深化城镇职工社会保障制度改革的系统思路和操作性方案，本文主要内容关键词为：操作性论文,社会保障制度论文,城镇职工论文,思路论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（课题组）我国城镇职工社会保障包括养老保险、失业保险、医疗保险、女工生育保险和工伤保险等方面。这些方面是一个有机整体，相互之间存在着紧密的相关联系。例如，退休年龄对失业规模产生实质性的影响，失业规模又决定着失业保障基金的筹集规模；医疗保险既包括退休人员、失业人员的医疗保险，又包含着女工生育保险并涉及到工伤保险问题；各方面保险基金的筹集规模既要考虑到自身需要，又要考虑到国家、企业、职工个人对总的筹集规模的承受能力。因此，必须以系统工程的观念和方法对各方面的保险政策统筹设计，做到政策衔接，体制统一、规模适当；必须避免从单个险种出发孤立地设计方案，造成难以挽回的摩擦、矛盾。
一、几项主要社会保障制度改革思路与方案
（一）关于养老保险
1.国家立法修改现行城镇职工退休年龄，将现行政府机关、城镇企事业单位的职工退休年龄普遍提前5年。 但大专以上毕业生因读书时间长、参加工作迟，现行退休年龄不变。到2020年时，根据当时我国城镇就业的状况，决定是否恢复原退休年龄。根据1990年人口普查第二种口径城镇人口年龄、性别构成进行预测，以城镇职工首次就业平均年龄为18岁，男性职工由现行退休年龄60岁提前为55岁，女性职工（政府机关、事业单位女职工和企业单位中的女干部、女工人平均计算）由现行平均退休年龄41岁提前为45岁计算，提前退休后，1995年城镇在职人员总数将减少8.5%左右，以后减少的比例将逐年增大，2000年时达9.5%左右，根据江苏省人口预测资料，2020年时这一比例可达15～18%。这就能在近期内在相当大的程度上解决富余人员问题，争取到城镇就业、再就业和失业保险问题上的战略主动。
2.相应提高现行养老保险基金收缴标准。提前退休后养老基金收缴标准的公式为：养老基金收缴额占上年职工工资总额的百分比＝现行百分比×（1 +增加的退休人数占退休人数的百分比）÷提前退休后在职职工工资总额的系数。今后每5年根据提前退休人数比例变化调整一次。
目前大多数省市养老基金收缴额为上年职工工资总额的20%（第一年职工个人负担3%，企业负担17%）， 这一比例被认为可以满足较长时期内按现行退休年龄退休的人数逐年增多的情况下发放养老金的需要。我们以此做为上述公式中的“现行百分比”。根据全国和江苏省人口资料测算，1995～2020年间由于提前退休平均每年增加的退休人数约占原退休人数的45～48%。由此确定1996～2000年间增加退休人数的百分比为45%。1996～2000年间平均每年因提前退休而减少的在职职工人数比例按9%计算，则提前退休后1996～2000 年间在职职工工资总额系数为91%。代入上述公式，提前退休后，1996～2000年间养老基金收缴额占上年职工工资总额的百分比＝20%×（1+45%）÷91%＝31.9%。
3.对提前退休职工养老金的支付实行特殊的做法。（1 ）提前退休职工在提前退休期间养老金发放标准为上年原企业职工平均缴费工资的85%，按月发放。这一标准保证从总体上使提前退休职工养老金达到全体离退休人员的平均水平，大大高于养老保险改革前相同工龄退休人员的收入，也高于现行养老金发放办法相同工龄退休人员的收入。（2 ）发放额低于上年所在城市人均生活费收入的，补足到上年人均生活费收入水平；发放额低于提前退休一年本人月平均工资85%的，由原单位在职工福利费中列支补足。这样做的目的是为了保证困难企业提前退休职工的基本生活需要，又使效益好的企业的提前退休人员经济上不吃亏。（3）提前退休职工的提前退休年限计入个人帐户， 到达原退休年龄后改按所在城市的统一办法发放养老金。（4）实行提前退休方案后， 企业原先已内退的职工在办理正式退休手续后，从当年起统一按上述办法执行。
（二）关于失业保险
1.从深化企业内部管理体制改革的需要和我国现实的失业压力出发，适当扩大失业规模。1996～2000年间可以考虑将政府宏观控制的失业规模由现在的3%扩大为4%。加上提前退休，近期内占总数12%左右的职工可以剥离出企业，这将实质性地改善企业特别是国有企业的经营状况，促进劳动力市场的发育和再就业工程的进展。
2.适当提高失业救济的发放标准和替代率。目前各地失业救济标准仍然是1993年制订的。这两年一方面物价涨幅较大，另一方面工资总额增幅较大，提高失业救济的替代率既有必要也有可能。建议将各地失业救济金发放标准统一规范在上年所在城市最低生活费标准（或民政部门社会救济标准）的120%至所在城市当年最工资标准的80%之间。 在这个幅度内，由各地政府制订具体的发放标准和政策，原则上应根据失业人员工龄长短划分为5年以下、5～10年、10～15年、15～20年、20年以上等档次，工龄越长，失业救济越多。
3.失业人员的医疗保险问题。目前各地大多采用逐月给失业人员发放定额医疗费、包干使用的做法，对体弱患病的失业人员无异于雪上加霜。医疗保险不应排除失业人员。失业人员按在业人员缴费比例从其失业救济中缴纳医疗保险费后，即可按在业人员的办法享受医疗保险。
4.根据本方案所提失业规模，失业救济标准，确定失业保险基金的筹集规模，将个人所得税的一部分用于失业保险基金，扩大基金来源。根据我们的测算，每个失业人员各项费用（失业救济、医疗保险、培训费用、职业介绍费用、生产扶持费用、管理费用、省级宏观调控）之和约为所在城市当年最低工资的110%。因此， 相当于当年职工工资总额的1%的失业保险基金可以承担2%的失业规模的费用。如果失业规模控制在4%，则需要筹集到占职工当年工资总额的2%的失业保险基金。考虑到企业和职工个人的负担，现行企业按工资总额1 %上缴失业基金的标准不宜再提高。不足的1%的部分， 建议由政府将征收的个人所得税的一部分转拨给失业基金。
5.合理确定失业保险基金的使用比例。目前的失业保险基金使用中，失业救济的份额过小，培训、就业介绍、生产扶持的份额过大，结余的比例过高，而省级调控基金则迟迟不能建立。这是极不合理的。根据本方案所提失业救济标准， 在失业人员人均总费用为当年最低工资的110%（指数化为110）的情况下，建议形成下述合理比例：失业救济和医疗保险84，培训、职业介绍、生产扶持为20，管理费为1， 省级调控为5。当然这一比例还可通过精密测算加以变动，并因地区而异， 但失业救济为主的原则应当坚持。一旦形成比例，就应当制度化、规范化。各项费用如有结余，一律转为积累转下年在原项目中使用。某项费用当年出现亏空，首先用上年积累补上。仍有亏空，经审计后报省级财政，用个人所得税补足。
（三）关于医疗保险
1、全面推广镇江、九江两市医疗保险制度改革的基本原则。 这些原则是：a、打破机关、全民和集体企事业单位的界限， 将各公有制单位职工和私营企业从业人员、个体劳动者纳入同一个医疗保险体系，实行相同的保险政策；b、医疗保险基金由用人单位和个人共同负担；c、建立个人医疗帐户；d、参保人发生医疗费用时，先由个人帐户支付， 超出个人帐户的部分由个人和社会统筹基金分担。尽管两市的具体做法仍有可斟酌之处，但是试点结果表明，上述原则有效地扩大了医疗保险覆盖面，提高了医疗保险的社会化程度，体现了社会公平；有效地抑制了旧体制造成的医疗浪费，有效地保障了企业职工特别是困难、亏损企业职工的医疗费用。
2、合理确定医疗保险基金筹集标准，明确医疗保险覆盖内容。 镇江、九江两市试点中也存在着保险基金筹集标准过高，保险内容减少，水平下降的缺陷。据统计，1991～1994年间国有单位职工和离退休人员实际发生的医疗卫生费用占国有单位职工工资总额的比例分别为10.4%，10.4%，10.3%和9.1%， 占同期国有单位职工工资总额和离退休费用总额之和的比例分别为8.8%、8.8%、8.6%和7.6%。上述医疗费用包括了在职职工、离退休人员的疾病、生育、保健、供属医疗费用等方面。而两市试点医疗保险基金筹集比例则为在职职工工资总额的11%，离退休人员费用的10%，且仅包括参保者本人的疾病医疗费用一个方面。这显然是不合理的。根据近年医疗费用发生的实际情况，我们建议医疗保险基金筹集标准应统一为在职职工工资总额的9%（用人单位8%，个人1%），离退休人员费用的8%（养老基金统一上缴）。保险内容应覆盖疾病、生育、保健、供属医疗费用等各个方面。这一比例已经高于近几年实际发生费用的比例，应当说是可以满足需要的。
3、深化医疗卫生体制和药品生产流通体制的改革， 采取有效措施降低医疗费用。我们建议：a、实行医（院）药（房）分开， 药房从医院中分离出来，属医药公司经营，根本消除开大药方可以增加医院收入的利益驱动机制。b、每个参保者可选择3个医疗保险体系中的定点医院，促使各定点医院在医疗质量、服务态度方面展开竞争，并把医护人员的收入同医院的门诊收入挂起钩来。c、国家强化管理药品的质量、 价格和经营渠道。只要药品生产企业按市场需求（医药公司定单）生产、按国家颁布的质量标准生产、生产企业和流通企业按平均成本基础上的合理的利润幅度定价，企业在质量、价格上展开竞争，就不是违背市场经济的原则。
4、建立辅助性大病医疗保险基金。 虽然统一的医疗保险已经覆盖了大病医疗费用，但由于患者仍需负担一部分医疗费用和增加医院费用以外的护理、营养支出，大病患者及其家庭仍然可能面临困境。因此有必要以工会牵头，以行业、企业为单位，建立在社会医疗保险以外的辅助性的大病医疗基金，形成多层次的、合理的医疗保险内部结构，减轻大病患者家庭的困难。
（四）关于女工生育保险
无论从保护妇女权益的角度，还是从计划生育、优生优育的角度，女工生育保险都应当成为城镇职工社会保障制度中不可忽视的组成部分。现在的问题是必须尽快实现女工生育保险由旧的单位劳保做法向新的社会保障制度的转换和并轨。
1.女工生育保险应纳入医疗保险体系。女工生育保险主要由两部分组成。一是生育医疗费用，包括生产过程中发生的费用和由生育产生的疾病医疗费用，其费用约占女工生育保险总费用的2/3～3/4；二是生育津贴即产假工资。生育医疗费用纳入医疗保险体系是国际上的通常做法，我国在医疗保险改革以前也是这样做的。现在仍应坚持医疗保险必须覆盖女工生育保险。生育津贴应根据《劳动法》、《妇女权益保护法》的规定，仍由用人单位发放。
2.所在城市未建立社会医疗保险之前，应单独建立女工生育保险费用社会统筹基金，做为过渡性的办法。根据江苏省的试点经验，女工生育保险基金筹集标准为职工工资总额的1%， 包括生育医疗费用和生育津贴。缴费对象为城镇全部机关、企事业单位或全部有工资收入的社会成员。基金由所在城市社会保障机构统一专项管理。一旦建立起社会医疗保险，即并入医疗保险体系，同时停止该项保险基金的专项筹集。
（五）关于工伤保险
目前各地进行工伤保险的改革试点。由于工伤保险涉及到鉴定等复杂的技术问题，这里我们只能提出几点原则性建议：
1.考虑到现阶段工伤事故给伤者本人、家庭、企业带来的沉重负担，工伤保险基金应实行社会统筹，全部城镇机关、企事业单位或全部职工都有义务参加工伤保险。
2.根据工伤事故涉及的人数少、总体费用发生效低的特点，工伤保险基金统筹标准为当年职工工资总额的0.5%，此为基本缴费标准。
3.实行全社会互助共济和促进企业重视安全生产相结合的原则，对忽视安全生产的企业实行惩罚性的缴费率。由劳动部门、工会、社会保险机构根据不同行业的工伤风险，确定不同行业的工伤事故发生率的控制标准。没有突破标准的单位，缴费率为0.5%。突破标准的单位， 根据突破情况提高下一年度的缴费标准。
4.实行基本工伤保险和企业、行业补充性保险相结合的原则。鼓励工伤风险较大的行业、企业建立补充性的工伤保险基金。
（六）关于各项保险基金的筹集方式
目前各项社会保障基金筹集实行了用人单位和职工个人共同负担的方式，体现了权利和义务相结合的原则，但也存在着一系列弊端：一是手续繁琐，每一个险种都要拆分为企业和职工个人两块，特别是养老基金，每年还要调整一次企业和个人负担比例，这就增加了基金筹集的复杂性，增加了管理成本。二是没有根本理顺各方面的利益关系，极易造成错觉，引起社会矛盾。例如逐年增加职工个人负担养老金的比例，职工觉得自己的收入在逐年减少，最终把企业的负担全部转移到个人身上；年轻企业总觉得自己交了钱去养老企业的退休人员，认为产生了新的负担不公。三是为一些企业拖欠上缴基金提供了方便。一些企业工资、奖金发了不少，却拿不出钱上缴应由企业负担的保险基金。四是增加了把社会保障推广到私营企业的难度。一些雇主认为给员工保险是掏自己的腰包。
我们建议实行“保险基金工资化”的做法。其主要内容有：1、 国家立法修改工资制度，实行“名义工资制”。任何公有制用人单位、私营企业的员工，外资企业的中方员工、个体业主的帮工其工资均为名义工资。名义工资由各项保险基金和实发给本人的货币工资两部分组成。2、 国家立法规定任何获得工资性收入的公民都有法定义务按各地政府的统一规定从其名义工资中缴纳社会保险基金，同时取得享受相应的社会保障的权利。3、 所有用人单位都将目前由单位负担的那部分保险基金全部理入员工名义工资。相应地从职工保险福利会计帐目中取消相关的支出项目。用人单位或雇主从员工名义工资中按当地政府规定的统一比例集中扣除保险基金并代为上缴，全部上缴基金都是以员工个人的名义。社会保险机构按当地政府规定的比例，将上缴基金的一部分记入个人帐户，一部分做为统筹基金。4、套改名义工资的第一年，员工个人领到的扣除上缴基金的货币工资不得低于原有水平。
按照本方案提出的各项保险基金的筹集标准，实行“保险基金工资化”后员工名义工资的构成指数为：a、 职工货币工资指数为现行全额工资100—现行个人负担上缴的各项保险基金4（养老保险3、 医疗保险1）＝96。b、各项保险基金上交指数养老保险29（按当年平均工资比上年递增10%计算，养老基金筹集标准为上年平均工资的31.9%，相当于当年平均工资的29%）+失业保险1+医疗保险（含女工生育保险）9+工伤保险0.5＝39.5。员工名义工资指数为96+39.5＝135.5。在员工名义工资中，货币工资占71%（96÷135.5），各项保险基金占29%（ 39.5÷135.5）。
二、本报告所提方案的可行性论证
1.实行“提前退休”方案对国家财政收入、企业负担和职工负担的影响
在本报告所提方案中，“提前退休”最容易引起争议。首先是，这样做会不会增加在职职工工资和退休人员费用，因而减少国家财政收入？我们将1996～2000年间在职职工年工资总额的指数定为100， 并假定年递增率为10%，不提前退休，按照目前各地的普遍做法，养老基金筹集标准为上年职工工资总额的20%。实行“提前退休”方案，职工总数将减少9%，年工资总额指数为100－9＝91， 养老基金筹集标准提高为上年工资总额的31.9%（见表1）。
表1
上年职工
当年职工
养老基金相
当年提取当年职工工
工资总额
工资总额
当于上年工
的养老基
资和养老基
指数
指数
资总额% 金指数 金总和
现行退休年龄100 110 20 20 130
提前退休91 100.131.9 29
129.1
可以看出，实行“提前退休”方案，职工工资和养老基金之和不仅没有增加，反面略有减少。这说明，提前退休不会减少国家财政收入。
再看企业负担。实行“提前退休”方案，企业一方面减少了9 %的工资总额，另一方面上缴的养老基金由上年工资总额的20%（其中企业负担17%）提高为31.9%（其中企业负担28.9%），会不会因此增加企业的负担呢？我们假定某企业按现行退休年龄1996～2000年间年工资总额指数为100，假定年递增率为10%，再根据统计资料， 将在职职工年福利保险费用指数定为10（约占当年职工工资总额的10%），然后列表（见表2）。
表2
表2说明，总体而言，或在一个职工年龄、 性别构成和全国城镇人口构成相一致的企业，提前退休后，企业的负担不是加重了，而是减轻了。当然，提前退休人数多的老企业减轻的负担多一些，反之则减轻的负担少一些，有些年轻企业负担会“加重”。
应当怎样看待一部分年轻企业负担“加重”的问题呢？我们认为，这是由现行养基金由企业、个人共同负担的筹集方式造成的错觉。如果实行“保险基金工资化”，把企业负担部分全部理入职工名义工资，则各企业都是按相同的比例从职工名义工资中扣除上缴，这就无所谓企业负担是加重了还是减轻了。
在“保险基金工资化”的条件下，由于实行提前退休，在职职工上缴的养老保险基金由以前的上年工资的20%（企业17%+个人3 %）提高为31.9（企业28.9%+个人3%）， 也不意味着职工个人加重了负担。因为第一，本方案规定套改名义工资时，职工实际得到的货币工资一分钱也没减少；第二，多交的部分将全部记入职工个人帐户，用于支付本人提前退休5年的养老金。因此， 提前退休对在职职工的收入不会有影响。
2.实行“提前退休”方案对养老保险基金的影响。
首先，如前所述，根据人口普查资料测算，提前退休后， 1996 ～2000年间退休人数将比原退休人数增加45%，指数为145， 同时上年工资总额指数由100减少为91， 当年养老基金筹集标准则由现行的占上年工资总额的20%提高为31.9%。将上述数据列表（见表3）。
表3
表3说明，提前退休后， 退休人员的人均养老基金筹集水平没有降低。进一步，根据统计资料计算，1990～1993年间离退休人员人均离退休金约占上年职工平均工资的85%。因此，在人均养老基金筹集水平不变的情况下，本报告所提方案建议提前退休人员在提前退休期间养老金发放标准为上年原企业平均工资的85%，不会增加养老基金的负担。
3.本报告所提方案对国民收入分配格局的影响
这里，我们主要论证1996～2000年期间的影响。将数据列表（见表4）。
表4
表4显示本报告所提方案对国民收入分配格局的影响是：第一， 初次分配份额由110减少为100.1。第二， 再分配（社会保障）份额由31.95增加为40.5。第三， 职工工资与保险基金之和在全部国民收入中的份额由141.95减少为140.6， 这个差额为本方案各项保险基金筹集标准的精密测算后的调整留下了余地。我们认为，本报告所提方案对国民收入分配格局的影响是积极的、合理的，符合本节所说的指导思想。
4.“提前退休”对在职人口负担系数的影响
根据1990年全国人口普查资料和江苏省人口预测资料计算，“提前退休”将大幅度地增加在职人员的负担系数。到2020年时，如果现行退休年龄不变，江苏省城镇0～17岁人口占总人口的19.45%，在职人口占46.60%，退休人口占33.95%，平均每一在职人口负担退休人口0.73人，负担0～17岁人口0.42人，总负担系数为115%。如果提前退休，2020年时江苏城镇人口构成将改变为：0～17岁人口占19.45%，在职人口占38.28%，退休人口占42.27%，平均每一在职人口负担退休人口1.10 人，负担0～17岁人口0.51人，总负担系数将达161%。应当怎样看待这一问题呢？首先应当看到，2020年时城镇在职人口负担系数过大，完全是由本世纪五六十年代无计划生育造成的。即使现行退休年龄不变，2020年时在职人口负担系数也将达115%。 而提前退休正是为了调节由无计划生育造成的劳动力供需极度失衡，实现相对的充分就业和社会安定，并促进经济快速增长的不得已的而又是必要的措施。
现在要讨论的是，这样高的负担系数在职人口能否承受得起？回顾历史，在本世纪五六十年代无计划生育时期，在职人口的负担系数曾经高于161 %。 只不过那时对非就业人口的负担是通过家庭进行的。 到2020年时，社会物质产品的丰富程度、在职职工的收入水平，国民收入人均水平将远远超过本世纪五六十年代。因此，不应认为161 %的负担系数已经超过了在职职工的承受能力。当然我们绝不应当因此而稍微放松计划生育工作。
5.提前退休的人们理解、接受这一方案，是检验这一方案是否具有可行性的关键。
首先遇到的问题是“提前退休”方案的公平性问题。提前退休是否意味着让接近原退休年龄的职工成为牺牲品？答案是否定的。因为第一，提前退休至少将实行到2020年，整整一代人都将这样做，这就从根本上不存在对一部分人不公平的问题。第二，我国劳动力供需极度失衡决定了不实行提前退休，就意味着相当多的年龄较轻的职工失业或已达就业年龄的青年人延迟就业。这就发生了权衡利弊的问题。大龄职工工龄长、工资高，贡献积累多、子女大多成人就业，而体力又相对弱。他们提前退休，既有资格领取比失业救济多得多的养老金，免除失业的心理压力，又可以省去工作劳累，有益健康，还可以帮助子女、教育孙辈、发展兴趣爱好。年龄较轻的职工则相反，他们一旦失业，只能领取仅供基本生活需要的失业救济，对他们的未成年的子女造成的困难更不待说，社会为他们付出的代价将更大。而让他们留在企业中，就将充分显示出他们在体力、精力、掌握新技术新知识的能力等方面为大龄职工所不具备的优势。显然，无论从生理、家庭、社会的角度看，当就业矛盾几乎无法解决时，让大龄职工提前退休，都是更人道、更合理、更公平的选择。第三，每一个提前退休的职工都可能是因此而不失业的年轻人的父母、兄长，每一个失业的青年人又可能是暂时还未退休的大龄职工的子女、弟妹。因此，如果从个人的角度看还难以接受，那么从家庭、亲友、全社会的角度就比较容易理解提前退休的意义。
课题组顾问：刘 钰，卢万良
课题组负责人：陈 颐，杨旭春
课题组成员：林国铨，赵克忠，甘萍，杨星去，唐仲勋，沈汉，张卫，徐琴，蒋影明
执笔：陈颐
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