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中图分类号：D63 文献标识码：A
人类在21世纪这块未知的水域游弋几年后，这样一个信念便愈益增强：新的世纪意味着人类历史的一个新阶段。其实，从20世纪80年代开始，人类就已经进入了这个阶段，即告别近代以来的工业社会而走向后工业社会。公共行政学作为一个学科是在20世纪建构起来的，它是人类经过几百年的探索发现的一种适应工业社会治理要求的治理方式。但是，在人类进入一个新的历史阶段后，公共行政学的研究应当关注什么主题？这是我们今天所要思考的。
一、需要继续关注公共利益的问题
当人类进入工业社会之后，特别是经历过十八世纪的启蒙运动，公共利益的问题实际上就已经成为人们关注的一个重要问题了。
在相当长的一段时间内，对公共利益的追求是在政治途径上展开的，代议民主制度就是服务于这种追求的。根据密尔的意见，议会是各方利益抵净的场所，即每一个利益集团的不同利益要求需要在议会之中去相互抵消，最终达成一种体现出公共利益的结果。但是，这个结果在由政治性实体而将其付诸实施的时候，还是会使公共利益发生扭曲，甚至会出现有意识破坏公共利益的行动。为了解决这个问题，最终的方案就是公共行政的中立化，即在价值上实现中立。20世纪的公共行政就是依据这样的原理而建立起来的。
但是，从理论设定上看，公共行政毕竟是服务于公共利益实现要求，只是由于理论自身的悖论以及理论与现实的矛盾，才让公共利益成为一个概念，成为一种抽象的理念。也就是说，公共利益作为一种抽象的存在形态是在解决共同利益与个人利益的矛盾中而作出的选择。从近代社会的发展过程看，分工从根本上改变了共同体的存在方式，作为具体性的共同利益与同样具体性的个人利益的矛盾无法协调。正是由于这个原因，“共同利益才采取国家这种与实际的单个利益和全体利益相脱离的独立形式，同时采取虚幻的共同体的形式。”①
这个时候，所谓“共同利益”其实已经不再存在，而是以一种“公共利益”的形式出现了。当然，在我们今天所生活的世界中，共同利益也还会出现在一定的社会层面上。如果说现代社会被划分为公共领域、私人领域和日常生活领域的话，在日常生活领域中，共同利益会作为一个经常性的事实出现，在私人领域中，人们也会为了某种共同利益而协同行动。但是，在公共领域中，我们应当发现的是公共利益而不是共同利益。用哲学的语言来表述，可以说，共同利益属于感性的范畴，而公共利益则属于理性的把握。现代政府如果区别不开共同利益和公共利益，就极有可能陷入对共同利益的关注，而在公共利益的实现方面，可能也会无所作为。
20世纪的公共行政一再宣布它对公共利益实现的责任，但它一直是在公共利益的形式方面做文章，至于实质性公共利益的实现，它是无能为力的。之所以如此，完全是因为公共行政的理论研究没有搞清实质性公共利益的存在形态及其与形式上的公共利益的关系和构成方式。所以，如果我们希望政府及其公共行政在实质性公共利益的实现方面有所突破的话，就需要在这些方面取得创新性的成果。可以想象，在未来相当长一段时期内，人们之间的利益差别依然会是一个不可改变的现实，公共行政如何去维护和促进公共利益的实现，依然是一个需要研究的问题。而且，如果公共行政不停留在20世纪的状态和水平上，就不会满足于形式上的公共利益实现，而是需要去努力发现公共利益的实质性内容。这一点，让从事公共行政实践者去加以解决显然是不可能的，而是需要有突破性的理论创新加以解决。
二、需要探讨公共行政中的行为规范问题
人的行为总是要从属于一定的规范的，公共行政中的一切行为也都需要相应的规范，在直接的意义上，规范是以规则的形式表现出来的。在工业社会发展起的规则体系以及行为目标框架极力要把人的行为纳入理性的范畴，似乎人的行为都可以在对明确的目标追求中作出解释。其实，只有极少量的行为是充分理性的。而在很多情况下，人的行动并不表现出刻意为之的状况，只是凭直觉去进行行为选择。所以，根源于人的意识深层的基本理念即实践理性往往是决定人的行为选择的主要因素，至于现象层面的工具理性所发挥的作用，是可以得到理论上的论证的，却不为实践经验所支持。所以，人的行为模式的塑造，取决于人们共同的基本理念的确立。而做到这一点，无疑是理论工作者的任务，公共行政的研究如果不是主动地去寻求人们共同的基本理念，而是陷入琐屑的对策性研究中，只能看做是缺乏理论勇气的做法。
不过，近代以来，通过制度建构去规范社会和个人行为，去形塑社会生活模式已经成为社会运行的基本特征，正是在这种情况下，罗尔斯指出：“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义制度的内容。这就是说，在大多数情况里，有关职责和义务的原则应当在对于社会基本结构的原则确定之后再确定。”②如果说法制的确立为人们的社会生活提供了法律框架的话，那么，德制的确立也将为人们的社会生活提供一个道德的框架。这个框架同样是罗尔斯所说“社会基本结构”，它决定了人的行为模式，使人们能够根据道德的原则去作出行为选择。
从人出发去思考制度的基础和前提时，必然要求对人进行深入的把握，而在对人的深入思考中，可以发现一种直觉地把握人的历史性特征的理论抽象：“‘古典人’的存在本身就是‘唯精神’，‘现代人’的观念却是‘唯身体’，不再有形而上学的本质，不再有共识的普遍理想，一切都在冷静的功利计算中。”③这是一个极其准确的描述，理解人类已有的制度，是完全可以从这种认识入手的。权力制度是得到“唯精神”的支持的，而法律制度则是基于利益谋算之上的，如果我们希望在制度上做出根本性的变革，即让道德制度去继承法律制度在社会生活中的地位时，就需要找到这一制度赖以建立的基石。在对人的思考中，我们区分出人的物理存在、精神存在和道德存在，目的就是要找出权力制度、法律制度和道德制度分别赖以建立的基础。也就是说，当我们发现了人的道德存在的时候，我们实际上就找到了道德制度的基础了。这是公共行政理论研究对一般哲学探讨所作出的贡献，然而，这一点却迟迟得不到广泛的认同，以致对于制度建立的全新方案缺乏进一步深入的探讨。
三、需要探讨民主行政的问题
自从威尔逊提出政治—行政二分原则之后，民主的问题就被从公共行政的范畴中排除了出去，民主是一个政治问题，是公共行政的政治环境意义上的问题，是在西方国家特定条件下的行政生态问题。从20世纪前期的公共行政基本理论来看，大都持有这样一种立场，即政治应当讲民主，而行政则是集权的，特别是马克斯·韦伯的官僚制理论，塑造出典型的行政集权体系。但是，到了20世纪70年代，随着新公共行政运动的出现，民主行政的观念开始被越来越多的人所提起。到了20世纪后期以及近些年的实践，由于新技术革命，特别是电子政务的引进，似乎使这一设想有了实现的可能。就公共行政的实践来说，也越来越多地用诸如“听证会”、“政务公开”、“参与治理”等形式去证明民主行政的可能性。可是，如果考虑到新近呈现出来的社会现实， 民主行政的前景可能又是不乐观的。
20世纪后期，特别是进入新世纪之后，人类进入一个高度复杂性和高度不确定性的时期，与此相应，社会治理所面对的对象也是极其复杂的，远远超出了人的信息获取能力。在这种情况下，公众关心的事是不是必然关乎国家和社会发展长远利益的事，政府愿意让公众通过网络了解的信息是不是公众一定关心的事，由谁来决定？由谁来判断？都是极其难以回答的问题。由此看来，民主行政的理想可能会由于社会的复杂性和不确定性的增长而失去色彩，也许人们永远也不可能找到一个理想的实现民主行政的途径、方法或手段。在这种情况下，能否找到一种超越民主理想的社会治理方案，这就是公共行政理论研究必须回答的问题。但是，当前人们过多地耽于民主行政的诗意憧憬之中了，过多地在社会治理的中心—边缘结构中去勾画参与治理的方案，而对合作治理的现实需求则感知迟钝。
四、需要探讨政府管制的问题
自从政府产生以来，通过对它自身的管制而实现对社会的管理就一直是它的基本特征，从政府在20世纪的表现来看，管制具有两重含义：其一，作为一种政府行为模式，是特指计划经济条件下的政府模式，是管理型政府的一种特殊形态，或者说，是一种发生了变异的管理型政府模式。其二，管制是政府的一种行为方式特征，在农业社会，统治型的政府借助于管制的方式去实现对社会的统治以及一定程度的管理，在整个工业社会中，管理型政府通过科学化、技术化手段的不断刷新去实现对整个社会的管理。到了后工业社会，随着服务型政府的建成，管制的行为方式依然会存在，即使作为政府的行为特征而走向弱化，也不会完全消失。所以，作为政府模式，管制是管理型政府的一种特殊的、具体的表现形式；作为政府的行为方式，则是任何一种政府都会使用的行为。
但是，当我们把“管制”一词与政府联系在一起时，需要区分我们是在何种意义上使用它的。特别需要指出的是，当我们看到管制行为是存在于一切政府类型中的普遍性的行为方式，是可以避免那种寄希望于削弱这种行为方式而谋求政府模式变革的想法出现。对于一个政府来说，会根据它所处于其中的社会状况以及对这种状况的判断而随时对管制行为加以调整，如果认为必要，它可以提请立法来巩固这种调整的结果，或提请废止法律来为它调整管制行为开辟道路。管制行为的多寡，属于量的范畴，并不直接地证明或导向政府模式的变革。政府模式的变革，取决于核心价值的根本性转变，管制行为所扮演的是如何促进政府核心价值实现的角色。
显然，在20世纪后期，中国学者提出服务型政府建设的建构是公共行政理论研究中最为积极的贡献。但如何在新型的政府模式而不是在近代以来的管理型政府模式中去思考和规划服务型政府？显然存在着理论建树不彰的问题。如果不是在服务型政府的问题上去进行理论创新，而是在既有的管理型政府模式的框架下去演绎服务型政府的话，很可能会使人类70年代后期以来的全部行政改革的成果付诸东流。这一点绝不是耸人听闻之语。近代政府经历过一个从自由主义的有限政府向凯恩斯主义干预模式的演进过程，在70年代后期以来的行政改革中，告别了凯恩斯主义。但是，2008年所预示的一场全球性的经济危机，应对这场经济危机的行动如果在社会治理者那里仅仅以头痛医头、脚痛医脚的形式出现的话，又会重新把我们引回到“行政国家”的状态中去。故而，顺应服务型政府建设的要求，现在理论界所重新强调的监管，应该是在行为的层面而不是在体制甚至政府模式的意义上予以加强。
其实，人类正处在一场深刻的历史性社会转型过程中，即处在从工业社会向后工业社会转变的过程，近些年来危机事件的频繁发生，特别是2008年出现的全球性经济危机，都属于这场伟大的历史性转型过程中出现的社会振荡，它对一种新型的政府模式提出了要求，即要求建构一种服务型政府去治理正在展现出来的社会。可以相信，人类在工业社会所建构起来的管理型社会是不可能被原封不动地带入后工业社会的，正如农业社会的统治型政府不适应于工业社会一样，后工业社会也应当有着属于这个历史阶段的政府。所以，公共行政的研究应当具有前瞻性的理论诉求，需要从当下社会的变动性去发现建构服务型政府的机遇和素材，并积极地为创建服务型政府而努力。而公共行政的研究也需要把当前出现的各种各样的危机事件作为建构服务型政府的一个机遇来看待，即把它看做是终结近代以来的管理型政府和建构起全新的服务型政府的重大机遇。
五、需要探讨政府的效率追求问题
如上所述，近代以来所建构起来的政府属于管理型政府，由它所承担的公共行政也就是管理行政，就这一政府及其行政而言，效率追求是第一位的，特别是在政治与行政二分原则提出之后而建立起来的典型化的管理型政府中，正是官僚制为它的效率追求提供了有力的支持。对于20世纪的政府而言，效率追求是它的主导性文化，正是效率的这种文化特征可以避免人们对它的真实价值发出追问，从而给予行政人员以方便，只要他能表现出对效率的追求，在很多情况下，就能得到公众的理解和认同，既使人因效率追求而犯了错误，似乎也是可以原宥的。
学者法默尔甚至把效率作为一种“社会构成物”来看待，他说：“应当重申的是，效率概念是一个社会构成物，且必须指出，这一认识将产生重要的后果。”④其实，政府自身就是社会构成物，效率作为行政目标也必然是社会构成物，应当说这并不是什么新发现。但是，指出“效率是社会构成物”这一点却非常重要。因为，对于一切社会构成物来说，都是由人创造或设定的，人可以创造这一事实、改变这一事实，也可以取消这一事实。而且，凡人创造的事实都必须因社会的发展而得到改变，公共行政之所以会产生对效率目标的神化，其原因就是缺乏把效率作为“社会构成物”的意识。也正是在此意义上，法默尔所指出的效率是“社会构成物”这一观点对于纠正公共行政的效率导向有着非常积极的意义。最为重要的是，“把效率看作社会构成物的一个后果就是，我们作为一个社会在构建和重构所指方面有相当大的自由度。”⑤
然而，对于公共行政的研究来说，最为重要的就是从当前社会发展的实际出发，从公平与效率、公平与稳定的辩证统一的关系出发，抓准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，建立规范的对话和协商机制，尽可能地把“代表最广大人民的根本利益”具体化。在处理和协调各种利益矛盾时，要注重自觉地去尊重和依靠群众团体、自治组织等社会力量。其原因就在于，社会组织和社会团体是建立现代化和谐社会的一个重要因素，他们具有比个人更强的政治经济表达能力，具有更强的协调各种矛盾的能力。在这之中，既包含了对官僚制及其效率追求的深入反思，也包含了对一种全新的社会治理模式的积极建构。
六、需要探讨政府前瞻性的问题
对于政府来说，回应社会的要求就是它必须承担的责任。其实，在哲学的意义上，哲学家倾向于把一切语言上的应答都看做是责任，就如勒维纳斯所说的：“对我们的他者即第三者的承诺：特别的行为、社会的规范。话语的初始功能主要不是在一个无关紧要的活动中确指一个对象来和他人交流，而是在于某个人对他人承担的一种职责。说话，就是为他人的利益担保。责任或许是语言的本质。”⑥因为人是生活在社会中的，人的语言不仅是社会交往的工具，而且语言本身就是人们应答交往对象要求的内容，所以，把语言的应答看作是一种责任无疑是一个深刻的和正确的见解。但是，仅仅有了语言的应答还不够，还需要付诸于切实有效的行动。对于社会交往中的个人都需要提出行动的要求，对于政府来说，无疑需要有更高的要求，而且政府只有用实际行动去回应社会的要求，才是负责任的。
需要指出的是，在整个工业社会，政府如果能够回应社会要求的话，就是一个好的政府了，而在后工业化的过程中，如果政府满足于回应社会要求的话，虽然可以说政府已经拥有了负责任的特征，却不能够真正满足社会的要求了。在后工业化的历史条件下，政府定位在回应社会要求的角色上，已经不够了。因为，后工业化所展示出来的复杂性和不确定性迅速增长的现实在向我们表明，如果政府仅仅满足于回应社会要求的话，实际上是无法充分承担起政府责任的。或者说，在这样一个新的历史条件下，单纯的回应更多地会表现出被动承担政府责任的状况，而不是积极地承担政府责任。
所以，政府应当超越回应性的模式，去自觉地建构能够更加积极、主动地回应社会要求的行为模式，拥有这种行为模式的政府，可以称作为前瞻性的政府。应当看到，当前的公共行政研究已经把重心放在政府如何应对复杂性和不确定性条件下的危机管理问题了，但是，这一方面的研究往往是在既有政府模式不变的前提下去寻求危机管理的方式和途径，而不是谋求建立适合于复杂性和不确定性条件下的政府模式。这显然不是一个正确的方向。从根本上说，在复杂性和不确定性的条件下，必须赋予政府以前瞻性发现问题和解决问题的能力，即让政府拥有前瞻性的属性。政府这一属性的自然生成将是漫长的和艰难的，但是，如果公共行政的理论研究能够去主动和自觉地加以探讨的话，就会大大缩短政府获得这一属性的路程。
七、公共行政研究的理论愿景问题
法默尔说：“公共行政学对理性的意义的寻求可以说是有用的。但是盲点和矛盾也是存在的，因为特殊的阐释总是向更新、更完善的阐释开放。阐释不能声称自己享有特权地位，例如说自己是科学的陈述。当意义的寻求遇到理性和合理性的基础被动摇时，就会出现矛盾。”⑦但是，对理性意义的寻求是由后现代主义思潮所开辟的一条公共行政学研究路径，作为学术运动，它才刚刚开始。在公共行政学的研究中，处于主流地位的和较有影响的学者，还更多地受到理性的支配，他们不愿意通过反思理性而追问理性的意义，他们满足于按照理性的要求去进行可计算的、可操作的方案设计，关注于微观的、一时一地的琐屑事务的解决，他们以为放弃对理性的意义作出思考就能够有效地避免矛盾。然而，在历史转型的这样一场社会变革的时期，当理性自身在社会安排中的价值受到怀疑时，放弃对理性的反思性思考，是无益于现实中的矛盾的解决的。
公共行政的研究有着好的传统，它广泛地吸收和借鉴各门学科中的有益因素，它没有学科自满自足的盲目自信，也正是由于这一原因，公共行政学作为一门学科能够迅速成长起来。在公共行政学的进一步发展中，保持这一传统是必要的，而且会获益无穷。同时，公共行政的研究更要致力于观念的改变，即通过改变观念而把公共行政学不断地推向新的起点。特别是在历史转型的时刻，更应首先把视线集中到公共行政观念的根本变革上来。关于公共行政的研究，法默尔的意见是可以供我们参考的。法默尔说：“公共行政的研究和实践越来越成为有意识（有自我意识）的思维活动。为此，通过进一步深入到其他领域——例如，更深地进入到哲学和社会理论，更灵活地进入经济学——来使自己变得更有自我意识，这对理论家是有帮助的。这一努力是永远有用的。不过，我们首先需要的是一种意识，一种因我们无意识的心灵模式的控制松动而来的意识。思考可通过运用、然后超越我们所谓的反思性语言范式来向前推进。……这样，公共行政的思考就有更多机会成为我们一直希望的东西。这样，就有可能发生彻底的变革。”⑧
公共行政的理论研究必须关注现实，出于解决现实问题的目的，在更深入、更宏观的理论层面上去探讨系统性的解决现实问题的方案。行政哲学是在行政学理论发展的过程中提出的，是对行政学理论的具体观点、内容和方法的超越，它在对现实问题的关注过程中，不是像禀呈具体理论的学者或行政管理者那样用理论来剪裁现实或用现实来证明理论，而是站在各种理论综合统一的高度来观照现实，以前瞻性的视角去审视现实和以系统化的思维去思考解决现实问题的出路。公共行政理论研究对现实的关注或者说一刻也不脱离现实的做法是由于这个学科的应用性特征所决定的，公共行政理论研究与一般性的哲学研究不同，它不是思辨地把握世界的方式，而是直观地审视现实的方式，它不为了学科的发展而进行体系建构，而是时时扣住现实的需要，进行有现实意义的理论思考。
从现实出发并不意味着排斥想像，对于每一项理论研究来说，想像都是无比重要的。当思考想像在公共行政研究中的意义时，法默尔是这样定义想像的：“从一个否定的角度看，想像是一种行政精神，一种不依赖于规则的制定和程序的执行——如同在现代性中——的行政精神。从一个肯定的角度看，想像是这样一种行政精神，它赋予想像的运用首要的地位。公共行政思考的一个任务就是要探究这些特征。”⑨显然，在官僚制的行政模式中，这是不可能的。因为，官僚制所强化的恰恰是规则和程序，恰恰要求限制人的自主性。但是，处在后工业化进程中的社会却提出了强烈的要求，即“偏离程序和规则的制定”。当然，完全废除程序和规则是不可想像的，而要求程序和规则具有更多原则性的特征则是“想像”能够更充分发挥作用的前提。
在我国，公共行政的研究直接面对的是来自于西方的理论和学术体系，其实，威尔逊当年在写作《行政之研究》的时候，也是把关于行政的见解称作是外来的思想，认为是从德国引鉴而来的，但是根据这种思想去提出建构学科的贡献还是应当归属于他的。正是《行政之研究》一文，标志着公共行政学这门学科的诞生。中国的公共行政研究必须重视西方在这一领域中所取得的成就，但是，这种重视决不是简单地搬用，而是需要致力于一种立足于中国实际和立足于后工业化的历史进程的创新。当前中国所面对的还不仅仅是一个工业化的问题，后工业化的课题也同时摆到了我们面前，在西方国家中出现的后工业化提出的突破工业文明框架中矛盾和冲突的要求，也已经在中国表现了出来。解决这一问题，也同样需要处理好继承与创新的关系。
总的说来，行政学的思想卷帙才刚刚打开，威尔逊所书写的第一页是跃入眼帘的经验叙述，如何在这种经验叙述的背后去发现人类社会治理的奥赜而形成发展的观念，则是一个需要不断探索、不断搜求的目标。人类是进步的，进步的历史愈是表现为一个自觉的过程，政府的作用也就愈益显著。行政学的思想、理论正是在人类的进步、社会治理的发展中去观照政府、思索政府改造和重建方案的过程中结出的鹏硕之果。应当承认，行政学在120多年的发展历程中已经把威尔逊所开创的事业发扬光大了，如果说没有行政学的研究，我们很难想像政府在整个20世纪能够发挥出那种神奇的领导社会进步的功能。但是，行政学是工业文明的一项成就，在人类开始从工业社会向后工业社会过渡的时候，作为学科的行政学研究将面对着一个广漠的未知世界，行政学从近代工业文明中接受而来的科学主义传统，在未来的发展中可能无法布置起正确的路标。在人类社会从工业社会向后工业社会转型的过程中，我们必须密切地注视着这个转型的过程，从中去发现一切新的生命诞生和成长的迹象。也就是说，我们的研究工作只有面向后工业社会，才是“最有可能找到正义”⑩的工作。
收稿日期：2008-11-17
注释：
①马克思，恩格斯.德意志意识形态[M].北京：人民出版社，2000.28.
②［美］罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.105.
③张志扬.偶在论[M].上海：上海三联书店，2000.5.
④⑤［美］戴维·约翰·法默尔.公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性[M].北京：中国人民大学出版社，2005.260,262.
⑥［法］勒维纳斯.塔木德四讲[M].北京：商务印书馆，2002.25-26.
⑦⑧⑨［美］戴维·约翰·法默尔.公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性[M].北京：中国人民大学出版社，2005.190,335,229.
⑩［古希腊］柏拉图.理想国[M].北京：商务印书馆，1986.133.