专项资金制度下的地方政府环保职能——中国排污收费制度及其效应的初步考察*，本文主要内容关键词为：地方政府论文,中国论文,专项资金论文,职能论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境问题是典型的外部性问题。当一方的行为以非市场方式（既不是通过价格的变动）影响另一方的福利时，就产生了外部影响。因此，解决外部性问题有赖于非市场的方式。由政府组织提供环境保护也就成为政府的一项重要职能。
本文试图在对我国的环保资金筹集制度（主要是其中的排污收费制度）作一番简单考察的基础上，对其中所涉及的利益关系加以分析，从而对如何更有效地筹集、使用环境保护资金提出看法。财政体制的分税制改革对于专项资金制度还没有什么触及，本文提出了在设计专项资金制度时应考虑地方政府积极性的问题。
一、专项资金与利益集团
普遍认为，任何行为主体都没有污染环境的权利，这样，谁污染了环境，谁就应该掏钱治理。从“谁污染、谁付费”这一原则来说，用于治理污染、保护环境的资金都具有专用性。使用其他来源的资金进行环境保护、治理污染，则意味着侵犯了没有污染环境的人的利益，等于承认了污染者污染环境的权利。
环境保护、治理污染资金的专用性，使筹集环保资金制度的设计对技术方面有更高的要求，对利益关系方面的考虑则似乎较为简单。不过，需要注意的是，专项资金的背后有着相应的利益集团，这一点对于环境保护也不例外，环保专项资金的背后就是各级负责环境保护的环保部门官员。
指出各级环保部门官员作为一个利益集团的存在，并不含有贬意。实际上，一个社会如果没有不同利益集团的存在，那么，就不可能获得真正的均衡。环境保护部门人员作为一个利益集团的出现和存在，对于中国经济的健康发展是十分重要的。这里要探讨的是，利益集团（在本文里就是环保部门官员）所依附、所支持的特定事业（在本文里就是环境保护事业）的发展，与利益集团本身的扩张、自身利益的增长，这二者之间处于什么样的关系。
首先，利益集团的形成与一定的扩张是其所依附的事业发展的前提。
这一点从我国环保事业的发展进程就可以得到印证。中国是从70年代初才开始提出并着手治理环境问题的。国务院在1974年成立环境保护领导小组，各地也陆续成立了环境保护机构。从此，环境保护部门官员作为一个利益集团开始出现。在这之后，这一利益集团的地位在相当一段时间里似乎不那么巩固。首先，国务院环境保护领导小组是一个临时性的机构，其人员编制、办公地点都具有临时性的色彩，缺乏扩张性。这一临时状态维持了8年。1982年，国务院把这一领导小组的办公室并入新成立的城乡建设环境保护部，成为该部下设的司局级机构，称“环境保护局”。此举一方面把国家的环境管理职能“转正”，另一方面，却又把这一职能“降级”，许多地方上行下效，把原来隶属政府的独立的环境保护机构并入当地的城建部门，成为该部门下设的一个处或一个科。环保部门官员认为此次调整严重削弱了环保机构的统一监督管理和独立的行政执法职能。由于环境问题日益突出并经过环保部门人员的努力，在1988年的国务院机构改革中，国务院决定将原国家环保局从城乡建设环境保护部中独立出来，作为国务院直属机构。目前，在环保局之上，国务院又成立了环境保护委员会，由国务委员出任主任，至此，环保机构的级别已大有改观，环保部门官员作为一个利益集团的地位已经十分巩固并加速扩张了。
伴随着中国环保管理机构的这一发展，中国的环保事业也经历了一个从无到有、从小到大的过程。从第六个五年计划开始，环境保护被纳入国民经济和社会发展计划，各地区和各有关部门、行业也都这样做了；初步形成了符合国情的环保政策制度体系，建立了由环保专门法律和相关法律、国家法规和地方法规相结合的环保法律法规体系。
第二，利益集团自身利益的过度增长将影响其所依附的事业的发展。
一个利益集团的维持是有成本的，随着利益集团的扩大，所需的维持费用也就随之提高。因此，从社会整体出发，纵使某一利益集团所依附的事业是需要坚持和发展的，但利益集团本身的规模也是有一定限度的，超过这一限度，利益集团就要带来负面影响，该利益集团给社会造成的成本就超过它给社会带来的利益，这是一方面。另一方面，如果一利益集团的规模超过均衡水平，那么，表明这一利益过于强调本位利益，不能溶入全社会的一般利益之中。这样，这一利益集团所依附的事业就会陷入孤立，无法调动各方面的积极性，从而损害了它自己所依附的事业。
由上述两点，可以得到第三点，即：利益集团的特殊利益与全社会一般利益的溶合，这是利益集团所依附的事业得到充分发展的最高境界。
从环境保护来说，作为一个整体的环境保护部门官员难免与各级政府发生冲突，因此，如何协调环保官员与各级政府的关系，是设计环保资金筹集制度要认真考虑的。当确实贯彻了谁污染、谁付费及多污染多付费（或纳税）、而且治理污染的资金来源确实有保障时，坚持环境保护资金的专用性似乎已不重要了。因此，环保资金的非专用性，是环境保护达到一定阶段后的一个特征。
二、中国的环保资金筹集制度
1984年，中国的7个部委联合颁发了《关于环境保护资金渠道的规定的通知》，明确规定中国的环境保护资金渠道有8条。概括起来，环保资金大体有四个来源，即：基本建设资金、城市建设费、技术更新改造资金和排污收费。
表一 环保资金来源情况（亿元）
年份基本建设资金 更新改造资金 城市建设费 来自排污费 治理资金占四项
的治理资金 资金合计比重
1987
35.3 9.9 27.3 9.9 12.01%
1988
37.1 12.1 30.1 11.0 12.18%
1989
37.6 14.0 30.9 11.8 12.51%
在上述四个资金来源中，前三个来源都具有较大的可伸缩性。从第一条来源看，尽管全国大中型基本建设项目“三同时”的执行率已接近100%，小型项目的执行率也达到80%左右，但是，“三同时”的环保投资比例偏低，“七五”前四年新建项目环保投资约占基本投资总额的4.5%，远不能达到控制新污染源的目的。更新改造投资中要拿出不低于7%比例的资金用于环境保护，是国家明令规定的政策，但这项政策并未得到认真贯彻执行，近几年来，更新改造投资中环保资金的比例一直徘徊在1.3%左右。更重要的在于，如何定义环保投资一直是不明确的；而且，由于基建与更改中的环保投资都由各单位自己使用，并没有一个上缴的程序，因此，也难以保证各单位真正把这些资金用于环境保护。要对各行各业都作出严格的污染治理定义，是相当难的。而关于城建费用于环保的规定，则更是笼统。
因此，尽管排污收费在这四个来源中所占的比重不高，但它的重要性却是显然的，它是明确用于治理污染的。环保部门的官员也承认，排污收费是当前比较落实的一条资金渠道。最关键的在于，它是环境保护部门仅能掌握的一种环保资金。
排污收费制度在中国已走过15年的历程。1982年2月国务院发布了《征收排污费暂行办法》（以下称《暂行办法》），自此，排污收费制度在全国普遍实行。这一制度被看作是国家控制污染物的经济杠杆。《暂行办法》是根据《环境保护法》第28条关于“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标排污费，并负责治理”而制定的。因此，现在的排污收费实际上只是对排污超标单位征收，并不是对所有排放污染物的单位征收。其目的在于促进企业、事业单位加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、改善环境。
按照《暂行办法》规定，由各级环保部门或其指定的监测单位负责核定超标排污单位及其超标程度，作为征收排污费的依据。所征收的排污费，纳入预算内，作为环境保护补助资金，按专项资金管理，不参与体制分成。排污单位在治理污染时，如自有财力确实不足，可申请不超过其所缴纳的排污费的80%的补助。环境保护补助资金可适当用于补助环境保护部门监测仪器设备的购置，但不得用于环境保护部门自身的行政经费以及其他非业务性开支。
对于排污费征收，各省、自治区、直辖市可按照实际情况，作其他增收或减收的规定。
下面是1989～1992年各地排污收费的基本情况。
表二 排污费收入总额（万元）
1989年1990年1991年1992年
全国167391 175156 200597 239453
北京 35823380
3999
4355
天津 32132858
3774
3974
河北 64616059
7239
8138
山西 51526547
6475
7221
内蒙 22202272
2635
2718
辽宁 16059
16242 18117 22195
吉林 49705688
5587
8436
黑龙江69487130
7717
8307
上海 11500
11809 12009 12100
江苏 14398
16225 17374 20276
浙江 57185562
6921
9822
安徽 52515803
5722
7356
福建 34914116
5021
7775
江西 34113266
3846
4242
山东 16340
16352 19864 23533
河南 68577668
8980 10070
湖北 76447829
8438
9642
湖南 9764
10177 11214 13087
广东 9357
10238 15628 21117
广西 39584073
4948
6200
四川 93409044 10274 11780
贵州 16091435
2317
2279
云南 25853210
3607
3567
西藏 15
陕西 22312464
2700
3226
甘肃 25982799
2828
3177
青海
266 358338421
宁夏
531 443475917
新疆 15921688
1903
2470
海南
334 421647
1037
表三 缴纳排污费户数（户）
1989年1990年1991年1992年
全国183256 188142 205892 220143
北京 4034
32763157
3422
天津 3175
28093139
3066
河北 11108 11488
14633 14126
内蒙 8486
9391
10839 12956
山西 4995
46874629
辽宁 19665 19148
20265 21493
吉林 11606 11881
11612 11209
黑龙江
12644 121749632 11097
上海 4666
46323878
2344
江苏 7967
80048721 10340
浙江 8613
81708389
9824
安徽 2490
24382505
2892
福建 3276
39936446
9708
江西 4056
37783196
4155
山东 17466 18086
20091 21898
河南 6698 102819124
7919
湖北 4478
40064603
4979
湖南 8159
84759242 10123
广东 10845 12457
21369 26055
广西 1521
16071905
2160
四川 12642 12302
11134 12375
贵州 2944
35984626
3426
云南 2232
21371992
1774
西藏 26
陕西 3218
33433364
3683
甘肃 2209
25322637
2898
青海
404444 546631
宁夏
694590 707894
新疆 1147
11211680
2813
海南 1818
12941831
1857
表四 户均缴纳排污费（元）
1989年1990年1991年1992年
全国 9134
9310
9743 10878
北京 8880 10317
12667 12726
天津 10120 10174
12023 12961
河北 5817
5274
4947 5761
山西 6071
6972
5974 5573
内蒙 4444
4847
5692
辽宁 8166
8482
8940 10327
吉林 4282
4787
4811 7526
黑龙江5495
5857
8012 7486
上海 24646 25494
30967 51627
江苏 18072 20271
19922 19609
浙江 6639
6808
8250 9999
安徽 21088 23802
11842 25436
福建 10656 10308
7789 8009
江西 8410
8645
12034 10209
山东 9407
9041
9887 10747
河南 10237
7457
9842 12716
湖北 17070 19543
18332 19365
湖南 11967 12008
12134 12928
广东 8628
8219
7313 8105
广西 26022 25345
25974 28704
四川 7388
7352
9228 9519
贵州 5465
3988
5009 6652
云南 11582 15021
18107 20107
西藏 5769
陕西 6933
7371
8026 8759
甘肃 11761 11055
10724 10963
青海 6584
8063
6190 6672
宁夏 7651
7508
6717 10257
新疆 13880 15058
11327 8781
海南 1837
3253
3534 5584
表二至表四反映了这么几个问题：
1、排污费数额小、增长缓慢。
大多数地区每年的排污费只有几千万元，且从1989年至1992年的14年间，排污费的数额增长很少。这主要是因为：第一，污染者付费标准过低。我国目前的排污收费标准不仅远远低于污染者的污染对环境带来的损失，也大大低于污染治理设施的运转费用，致使许多企业宁愿交排污费买排污权，愿交排污费而不愿上治理措施；上了治理措施也常不运转。因为治理费用要比排污费高出几倍甚至几十倍。第二，污染者付费面不全。一是收费对象较窄。目前排污收费的对象仅仅是大中型企业及一部分事业单位，对第三产业、乡镇企业的排污收费还仅仅是在一部分地区开始实行，对居民排放生活污染物基本尚未收费；同时，我国的排污收费还只是超标收费，对不超标部分基本上没有收费。从这一点考虑，那么，可以说在缴纳排污费的企事业之间，并不存在特别大的区别（如有的单位大到上万人、十几万人，有的单位只有几个人），如果这一点成立，则表三的数字还是有意义的，它说明了企事业缴纳的排污费实在是少的，户均只有几千元。二是实际征收数少于应收数。据估计，前者只有后者的50%左右。基层在实施“排污收费”这项制度的过程中，投入的人力、时间、精力最多，遇到的阻力与难度也最大。凡层次高（省级和中央级）和经济效益高的企事业超标排污单位，一般能按照国家标准“全额”缴纳超标排污费和执行拨改贷制度；凡县以下尤其是乡镇企事业的一些超标排污单位则做不到“全额”缴纳超标排污费，由此就不可避免地出现了低标准收费或议价收费。以湖北省荆州地区11个县（市）为例，全区每年按标准应征收1000多万元以上超标排污费，可全区排污费征收最多的年份即1990年只收500多万元。
2、存在着地区上的差异。经济较发达地区所缴纳的排污费较多，户均交纳的排污费也较多。
表五主要说明，补助环保部门使用的排污费逐年上升。
实际上，环保部门使用的排污费已超过缴纳的排污费的20%。按《誓行办法》规定，对缴纳排污费后仍未达到排放标准的排污单位，从开征第三年起，每年提高征收标准5%。另外，对于新建、扩建、改建的工程项目，如排污超标，应加倍收费。这些提高征收标准而征收的部分及加倍征收的部分，都直接归环保部门使用，并不上划财政。
表五 1979～1991年排污费使用情况表（万元）
因此，我们可看到，排污费对于环保部门来说，是多么的重要。它已成为各级环保部门弥补经费不足的一个重要渠道。曾有某市在财政上给环保部门“断奶”，人员工资、社会福利、基础建设投资等统统从排污收费中支出，自负盈亏。由此也不难理解，环保部门人员是多么重视排污收费。国家环保局把坚持“依法、全面、足额”征收排污费和切实纠正排污费资金被挤占、挪用、乱用等违纪现象，分别列为1994年及1995年全国排污收费工作主要任务的第一项和第二项。
三、专项资金制度与地方政府环保职能的履行
《中华人民共和国环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”地方政府的行为，直接关系到环保的成败。地方政府对环境保护支持与否、支持的程度如何，与筹集环境保护资金的制度设计有密切的关系。这里只是初步地探讨排污收费制度对地方政府履行环境保护职能具有什么效应。
排污费是一种专款专用的专项资金制度，中央定政策，各级地方财政只是作为一个监督、收付机构。另外，排污费只能作为治理污染的补助金，返还给缴纳排污费的单位使用，而不能集中使用。再加上排污费数额小，这些因素决定了排污收费制度相对于地方政府来说具有两个特征：第一，排污费的筹集和使用与地方政府没有什么关系。第二，排污费的指定性不仅仅是体现了专款专用性，更多的却是体现了中央的统一政策。
因此，显而易见，排污收费制度对于地方政府的激励是很小的。尽管环保法规定地方政府要履行环保职能，但并没有赋予地方政府在筹集、使用资金上的权力。排污收费制度的这样设计，当初大概是为了推进环境保护事业，不让地方政府为了经济增长而排斥环境保护。
目前排污收费制度的设计不仅对地方政府没有什么激励，而且，还有负面的效应。
首先，在有了一项专款专用的资金后，极容易使地方政府顺水推舟、撒手不管。上节曾提到有些地方政府甚至给环保部门“断奶”，让环保部门靠排污费维持。排污费的20%可以由环保部门支配，用于环保部门的仪器购置，这往往成为地方财政没拨足环保部门行政经费的一个最有力的借口。
第二，地方保护主义使地方政府抵制排污费的征收。环保收费相当于税收，地方政府有意降低环保支出、环保收费，也就相当于“藏富于企业”，相当于税收上的流失。甚至有的县发文取消排污收费，宣称“环境污染是老虎，但不吃人”。
应该说，近几年环境污染严重、治理跟不上，与环境保护资金筹集制度设计上的问题是很有关系的。
四、选择什么制度？
在环保资金筹集中，排污收费虽不是提供资金最多的一条渠道，但它的意义和作用应该说是最为重要的。首先，它是其他制度执行的基础。如果排污费的设计合理、执行得力，那么，各类企事业单位从理性计算出发，自然会加大对环保的投入，而无需目前对新建、改建、扩建等项目建设作出一系列的规定。第二，它是最为明确用于环保的。
可是，排污收费提供的资金又显得如此微薄，并且，在这一微薄的资金上，又掺杂着那么重的部门利益，由此，作为公众利益的部分的环保事业，其发展受到了重重的阻碍。这既说明中国的环保部门利益集团不够强大、地位不够重要（因为增长的压力太重，保护环境只得退居次要地位），又说明中国的环保部门利益集团过于本位。
排污收费制度纠缠着几大利益关系；一是地方政府与中央政府的关系，二是地方政府与部门利益的关系，三是公众利益与局部利益的关系，四是中央政府与部门利益的关系。在这几大利益关系中，关键可以说在于地方政府与部门之间的关系。在环境保护实践中，地方政府是作为某一地区的一般利益代表出现的，而环保部门则作为特殊利益的代言人出现并具有自身的利益集团利益。
在当前，环保部门官员的利益还需要保护，他们作为一个利益集团的力量还远不够强大，从总体上说，环保资金的专项性还有坚持的必要。
另一方面，在如何组织公共物品上还有许多问题待探索。利益集团应是作为民众的代表、政府的派出机构而争取特殊的公共利益，可中国的部门官员往往容易走向本位，从而使公共物品的组织含有过多的部门利益色彩，公共物品也由此带有部门物品的痕迹。正因为如此，于是，在公共物品供给的集体决策上，往往要落入“一致同意陷井”。中国的利益集团的本位特色使中国的公共物品的组织与供给显得那样困难，而公共物品供给的困难又使各利益集团更为坚持本位。
当初把排污费的20%划给环保局，就为这一制度的出现问题打下了一个伏笔。但20%的出台，决不是单纯的这件事本身，它体现了中国的传统。中国的利益集团带有太多的本位色彩，似乎不善于在争取自身所依附的事业的发展中带来自身利益的增长，更多的是死抱住自身原有的那一点利益不放。当然，反过来说，这一点又是中国的大氛围所决定的。
环保部门的官员当然认识到，排污费的征收，直接关系企业自身和地方财政的经济利益，在环境资源价值观尚未被人们普遍接受、治理污染、保护环境还没有成为企业经营者自觉行动的今天，争取各级政府领导对排污收费工作的重视和支持，是十分关键的。但是，认识似乎仅到此为止。环保部门似乎从来没有打算让出本部门所支配的资源，即使这样能使他们所依附的事业得到更大的发展，从而他们自身的利益也随之增长。在考虑设置环保税问题时，环保部门的官员还强调提出，费改税后，仍应由环保部门征收并统一调配使用，没有认识到设立环保税的重要性并不在于“改费为税”，而是要把原先的指定性改为一般性。
本文只是对排污收费制度作了一个初步的考察，有许多问题还有待讨论和探索，所掌握的材料和数据还很不够，有待日后补充。因此，对于中国的排污收费制度的改进，也不能提出什么意见，只能谈点简单的看法。
首先，环境问题已日益引起大众的关注，而且吸引外资、对外开放也对环境质量提出了较高的要求，因此，各地当会日益关心治理污染、保护环境的问题，同时，中国的发展很不平衡，各地对环境保护的要求也是不一样的，所以，在环保资金筹集制度的设计上，要注意调动地方政府的积极性，给地方政府领导某种程度的支配权，而且不同的地区也可以有不同的环保资金筹集制度的安排。
第二，在整个制度安排上，应为今后的改进留出余地，也就是说，既要维护环保部门的利益，又不能让他们的利益过度扩张。要考虑逐步实行收支两条线，逐步取消20%留给环保部门支配使用的做法，改排污收费为征收环境税，并改资金的返还性分散使用为调拨性的集中使用。
*本项研究得到了国务院发展研究中心宏观部的资助。