐超，2013b)。 (三)重视成本有余，关注效率、正义和公平不足 业界对SIFIs失败滋生的社会成本关注有余，却对正义、公平、效率重视不够。事实上，金融危机的成本口径不应该局限于其对公共财政的影响、对财富的破坏和对就业、产出的影响，应该充分考虑人们对金融体系效率、正义和公平的信任损失。这一点在此次金融危机中得到了印证：政府救助SIFIs的主要和直接受益者是复杂的交易对手方，大多是其他的SIFIs。这些机构在金融危机之前已获利颇丰，本应得到充分的监督和市场纪律的约束。金融危机期间，为了保持金融稳定，政府不得不实施救助方案确保SIFIs正常运营。当SIFIs从纾困计划中获取来自许多纳税人毕生纳税支付的补贴，并用这些资金发放红利时，公众对金融体系公平性的不信任加剧。首先，这是因为正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。某些法律制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有基于正义的不可侵犯性，即使这种不可侵犯性以社会整体利益之名，也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而削夺一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能补偿强加于少数人的牺牲。其次，对于所有社会价值——自由或机会、收入或财富以及自我尊重之基石，除非其中一种价值或所有价值的不平等分配合乎每一个人的利益。显然，金融危机期间，一边是SIFIs获取政府廉价成本的救助，一边是SIFIs高管毫无顾忌地发放巨额的薪酬。依循正义与公平的内在逻辑要求，任何一家SIFIs经营失败时，其高管都有不可推卸的责任，至少要承担审慎经营的责任，更不用说一些恶意对赌、欺诈等非法交易行为的责任了。可非常不幸，部分SIFIs的高管不仅没有第一时间承担该承担的责任，却在享受政府廉价救助时肆意发放奖金与薪酬，有悖公平与正义原则。 实践证明，这次金融危机期间，政府救助损害了金融市场公平与正义的环境是毋庸置疑的。从短期来看，政府救助或许达到了一些既定的目标，但从长期来看，却是对金融市场公平与正义环境的破坏。如果不能及时、有效地修复，必将进一步加剧金融市场贪婪、欺诈、对赌等违法违规操作行为的蔓延。最终，金融市场将失信于民，而失信于民的金融市场必将会崩溃，即所谓“皮之不存，毛将附焉”。 三、系统重要性金融机构救助制度的发展趋势 2008年次贷危机之后，金融稳定理事会(简称FSB)、巴塞尔委员会(简称BCBS)等机构、学者及业界在思考如何构建系统重要性金融机构监管框架，试图让政府彻底从没有成本底线的危机救助中解放出来。SIFIs救助制度的发展趋势如下： (一)接受事实，强化监管，管控SIFIs系统性风险爆发 市场自律体制对SIFIs健康、稳定运行的重要性自不待言，但是市场自律体制失灵现象也不足为奇。国际社会认识到SIFIs常常无视法律法规、缺乏社会责任、进行欺骗性的商业运行。这足以证明，仅凭市场体制不能确保SIFIs的健康、稳定、可持续发展。借用法律法规路径强化对SIFIs管理已迫在眉睫。 从某种意义上讲，金融危机源于金融机构的风险控制制度不健全、不完善和不具有可操作性，因而要求这些机构建立与之相匹配的日常风险监管制度意义深远，设置SIFIs有效风险控制制度、更严格的资本监管和更密集的监管约束，以预防其经营失败，进而减少政府救助概率。具体思路如下： 1.赋予监管机构充分的职权。监管体制的基本理念在于自由市场本身加上现有基本法律制度(合同法、侵权和受托义务)不能解决问题，因此需要详细的法律加以干预。监管制度的一个重要特征就是成立充分职权的半政府性质的监管机构。具体措施包括：第一，对系统重要性金融机构分配更多和更专业的监管资源；第二，扩展监管边界，将整个机构的各类综合性因素都纳入监管，对各类附属机构或分支机构(包括国外分支机构)都要实施现场检查，并纳入并表范围；第三，加强非现场监管，包括趋势分析、风险评估等；第四，加强现场检查，适当增加检查次数，更广范围的高管谈话，监管人员的轮换等；第五，提升专业能力；第六，在发现问题时及早介入干预(BCBS，2010)。 2.提升资本标准。金融体系潜藏着“系统性风险”。每家银行的所有者必须保持一定出资比例，以缓冲不良资产对投资者和金融体系的风险。一旦发生金融危机，经营失败的“太大而不能倒”的金融机构，需要政府接管和政府救助，但是，一般情况下，风险与利润成正比，如果政府无条件地给予低成本救助，银行在投资时就会倾向选择购买高风险的资产，以获取更高的回报。 2008年雷曼兄弟破产后，政策决策者认识到，增加资本可支撑负债，进而要求金融机构提高资本金的呼声渐成气候。如果在金融危机前，银行和非银行信用中介的资本充足率足够高，即使美国房地产价格下行，挤掉泡沫，理论上也不会发生违约和产生连锁效应。由此导致的具体产业衰退可能会相当严重，但不至于政府不出手救助金融机构，金融体系就会达到崩盘的程度。基于此，《巴塞尔协议III》已引入资本充足率指标，要求当资产质量恶化时，银行股东必须先于债权人和纳税人承担损失。由于在计算资本充足率时，各类资产分别对应不同的风险系数，银行在放贷时，便有积极性选择风险权重更低的投资。 3.引入杠杆率监管。对SIFIs的杠杆率进行限制也有异曲同工的效果，原因在于，危机前，SIFIs包括太多的杠杆，这体现在资本和流动资金等缓冲措施不足。大部分杠杆被嵌入在非常不透明并且高度复杂的金融产品中。现在，公众都能深刻理解美国、欧洲、中国以及世界其他地方的银行和投资银行拥有资本充足率的重要性了，但对银行流动性资产的重要性的理解还不全面。事实上，维系金融机构安全稳定经营，储备充足的流动性是不可或缺的。一定意义上讲，这次信贷危机迅速发酵，源于流动性周转不开。实践证明，流动性不足比资本不足更可怕。因此，应当采取更有效的监管体系来解决这类问题。 进而，《巴塞尔协议III》引入杠杆率监管，其特点是：首先，延续要求银行拥有一定比例资本的监管思路，不关注每项资产的具体风险状况。资本充足率指标要根据不同种类的资产的风险进行加权；而杠杆率的分母则多是对表内外各项资产的简单加总。与资本充足率相比，杠杆率监管对表外业务、衍生品的处理更为严格。其次，监管制度规定无法面面俱到。由于信息不对称以及立法者的认识局限性等因素制约，永远都不可能预先考虑得那么周详，把所有能够防止投资者错误判断的具体条款都写进监管法案——更重要的是，错误判断及其不良影响对于市场自律是必不可少的。问题的关键在于，如何防止投资者错误判断拖垮经济、令那些甚至没有意识到自己正在犯错的投资者陷入赤贫。因此，应提高SIFIs的流动性，降低SIFIs杠杆率，管控SIFIs经营失败的风险扩散。 4.提高SIFIs额外吸损能力。提高SIFIs的额外吸损能力的理念支撑是，在监管强度和有效性之间寻求平衡。在2010年9月的FSB会议中，监管强度与有效性工作小组提出关于加强SIFIs监管的强度和有效性的报告初稿，终稿建议最终提交G20于当年11月召开的首尔峰会。关于监管的强度和有效性，FSB主张应该在风险评估和资本要求间有效把握平衡。 国际组织和各国对SIFIs的监管措施兼顾了监管的成本和收益。成本来自政府救助的实际成本以及金融机构破产造成的系统性风险成本，收益则指的是放松监管为金融机构带来的竞争活力。鉴于危机之前对SIFIs的松散监管，新的监管理念首先提出要提高SIFIs的吸损能力，即当危机发生后，尽量避免过度使用无辜纳税人的资金，而是要让金融机构尽量有自救的能力。自救的资金筹集方式有很多种，最重要的方式之一就是提高SIFIs的资本充足率，使其留出足够的自有资金来弥补其高风险活动可能带来的损失。 BCBS在银行监管的资本要求基础上提高了对SIFIs的资本要求。如果要增加SIFIs的吸损能力，就必须制定能够吸损的具体工具。其中最重要的工具就是提高SIFIs的额外资本要求。BCBS在2010年7月通过了巴塞尔协议III，强调建立高质量的资本和流动性标准，限制大额风险暴露、全面并表监管、减少顺周期性等；2010年9月12日通过了校准后的最低资本和资本缓冲标准，并就实施阶段的过渡安排达成一致。巴塞尔委员会(BCBS，2011)认为，这种额外的资本要求不应该成为最低资本要求的一部分，而宜作为一种缓冲并入第二支柱。此时，银行资本构成包括：最低资本要求、资本留存缓冲、系统重要性的额外资本要求以及逆周期资本缓冲。核心一级资本、广义一级资本、带有早期触发事件的应急资本和具有“自救”性质的债务等四类资本可以作为额外资本要求的工具。此框架的一个重要问题是，当资本水平降低到某一个程度，系统重要性的额外资本要求相对于实施其他资本缓冲应有先后顺序。BCBS就此问题讨论的一个折中方案是，如果额外资本要求被违反，监管者可先行对该银行采取在一定时期内(如12个月)保密的资本修复计划等监管对策，如未能改善再视情况应用其他资本缓冲机制。 总之，2008年美国次贷危机爆发之后，国际社会旋即做出反应。以宏观审慎基本理念为指导，国际社会通过赋予监管机构充分职权、提高资本充足率、引入杠杆率监管以及提高SIFIs额外吸损能力等具体微观监管制度，试图使有问题的系统重要性金融机构自担风险，减少政府救助。 (二)有效处置问题SIFIs 坦白地说，无论多么完美的监管制度都不可能完全避免SIFIs经营失败的出现，因为“达尔文”生物进化论原理同样适用于SIFIs领域，金融市场优胜劣汰是常态。依循此思维，决策者应制定有效处置问题SIFIs的监管制度。基于此，国际社会初步达成共识：为避免系统性风险累积、爆发和传染，要求每一家G-SIFIs制定一份有序退出计划，保证其董事会、主要监管者和其他同行监管者能在不制造不可忍受的溢出负外部性效应时有序退出金融市场。 金融稳定理事会(FSB，2010)提出，系统重要性金融机构发生危机时，不是借助传统的政府救助，而是要进行有序处置，为此各国应做好以下工作：一是建立清晰、可操作的风险处置制度，确定负责风险处置的具体机构，构建有效的存款保险制度等不动用纳税人资金进行处置的安排，政府通过债转股和坏账冲销等工具为问题金融机构注资。二是建立有效的跨境合作安排、协调机制，母国和东道国应就任何一家全球性的系统重要性金融机构建立合作制度安排。三是从保证金融服务功能持续性、防控风险传染和损失吸收等方面评估金融机构的可处置性和处置计划，政府有权要求有问题的金融机构改变公司治理结构以及合同安排。 此次危机之后，有序清算也已经在各国国内层面实施。例如，美国《多德—弗兰克法案》在第二章详细规定有序清算的权力规则、指定问题金融机构的接管人以及有序清算基金等内容。在对问题金融机构进行清算时，将取代《破产法典》和其他相关破产法，从而为问题金融机构实施有序清算提供法律依据。但是，制定一份具有全球效力的有序清算协议或合作框架的任务还非常艰巨。不过，令人欣慰的是各国官员们已达成共识：全球监管机构应重点关注那些拥有全球业务的大型银行，而剔除那些业务重点在国内、不太涉及跨境业务的银行。这种共识有助于国际社会尽早制定出有普遍约束力的“系统重要性金融机构危机合作框架协议”。 (三)救助系统重要性银行的前提：银行业务回归到起点 不管是事前宏观审慎监管制度的严格实施，还是事后有序清算的有效履行，都不可能杜绝部分问题SIFIs的系统性风险爆发。因此，公共部门为避免金融体系坍塌，不得不出手救助问题SIFIs。哪些问题SIFIs应该得到救助?本文认为，系统重要性银行应该得到救助但前提是银行业务应回归到起点。 历史往往总是从终点回到起点。让银行回归传统存贷业务的客观环境虽已发生巨大变化，但面对金融危机残酷的现实，国际社会选择解决危机的有效途径之一是让银行回归主业，固守在自己传统的存贷业务模式中，以实现对社会价值的贡献。这意味着银行不应该经营对冲基金业务，不应该经营股权基金业务，不应该经营专属于证券或商品的交易业务，因为这些业务天然属于不受保护的资本市场范畴。狭隘经营模式的商业银行具有准公共性质，当经营失败时，可以得到政府救助。 因而，针对银行领域的严格监管和隐形担保还将继续存在。相反，让具有系统重要性的非银行信用中介在资本市场开展业务，若经营失败则不受保护。这是因为： 1.系统重要性商业银行依然是金融体系的中心。纵观国内外金融市场，尽管大银行在信贷市场的放贷份额逐渐减少，其依然是金融体系的中心。以美国为例，到本世纪初，美国银行的资产与美国GDP不分上下，更为耀眼的是，美国通过精心策划与扶植，使其金融业日益集中在为数不多的大银行手中。前十大金融机构拥有全美近60％的金融资产，而在1990年这一比率仅为10％。 2.金融发展史表明，国际社会应该区别对待银行和非银行金融机构。商业银行已经经历了几个世纪的发展，银行天然受到公共部门的隐性担保和严格监督。政策决策者认识到，银行稳定和持续运营不仅对于金融市场的稳健发展非常重要，而且对实体经济的可持续发展及社会稳定意义深远。因此存款保险、最后贷款人制度和严格的监管制度等都应继续存在。 3.资本市场不享有同样的被保护的历史传统，但也不受相同程度的严格监管。这种做法的优点是，这些机构不会发展到“大而不能倒”的程度，允许它们倒闭或遇到困境时被收购；这些机构不应享有接受官方救助和继续作为独立机构存在的选择权。那些已发展成具有系统重要性的非银行信用中介，若经营失败，会产生广泛的影响。国际社会已初步达成共识，监管当局、其他官方实体应接管一个较大的、处于倒闭边缘、可能会产生系统性风险的非银行信用中介，并且负责有序清算或促使其与其他金融机构合并。 次贷危机后，国际社会除强化建立国际监管框架、加强微观和宏观审慎监管之外，主要国家也在反思银行混业经营模式带来的交叉传染风险，酝酿新的金融结构变革。其中，美国、欧盟和英国先后出台了被广泛称为沃尔克法则(Volker Rule)、利卡宁报告(Liikanen Report)和维克斯报告(Vickers Report)的三大金融结构性改革方案或建议。坦白地说，美国、英国、欧盟选择不同的金融结构改革方案与其所处的经济金融环境密切相关，侧重于不同的诉求改革重点，但是完全不受限制的混业经营模式已经成为改革对象。上述三大结构性改革方案中，只有美国的沃尔克法则已上升为现实的法规，英国和欧盟的改革尚处于讨论阶段。 四、对中国的启示 在可预见的将来，只要市场存在就会有金融存在；而只要有金融存在，银行就依然会是金融体系的中心。显而易见，系统重要性银行比小银行有更多的存款人、有更多的同业拆借以及支付系统中有更重要的作用，所以系统重要性银行倒闭往往比一般小银行倒闭具有引发系统性风险的更大可能性，从而产生了银行“大而不能倒”的做法。但“大而不能倒”做法的负面效应早已成为国际社会的讨伐对象，质疑政府救助的声音从来都没有间断过。尤其是本轮金融危机期间，欧美国家投入巨额资金救助陷入危机的系统重要性金融机构，进一步助推国际社会呼吁停止政府救助行为。国际社会不得不探讨改善政府救助的制度路径，强化监管、有序清算以及银行业务回归到起点等综合性完善措施不断被推出，具体效果如何还有待观察。 中国前五大金融机构的市场占比在45％左右，中国银行、中国工商银行已相继入选FSB公布的全球系统重要性银行名单。随着中国经济规模提升和金融机构规模逐步扩大，中国将会有更多系统重要性金融机构榜上有名。但中国关于SIFIs直接监管法律制度还处于空白，这种现状不利于SIFIs的可持续发展，尤其是没有相应规定来监管在中国境内开展业务的具有外国法人资格的SIFIs，但美国等西方发达国家却有相关具体法律制度监管在美国开展业务的所有不同国籍法人资格的SIFIs。因此，中国决策者应高度重视SIFIs监管制度的研究和建立。具体到中国关于SIFIs有效清算制度的设置问题，其制定原则既要避免因SIFIs经营不善甚至破产诱发系统风险，又要尽量降低“大而不能倒”的道德风险。《企业破产法》第134条第2款规定，“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”。2012年9月公布的《金融业改革和发展“十二五”规划》也要求，“构建层次清晰的系统性风险处置机制和清算安排”，“加强金融风险处置协作，提升系统性金融风险处置能力”。当下，中国相关机构决策者正在依循上述法律和《金融业改革和发展“十二五”规划》要求，起草“金融机构破产问题”的单行法规。笔者认为SIFIs有效清算制度应该成为“金融机构破产问题”单行法规的应有内容，从而为政府救助提供可选择空间。也就是说，如果通过有效清算制度程序的实施，可以管控有问题金融机构系统性风险蔓延，政府就不需要启用救助行为。标签：系统性风险论文; 银行论文; 金融论文; 银行监管论文; 金融机构论文; 银行风险论文; 美国金融危机论文; 银行资本论文; 全球金融危机论文; 银行系统论文; 风险成本论文; 有效市场论文; 制度理论论文; 社会风险论文; 监管机构论文;