试论清末新政时期政区变革的几个问题，本文主要内容关键词为：政区论文,清末论文,新政论文,几个问题论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的疆域版图在清代已基本上确定；与此同时，国内政区也已大致定型，只有一些较小的变动。（注：据考证，清前期已有25个一级政区：直隶、江苏、安徽、山西、山东、河南、陕西、甘肃、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、广东、广西、云南、贵州18省，盛京、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台5个将军辖区，西藏、西宁2个办事大臣辖区。清末，改盛京、吉林、黑龙江、伊犁4个将军辖区为奉天、吉林、黑龙江、新疆4省，福建省的台湾府升省后又在1895年割让于日本。所以，清末仍是25个一级政区：22个省和3个特别区。参见永和《清朝末年我国的政区》，《社会科学研究》1982年第4期。又，清代在内蒙古地区实行盟旗制度，各盟旗直属于理藩院管理，另设有绥远城将军、察哈尔都统和热河都统。）故以往学术界关于历代政区沿革的研究论著一般都是详远略近，尤其对清代大都着墨不多，所述甚简。
关于清末政区变革问题，以往学术界关注较多的是台湾建省与新疆、东北改行省。至于苏淮分省，以及察哈尔、热河、绥远、西康建省问题，则因为或分而即合，或议而未建，故不太为人所注意。
关于苏淮分省，因在清末分而即合，《清史稿·地理志》中只简单地提了一句：“光绪三十年，又设江淮巡抚，驻清江浦，寻复故”（注：赵尔巽等撰：《清史稿》第8册，中华书局1976年版，第1984页。）。又因此举源于张謇的徐州建省动议，故在一些张謇传记著作中都有所涉及（注：参见张孝若《南通张季直先生传记》，中华书局1930年版，第117-119页；章开沅《开拓者的足迹——张謇传稿》，中华书局1986年版，第205-207页。），但也较为简略。除此而外，笔者未见详述原委的专论。关于察哈尔、热河、绥远、西康建省问题，因在清末议而未建，《清史稿·地理志》只字未提；但在民国时期都成为现实（注：热河、绥远、察哈尔于1928年9月建省，西康于1939年1月建省。参见郑宝恒《民国时期政区沿革》，湖北教育出版社2000年版，第200、205、209、214页。），因而一些有关各该省的著作在叙述其历史沿革时都略有追溯（注：参见纪霭士《察哈尔与绥远》，文化建设月刊社1937年版，第16页；杨仲华《西康纪要》下册，上海商务印书馆1937年版，第356-361页。）。另外，在一些有关清代边疆政策与清末边疆新政研究的论著中也稍有论列（注：参见马汝珩、马大正主编《清代的边疆政策》，中国社会科学出版社1994年版；赵云田《清末边疆地区新政举要》，《中国边疆史地研究》1996年第4期；汪炳明《清末新政与北部边疆开发》，载马汝珩、马大正主编《清代边疆开发研究》，中国社会科学出版社1990年版；杨策《评清末在川边、西藏的改革新政》，《中央民族学院学报》1991年第5期。），但也未见有专题研究。
政区的设置是中央统治地方的手段，政区的变动与国家政治密切相关。“行政区划既是国家为实行有效的行政管理而设，体现了中央与地方的纵向分权关系，所以是一种政治现象。”“行政区划作为地方政治制度的一翼，其创设和变迁，首先要服从于政治目的和政治需要。”（注：周振鹤：《体国经野之道——新角度下的中国行政区划沿革史》，香港，中华书局1990年版，第4、141-142页。）政区变革往往涉及中央与地方的权力关系，这是观察政治变动的一个很好的角度。本文拟对清末新政时期的苏淮分省以及察哈尔、热河、绥远、西康建省问题做一专题论述，着重考察各种动议的前因后果，以期为观察清末政治史尤其是朝廷与地方的关系提供一个视角。
一、裁撤漕运总督与苏淮分省始末
清代江苏的地方行政制度颇为特别，境内有2督1抚3个中心：省级行政长官有两江总督驻江宁，江苏巡抚驻苏州，漕运总督驻江北淮安之清江。虽漕督自有专职，但因其兼有巡抚事宜，而与地方吏治密切相关。在清末，正是由于漕运的衰落，在裁废漕运总督的过程中便出现了苏淮分省问题。
苏淮分省起因于张謇的徐州建省动议。光绪三十年（1904年），张謇拟就《徐州应建行省议》，系统地提出一个徐州建省计划。首先，他说明了徐州建省的重要性。一方面，徐州古往今来具有重要的地理位置，“控淮海之襟喉，兼战守之形便，殖原陆之物产，富士马之资材，其地为古今主客所必争者，莫如徐州”。徐州地处山东、河南、安徽、江苏4省交界地带，历来为兵家必争之地，“但能经营徐州，蔚为雄藩，皆可以左提而右挈之矣”。另一方面，也是更重要的，在当时特殊的历史条件下，徐州建省具有抗衡英、德侵逼之“外患”与消弭会党起事之“内乱”的战略意义。“今天下大势：英之兵舰梭织于长江，德之铁路午贯于山东。谋蔽长江，则势力必扩而北；谋障山东，则势力必扩而南。南北之际，徐为中权。平原荡荡，广袤千里。俗俭而僿；民强而无教。犯法、杀人、盗劫、亡命、枭桀之徒，前骈死而后踵起者，大都以徐为称首。近数十年，复有会匪之勾结，教士之浸权。设不早计，祸发一隅，牵动全局。将欲因时制宜，变散地为要害，莫如建徐州为行省。”徐州处四省交界之地，各省政治势力鞭长难及，本为“内乱”之渊薮；如今又夹在英、德势力范围之间，如果没有强大的政治军事力量，则很难抵挡英国势力的北犯和德国势力的南侵。“其在今日，非建行省设巡抚，则断乎不可”。
其次，他规划了徐州建省的具体办法。他建议以徐州为中心，从苏、鲁、豫、皖4省各分出一些州县，划归徐州行省。计有江苏徐州府属之铜山、肖、砀山、丰、沛、邳、宿迁、睢宁，海州之沭阳、赣榆，淮安之安东、桃源；安徽凤阳之宿、灵璧，颖州之蒙城、涡阳、亳州，泗州之五河、盱眙、天长；山东沂州之兰山、郯城、费、莒、沂水、蒙阴、日照，兖州之滕、峄，济宁之鱼台、金乡，曹州之曹、单、城武；河南归德之商邱、虞城、宁陵、鹿邑、夏邑、永城、睢、考城、拓城。共45州县。
再次，他分析了徐州建省的利害条件。他认为，徐州建省的有利条件有“二便”、“四要”。所谓“二便”，一是“增官不必添员”，裁漕运总督以徐州巡抚兼之，升徐州道为布政使，以淮海道兼按察使；二是徐、海、淮、泗、沂、济、凤、颖各州民气皆“朴啬劲悍”，可就地练兵。所谓“四要”，是指徐州建省有利于训农、勤工、通商、兴学4项要政。至于不利条件，他提出有“三难”，即得巡抚难、巡抚得人难、筹款难，指的是人才与经济条件。但他认为：“若鉴于二便、四要而以为不得不建也，有人有财，虽有三难，直可旦夕举之。”
最后，他进一步强调了徐州建省的重要意义。他说：“吾惧徐州不日龙争而虎斗，迭进迭退；芒砀大泽，我之伏莽枭徒又乘机窃发，或不免举足左右，以为敌用，为东三省之续也。”（注：以上引文均见张謇《徐州应建行省议》，张謇研究中心、南通市图书馆编：《张謇全集》第1卷，江苏古籍出版社1994年版，第80-83页。）在此，他仍然是从消弭“内忧外患”的角度立论。客观地说，张謇这个徐州建省计划既有抵制英、德列强侵略的积极意义，也有加强清王朝统治的用心，如他自己所说“盖为中原腹地治安计也”（注：张謇：《啬翁自订年谱》，《张謇全集》第6卷，第866页。）。
张謇的徐州建省计划经由署两江总督端方代为上奏，引起了清廷的注意。政区的设置，不仅关涉行政区划问题，而且涉及一整套的地方行政制度，尤其是行政官员配置问题。在江苏，本有2督1抚3个中心，徐州建省势必与漕督势力冲突。恰在此时，漕运总督的裁撤问题已被提上议事日程。
漕运在清前期本是与盐、河、兵并列的“四大政”之一，故特设漕运总督一职，体制极崇。道光以后，漕政弊端丛生，清廷开始改制，或折收银两，或改行海运。咸丰、同治时期，由于受到太平天国运动的冲击，湖北、湖南、江西、安徽及河南5省事实上已停止漕运，迄清亡而未恢复。光绪二十七年（1901年），江苏、浙江、山东正式停止征漕，至此，8省漕运全部停止。（注：参见李文治、江太新《清代漕运》，中华书局1995年版，第468-470页。）在这种情况下，张之洞、刘坤一在“江楚会奏变法三折”中认为漕运已是“有名无实”，主张将因漕运而设的屯田与卫所全部裁撤。（注：《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》，苑书义等主编：《张之洞全集》第2册，河北人民出版社1998年版，第1422-1423页。）次年，清廷正式谕令将屯饷改为丁粮，撤消屯田、运军名目，裁撤卫守备、千总等官。（注：沈桐生辑：《光绪政要》第3册，江苏广陵古籍刻印社1991年版，第1732页。）光绪三十年（1904年），御史周树模奏请裁撤漕运总督。他认为：“各省卫官已撤，屯户并改丁粮，归州县经征，南漕半改折色，半由海运，各省粮道亦次第裁减，漕督无官可辖，而体制极崇，殊非综核名实之道。”（注：朱寿朋辑：《光绪朝东华录》第5册，中华书局1984年版，总第5282页。）
清廷把端方代奏张謇的徐州建省条陈与周树模的裁撤漕运总督奏片一并交给政务处议奏。同年十二月二十二日，政务处将会议的结果上奏，其要点有二：一方面，基本上否定了张謇提出的徐州建省计划。“徐州在江苏，地居最北，若于平地创建军府，既多繁费；所请分割江苏、安徽、山东、河南四十余州县，亦涉纷更”，即不宜分割4省地盘建立徐州行省。另一方面，政务处变通提出了一个苏淮分省的新方案：同意裁撤漕运总督，将其缺改为江淮巡抚，“与江苏巡抚分治，仍归两江总督兼辖”。据此，原江苏省一分为二，苏淮划江而治。本来，江苏省的现状早已是两分，分别以驻江宁的两江总督和驻苏州的江苏巡抚为中心，各领有江北与江南之属地，“久若划疆而治”。江北设立江淮巡抚，即将江宁布政使及所辖之江、淮、扬、徐4府及通、海2直隶州全归管理，巡抚驻清江，即为省会，并以淮扬海道兼按察使衔；江南仍归江苏巡抚，以苏州为省会。此议得到清廷上谕的批准。次日，清廷调恩寿为江淮巡抚，以陆元鼎为江苏巡抚。（注：《光绪朝东华录》第5册，总第5282-5283页。按：据周馥自订年谱记载，当端方将张謇条陈上奏后，政务处“议久不决，嗣某枢乃请割江北淮、扬、徐、海，设巡抚，划江为界”（《周悫慎公全集·年谱》卷下，秋浦周氏1922年校刻本，第9页）。不知“某枢”为谁，待考。又，所谓苏淮“划江而治”，其实也是大致而言，并不是绝对的，如属江苏之靖江县实在江北，而划归江淮之江宁府又在江南。）苏淮分省始成。
苏淮分省消息一出，舆论哗然。上海的《时报》发表评论文章认为，从地理、历史、民风等方面来看，建省当在“徐州一带”，所谓“徐州一带”，不仅包括江苏之江北各府县，而且包括安徽之凤阳、泗州，山东之曹州、济宁，河南之归德。“故徐州今日不设巡抚则已，若设巡抚，宜合以上各府另组织一行政区域，不宜合长江下流之扬州、通州等同一区域，更不宜合江南之江宁府同一区域”。如果仅以江苏之江北各属与江宁1府为江淮省，则不能有效地控驭苏、鲁、豫、皖边境，“但有新设抚军之名，而无新设抚军之利也”（注：《恭读本月二十二日上谕谨注》，光绪三十年十二月二十四日《时报》。）。
江苏官绅更是群起反对。苏淮分省的结果与张謇的徐州建省设想大相径庭，张謇颇感失望。他对所谓“江淮省”的建置大为不满：“闻建设江淮省，此大谬，痴人前难说梦，信也”。“苏抚端方懵然入奏，部懵然因其说而易名为江淮，以漕督为巡抚，非驴非马矣。”他立即致书湖广总督张之洞和两江总督周馥，“请争江淮省事”。（注：张謇：《日记》、《啬翁自订年谱》，《张謇全集》第6卷，第546、866页。）
与此同时，江苏京官相继联名上奏表示反对。光绪三十一年正月二十日，工部侍郎陆润庠领衔会同陆宝忠、顾肇新、陈名侃、吴郁生等人上奏，提出4点意见：一是官制问题。江淮、江苏本是一省而有一督一抚两个中心，若再设巡抚，则是一省两抚，不仅未有先例，而且督抚同城的湖北、云南刚刚议裁巡抚，“江南一省，忽然添缺，未免政令纷歧”。二是政区边界问题。苏淮分为两省，划江而治，则江苏仅有4府1州，“地势平衍，形胜全失，几不能自成一省”。江淮设省清江，“舍临江扼要之名城，就滨河一隅之小邑，似亦未甚得势”。三是政区幅员问题。清制按户口与幅员分省为大、中、小3等，如苏淮分省，江淮仅及中省，江苏只能由大省改为小省，“则一切经制，俱需更改，而筹饷摊款，尤多窒碍”。四是行政问题。江淮3府2州之地方要政，向来由江宁布政使禀承两江总督办理，“历久相沿，未闻有所丛脞，今之改设，似出无名”。若江宁布政使仍在江宁办事，“则江淮巡抚，孤悬虚寄，徒多文移禀报之烦，无裨吏事军政之要”。总之，他们认为：“朝廷本无分省之意，江督亦无废事之虞，顾以裁漕督而添巡抚，因设巡抚而议添行省，办法既疑乎倒置，定章必归于迁就。”江苏跨江立省之定制不宜轻改，江淮分省必须慎重，希望朝廷谕令廷臣与沿江督抚会议复奏。“奏入不报。”（注：《光绪朝东华录》第5册，总第5288-5289页。）
随后，江苏京官公推翰林院侍读学士恽毓鼎领衔再次上奏，又提出4点意见：一是苏、淮单独立省，则彼此削弱，不利于江、海军事防御。“江苏跨江为省，论富庶则以苏、松为首，规形势则以淮、徐为先。一旦画江而治，则江淮无江苏，势必易富而为贫；江苏无江淮，亦必转强而为弱。况江苏为海疆要地，长江为舆图中心，江、海各军，全赖号令画一；分省而后，万一督抚拘于畛域，意见分歧，必致贻误事机，动摇全局。”二是苏、淮分为两省，摊派之款相应增加，人民不堪重负。“江淮瘠苦之区，固不堪此；即以江苏而论，向来筹款之法以淮盐为大宗，今既以盐务归于江淮，挹注之源立穷，摊派之累愈重，筹饷无计，养兵无资，竭泽而渔，揭竿可虑”。三是苏、淮划江分省，不利于防范长江“盗匪”。“诚以两省交界之区，往往为盗贼渊薮；事权归一，防范易周。今长江上下游枭匪出没无定，若苏、淮划分两省，水陆诸营各分界限，互相推诿，此拿彼窜，盗匪转得藉以藏身”。四是江淮新设一省，将引起外国列强争夺利权与中外交涉的麻烦。“多设一省，各国多生一窥伺之端……设领事、增商埠、增教堂之举，势必纷至而沓来。徐、海民气悍强，少见多怪，交涉棘手事件将因之而日生。”（注：《恽毓鼎奏江淮分省事宜折》，光绪三十一年二月二十三日《时报》。）二月初九日，清廷将恽毓鼎等此奏连同陆润庠等前折一并发交政务处议奏，并谕令两江总督周馥会同商部顾问官张謇察看情形速议电奏。（注：中国第一历史档案馆编：《光绪宣统两朝上谕档》第31册，广西师范大学出版社1996年版，第19页；另见光绪三十一年二月二十三日《时报》。）
周馥一面与张謇“酌议”（注：《各省内务汇志·江苏》，《东方杂志》第2年第4期，光绪三十一年四月二十五日。），一面会商湖广总督张之洞，希望他“设法挽回大局”（注：《周制台来电》，《张之洞全集》第11册，第9290页。）。随后，周馥上奏清廷反对江淮建省，主要理由有三：一是就军事方面而言，苏淮分省将原江苏省割去江北4府2州为江淮省，使新江苏省仅有江南苏、松、常、镇、太4府1州，“壤地偏狭，形势全失，何以图治”？且划江而治，不便长江设防，“属在一省，则设防较易；今剖分两省，则气势涣散，设防转难”。二是就政治方面而言，新设江淮巡抚将分割两江总督的权力，导致督抚矛盾，“今特设江淮一省，原为战守形便而起。不以兵权归之，则巡抚无所措施；以兵事责之，则气力以分而愈薄，号令以分而多歧”。三是就经济方面而言，“特设一行省，事体加繁。举凡练兵、兴学诸事，新政所当行者，无一不须别开生面，即无一不须筹集巨款……当此民穷财绌，各省分筹赔款恒苦不给，添建一省，用款增而地不加多，责成重而权力反薄，似觉未宜。”总之，他认为“分设江淮行省非万年金汤之全策”。他建议，将淮扬镇改为江淮提督，“文武并用，节制徐州镇及江北各营”。（注：周馥：《苏淮分省利弊折》，《周悫慎公全集·奏稿》卷3，第4-5页。）
张之洞积极支持周馥，他电奏清廷，“详陈江淮分省之有害无利，仍以不分省为宜”（注：《鄂督电奏江淮不宜分省》，光绪三十一年三月初十日《时报》。）。
苏淮分省本已获上谕批准而成为既成事实，但却“为众论所不韪”，使政务处在议奏过程中颇感为难。“若仍改为漕督，则朝令夕改，又无此政体”。于是，诸王大臣拟仍按张謇原条陈所请，分割江苏、安徽、河南、山东4省边境地区，另设徐州行省。但此议又遭到山东、河南、安徽3省巡抚的反对，他们都认为“分割各该省边境州县隶于徐州为省，诸多窒碍”。结果，政务处只好选择放弃，而决定“仍请收回江淮设省成命，裁撤漕督，于徐州地方添设提督一缺，以资重镇”。（注：《添设江淮巡抚问题》、《江淮设省问题》，光绪三十一年二月二十日、三月十五日《时报》。）
三月十七日，政务处将会议结果上奏。据各衙门咨送来的说帖，主张苏淮不必分省另设大员者42件，主张专裁淮抚者32件，主张苏淮仍议分省及复设漕督者7件。因各衙门说帖大都认为不便改设巡抚，而“拟改设提督驻扎者居多”，周馥所奏“亦以分设行省，不如改设提督驻扎为合宜”，所以，政务处建议改淮扬镇总兵为江淮提督，裁撤江淮巡抚。当日上谕：“江淮巡抚即行裁撤，所有淮扬镇总兵著改为江北提督。”（注：《光绪朝东华录》第5册，总第5323-5324页。）虽漕督废而不复，但苏淮分省终弃。
综观苏淮分省历史的全过程，尽管似乎只不过是一出闹剧而已，但却在一定程度上反映了各相关利益集团的矛盾冲突。这大致可从两方面来看：一方面，是朝廷的中央集权与江苏以及山东、安徽、河南4省分权的矛盾。增设政区与政区划小是削弱地方和加强中央集权的重要手段，但苏淮分省与在苏、鲁、豫、皖边境增设徐州行省的举措都因地方势力的反对而作罢，由此事例可知，清末地方势力已对朝廷权威构成严重挑战。另一方面，是江苏省内不同既得利益集团的矛盾。政治改革是权力与利益的再分配，其分配原则便是依据各个利益集团的实际力量。我们注意到，在对于苏淮分省一片强烈的反对声浪中，尚有一丝微弱的不和谐音。新设江淮省省会清江官场对于江苏京官反对苏淮分省之举不以为然，他们认为：“清江北连徐、海，南控淮、扬，民风强悍，盗贼纵横，盐枭会匪，出没于淮安各属者，不一而足；加以教堂林立，教民众多，海州、盐城两处，又皆有海口可以通行船舶，一旦骤然去一大员，设枭匪从而生心，为患不堪设想。且甫经改设行省，忽又收回成命，亦复无此政体。”（注：《清江官场对于京官奏争江淮设省之意见》，光绪三十一年三月初七日《时报》。）显然，这是一部分由分省而产生的既得利益者的声音。然而，他们并没有改变最终的结局，因为他们的力量明显地与原有的既得利益集团不成比例。
二、开发蒙疆与察哈尔、热河及绥远建省之议
清初，清政府在蒙古地区采取“因俗而治”的办法，实行盟旗制度，盟、旗首领札萨克由理藩院奏请简派各旗内最有威望的蒙古王公担任。清朝中央政府虽然在蒙古地区派驻将军、都统、办事大臣，但其主要还是通过蒙古王公札萨克对蒙古进行统治。与此同时，清政府对蒙古实行民族隔离政策，禁止蒙汉通婚与自由交易，禁止蒙人学用汉文汉语，尤其禁止汉人出边到蒙地垦种。后来，随着俄国侵略势力的不断向南渗透，迫于形势的压力，清政府为了加强对北部边疆的统治，而不得不逐渐改变治蒙政策。光绪二十三年（1897年），山西巡抚胡聘之首倡蒙地放垦。二十七年（1901年），张之洞、刘坤一会奏变法，主张开放蒙古王公牧地而招纳内地人民殖边垦荒。在此背景下，新政时期，清政府放弃禁垦政策，采取移民殖边办法，鼓励开发北部蒙疆。
光绪二十七年山西巡抚岑春煊上《筹议开垦蒙地请特派八旗大员督办折》，十一月二十六日，清政府批准此奏，委派兵部左侍郎贻穀为督办蒙旗垦务大臣，“驰赴晋地，督办垦务”，全面负责开垦乌兰察布盟、伊克昭盟及察哈尔蒙地事宜。（注：贻穀：《酌带司员折》，《蒙垦奏议》，京华印书局刷印本（无版次、页码）；《光绪宣统两朝上谕档》第27册，第243页。）贻穀到山西后，先在绥远城设立督办蒙旗垦务总局，然后在各地设立垦务局、垦荒局、垦务公司，开展放垦工作。以此为契机，蒙地得以空前大规模的放垦。据统计，在清末新政时期的10年里，清政府在内蒙古西部新放垦土地共约87000余顷，东部放垦约360余万垧另16000余顷，大片地区成为农耕区。（注：参见汪炳明《清末新政与北部边疆开发》，载《清代边疆开发研究》。）在蒙地开垦的过程中，清政府仿照内地行政建置在垦区陆续设立府、厅、州、县，试图将原来近似于封建制的札萨克统治制度变为郡县制的统治制度。时人以为：“游牧者，宜于封建而非可以大一统之治治之者也；耕种者，宜于郡县而可集权于中央以治之者也。”（注：姚锡光：《续呈实边条议以固北圉说帖》，《筹蒙刍议》卷上，光绪三十四年刊于京师寓斋，第25页。）随着蒙地的不断开垦，蒙古社会渐由游牧进于农耕，蒙疆建行省的呼声于是渐起。
光绪二十九年（1903年）三月，清政府中有人主张在内外蒙古设立行省。乌里雅苏台将军连顺等人上疏反对，他们以外蒙古为例，从无民可治、筑城糜帑、生计不便、耗增俸饷、自坏藩篱等方面提出“蒙古部落，碍难改设行省”。清政府同意所奏。（注：参见赵云田《清末边疆地区新政举要》，《中国边疆史地研究》1996年第4期。）但蒙疆建行省的讨论并没有因此而停息。光绪三十年（1904年），都中议论再起，“有改革蒙古部落制度，建设行省，而置巡抚于库伦之说”（注：《论蒙古改设行省之不可缓》，光绪三十一年二月十六日《时报》。）。次年二月，政务处会议讨论此事，庆亲王奕劻与军机大臣王文韶均表示反对，他们认为：“蒙古地方非不可立为行省，设巡统治，然蒙古各旗贫困殊甚，一切经营何能自办？当此国帑支绌之际，政府亦断无可移之款。故此事当俟他日再议。”（注：《反对改蒙古为行省之议》，光绪三十一年二月初二日《时报》。）对此，社会舆论不以为然。《时报》发表评论文章认为，蒙疆设省对于开发蒙地和消除俄国侵略势力威胁的边患都大有裨益，所谓“利于国家，利于蒙藩，且利于汉民，所不利者，睨视眈眈之俄耳”。对于政府以财政困难为由缓设行省的举措，该文虽表同情，但更提出了尖锐的批评：“窃谓此时改设行省，诚有绌费之虞。然欲弭巨患，岂因此坐误？蒙边要区，本有将军、都统驻扎，酌量移并，而又豁除蒙藩岁贡之驼马等费，以挹注之。度改革之费，尚不致甚病。且近年宫中、府中无益之销耗款，亦未必遂无矣。何独于此重大急要之举而固斤斤较量乎？”（注：《论蒙古改设行省之不可缓》，光绪三十一年二月十六日《时报》。）
日俄战争以后，北部边疆危机更亟。清政府为了加强对蒙疆地区的统治，特派肃亲王善耆到内蒙古东部地区考察，一来抚慰蒙古王公，二来筹划治蒙之策。光绪三十一年（1905年）八月，姚锡光在随肃亲王善耆到内蒙古东部各蒙旗实地考察后，著《实边条议》，提出内外蒙古建5省的建议：内蒙古分为东、西2省，以直隶边外承德、朝阳2府6州县及口北3厅、东4盟蒙古、察哈尔左半部为东省，以山西、陕西、甘肃边外诸部，察哈尔右半部、土默特蒙古、西2盟蒙古、新设口外各厅、阿拉善厄鲁特蒙古为西省；外蒙古分为东、西、北3省，车臣、土谢图2部为东省，赛因诺颜、札萨克图2部为西省，科布多、唐努乌梁海为北省。（注：姚锡光：《实边条议》，《筹蒙刍议》卷上，第62-63页。）这是第一个较为系统的蒙疆建省方案。姚锡光的《实边条议》是送呈练兵处王大臣的考察报告的一部分，结果没有下文。（注：陈澹然于光绪三十四年（1908年）为姚锡光的《筹蒙刍议》所写的《序》中说：“筑室至今，乃竟寂然”。）同年十月，给事中左绍佐奏称：“西北空虚，拟请设立行省”，清廷交政务处议奏。随即，政务处奏请饬直隶总督、山西巡抚及热河、察哈尔都统“体察情形，通盘筹划”。（注：《清实录·德宗实录》第8册，中华书局1987年版，第299-300页。）但仍然没有结果。
光绪三十三年（1907年）四月初二日，两广总督岑春煊奏统筹西北全局酌拟变通以兴本利而固边卫各折片。在折中，岑春煊提出了一系列经营与开发西北边疆的措施。其中，关于官制变通方面，他主张将热河、察哈尔都统，绥远城、乌里雅苏台将军，库伦、科布多、阿尔泰、西宁、西藏大臣，均改名巡抚，加兼陆军部侍郎衔，巡抚下设左右参赞及旗务、民政司使，地方各官概用府、州、县，不设道员，以便径隶于民政司；关于疆域区划方面，他主张先从近边热河、察哈尔、绥远城办起，以承德、朝阳2府合卓索图、昭乌达2盟各旗为热河省，以直隶张家口、独石口、多伦诺尔3厅，山西丰镇、宁远、兴和、陶林4厅，原管察哈尔左右旗地段及附近寺庙、马牛羊牧厂、王公各厂并锡勒郭林1盟地为开平省，以山西归绥道之归化、萨拉齐、托克托城、和林格尔、清水河5厅，新设武川、五原、东胜3厅，合乌兰察布、伊克昭2盟及阿拉善1旗，并陕晋向理蒙务各边州县为绥远省，统称北三省，另在川边地区设川西省，在西藏设西藏省，只是库伦、乌里雅苏台、科布多、阿尔泰、西宁各大臣辖区暂不更改。在片中，他进一步强调了对于治边政策整饬变通的重要性，认为此乃“万不可缓之举”，如果正折中所言变通官制一时难办，可先在巡抚署中暂设参赞而不设司使，蒙旗与土司地区可酌设民官，先多设厅道，后改州县。（注：《两广总督岑春煊统筹西北全局酌拟变通办法折》、《岑春煊变通官制拟设民官片》，引自四川省民族研究所编《清末川滇边务档案史料》下册，中华书局1989年版，第921-927页。按：上文“锡勒郭林”疑应为“锡林郭勒”。）二十八日，清廷将岑春煊奏折发下，谕令东三省总督徐世昌、直隶总督袁世凯、陕甘总督升允、四川总督赵尔巽、云贵总督锡良、奉天巡抚唐绍仪、署吉林巡抚朱家宝、署黑龙江巡抚程德全、山西巡抚恩寿、陕西巡抚曹鸿勋、甘肃新疆巡抚联魁、绥远城将军贻穀、热河都统廷杰、察哈尔都统诚勋、伊犁将军长庚、乌里雅苏台将军马亮、库伦办事大臣延祉、科布多参赞大臣连魁、办事大臣锡恒、塔尔巴哈台参赞大臣穆特春、西宁办事大臣庆恕、驻藏办事大臣联豫等有关边疆各大臣，“体察情形，各抒所见，妥议具奏”（注：《光绪宣统两朝上谕档》第33册，第68页。）。五月初二日，清廷又发下岑春煊奏片，交徐世昌等人与原奏折及左绍佐所上奏折“一并妥议具奏”（注：《光绪宣统两朝上谕档》第33册，第70页。）。
遗憾的是，岑春煊不久即因所谓“丁未政潮”而在政坛失势，因而各方上奏并不踊跃。从目前所能见到的有关资料来看，廷杰、诚勋、贻穀对于热河、察哈尔、绥远改建行省的问题基本上都做了肯定的答复，尽管由于各自职责不同而各有偏重。
六月初一日，热河都统廷杰首先上奏，认为蒙疆地区“今若划分三省，恐形逼窄”，主张先设热河、绥远两省。“以承德、朝阳二府两盟之地，再隶以张、多、独三厅，围场一厅，及察哈尔迤东各旗地，为热河省，以为畿辅左臂。以丰镇右翼四旗，并归绥道属之归化、萨拉齐、托克托城、和林格尔、清水河五厅，武川、五原、东胜三厅，而隶以乌、伊二盟，阿归善一旗，为绥远省，以为畿辅右臂”。待热河、绥远“整理就绪”，再将乌里雅苏台、科布多各城，“一律改设”。清廷交考察政治馆知之。（注：《清实录·德宗实录》第8册，第602页。）
七月二十七日，察哈尔都统诚勋上奏，认为“筹边当以近边为入手，近边尤当以近畿为入手”，察哈尔“内连畿辅，外接俄疆”，“论地势，则察哈尔视东三省为尤重；而论改制，则察哈尔视绥、热为尤急”。他主张将察哈尔与绥远、热河皆列为行省，统称为北三省，另以直隶之宣化、山西之大同2府择要拨归察哈尔管辖，或改名为北直隶，仿东三省例设总督1员管辖3省，或即名宣化省，仍由直隶总督兼辖，设巡抚1员兼都统，先驻张家口，将来改驻兴和故城。（注：中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折》第33辑，中华书局1995年版，第76-79页。）八月初二日，清廷交会议政务处议。（注：《清实录·德宗实录》第8册，第639页。）
八月十四日，绥远城将军贻穀上奏，从管辖、政令、防守、开垦4方面立论，认为绥远城“均宜及时改建”行省，并列举16条具体办法。清廷交会议政务处议。（注：《清实录·德宗实录》第8册，第646页。）
至于其他有关大臣，有的表示同意岑春煊原奏意见。署黑龙江巡抚程德全在九月初六日上奏，认为“规画近边固宜藉行省为变通之计，经营边塞尤当主交通为根本之图”。关于变通官制与行省建置问题，他基本上赞同岑春煊原奏，主张将绥远、热河、察哈尔各将军、都统改设巡抚，“其原奏分画各处区域并川西及西藏等省析疆为治，皆应悉如原奏办理”。（注：《光绪朝朱批奏折》第33辑，第101-104页。）有的只论自己的辖区，而不及其他。如陕甘总督升允、科布多办事大臣锡恒于是年十一月才上奏。升允奏请在青海先行试垦，而缓建行省；锡恒也奏请先在阿尔泰地区“竭力经营”“开垦、练兵、兴学、化俗、招商、惠工、振蒙、辑哈诸大端”，以为建省做准备。（注：《陕甘总督升允奏青海缓改建省先行试垦折》、《科布多办事大臣锡恒奏遵旨覆陈阿尔泰情形及筹拟办法折》，《政治官报》第93号，光绪三十三年十二月二十三日。）川滇边务大臣赵尔丰直到宣统三年（1911年）三月才复奏，也只谈了川边与西藏建省问题（详下节）。限于所见资料，另外一些大臣是否复奏不得而知。
对于各位大臣的奏折，清廷都发交会议政务处议奏。虽然政务处会议的具体情况不详，但结果是非常清楚的，那就是蒙疆地区的热河、察哈尔、绥远改建行省并未在清末成为现实。
蒙疆建行省是清政府企图加强对蒙疆地区统治的重要举措，最终未能实现，原因固然很多，如蒙古王公的抵制与反对是一个重要的方面，但主要还是因为清政府新政时期财政困难，实在无力经营。如前所述，蒙古改行省动议提出之初，庆亲王奕劻与军机大臣王文韶就曾以政府财政支绌为由表示只能从缓计议。财政问题的确是清政府在新政时期无法解决的难题。有人在分析边地建设行省的困难时特别说明了这一点：“自军国多故，度支奇绌，各省率皆自保不暇，沿边协饷大抵积欠频年，区区边地岁入之额，供寻常岁出，犹虞不给，而欲有非常之举动，则一切官吏之俸饷，衙署之建造，事事需财，何所仰给？”（注：影蓉：《沿边改建行省私议上》，《东方杂志》第5年第1期，光绪三十四年正月二十五日。）宣统元年（1909年）六月，署归化城副都统三多奏请“整顿蒙旗”，拟将蒙地分为4部，分别设治于洮南、绥远、库伦、乌里雅苏台，各设大臣1员，其下分设总务、调查、警政、垦地、劝业、财政、编练、文化、裁判、交通、交涉、谘议12局，预计筹蒙经费在开办之初每部拨120万两，然后每年递减20万两，5年减尽，认为这样可以“以蒙财治蒙地，当可安中夏而御强邻”。结果被会议政务处否决，理由是：“费巨事繁，难以猝举”。（注：《清实录·附宣统政纪》卷16，第310-311页。）此可为上述说明之一例证。蒙疆建省无成，对于清政府而言，实在是无可奈何之事。时人评论说：“光绪三十三年辽疆建省之后，前粤督西林岑公随有统筹西北全局各边拟设民官以固边卫之请，朝廷颇韪其议，顾以绌于行政费之故，谦让未遑也。然西北五省、西北六省之说，实昌于是时。”（注：张超宗：《蒙边新制或问·自叙》，弇山堂辛亥类稿，宣统三年印本。）诚然，蒙疆建省的规划仍然有其重要的历史意义。
三、川边改土归流与西康建省之议
川边地区即所谓西康，乃古康、藏、卫“三区”之一，介于四川、云南与西藏之间，地理位置十分重要。“譬之藏为川滇之毛，康为川滇之皮；藏为川滇之唇，康为川滇之齿，且为川滇之咽喉也。岂第藏为藩篱而康为门户已哉？”（注：傅嵩炑：《西康疆域记·按语》，《西康建省记》，成都公记印刷公司1912年版，第1页。）可见川、滇与康、藏之间唇齿相依的关系，而西康又是联结四川、云南与西藏的交通枢纽。
清沿明制，在川边实行土司制度。长期以来，川边地区处于土司封建割据状态，交通闭塞，生产落后。清末，随着英国侵略势力武装入侵西藏，直接威胁到四川与云南的安全，西南边境危机四伏。鉴于川边地区与川、藏之间特殊的关系，清政府为了加强对西南边疆的统治，挽救西藏危局，不得不积极经营川边地区。经营之策即改土归流，裁撤土司，改设流官，废除封建割据状态的土司统治制度，仿照内地行政制度设置府、厅、州、县机构，推行与中央集权制相配套的郡县制。
光绪三十年（1904年），建昌道赵尔丰向四川总督锡良上“平康三策”：第一策是整顿治理西康与川滇腹地边境野番地区。“将腹地三边之倮夷，收入版图，设官治理……三边既定，则越巂、宁远亦可次第设治，一道同风。”第二策是将西康改土归流，建为行省。“力主改康地为行省，改土归流，设置郡县，以丹达为界，扩充疆宇，以保西陲。”第三策是开发西康，联川、康、藏为一体，建西三省。“改造康地，广兴教化，开发实业，内固蜀省，外拊西藏，迨势达拉萨，藏卫尽入掌握，然后移川督于巴塘，而于四川、拉萨，各设巡抚，仿东三省之例，设置西三省总督，藉以杜英人之觊觎，兼制达赖之外附。”据称：“锡良嘉其议，据以入奏，廷旨报可。”（注：《赵尔丰传》，吴丰培编：《赵尔丰川边奏牍》，四川民族出版社1984年版，第1-2页。）这个计划的核心内容是改土归流，西康建省，卫川图藏御英。
光绪三十一年（1905年）初，川边地区发生“巴塘之乱”，巴塘土司与丁林寺喇嘛聚众焚烧法国天主教堂，杀死两名法国传教士，并打死清政府驻藏帮办大臣凤全及其随员百余人。事发后，四川总督锡良、成都将军绰哈布奏派四川提督马维骐、建昌道赵尔丰会同“剿办”。六月，马、赵率军击败巴塘、里塘土司军队，打死里塘土司和桑披寺喇嘛，并将巴塘正、副土司正法，平定巴塘、里塘。随后，马维骐回川，赵尔丰留任炉边善后督办，处理巴塘、里塘改土归流事宜，并继续征战乡城等地。光绪三十二年（1906年）六月，锡良、绰哈布奏请“乘此改土归流，照宁夏、青海之例，先置川滇边务大臣，驻扎巴塘练兵，以为西藏声援，整理地方为后盾。川、滇、边、藏声气相通，联为一致，一劳永逸，此西南之计也”。清政府任命赵尔丰为川滇边务大臣。（注：《锡良、绰哈布奏设川滇边务大臣折》、《军机处遵旨交部议复锡良等奏设川滇边务大臣请以赵尔丰充任》，《清末川滇边务档案史料》上册，第90-91页。）川滇边务大臣的设立，揭开了川边地区改土归流的新篇章。
赵尔丰首先在巴塘实行改土归流。他拟定《巴塘善后章程》（即《改土归流章程》）43条，明确规定：巴塘全境皆大皇上地土，无论汉人、蛮人皆为大皇上百姓，从此永远革除土司之职，改设汉官，管理地方汉、蛮百姓及钱粮词讼一切事件。章程还对于行政官制、财政赋税、司法诉讼、僧俗礼仪、文教卫生等方面的改革做了详细的规定，是一个全面系统的改土归流章程。（注：《锡良咨请赵尔丰查收转发〈巴塘善后章程〉汉文本》，《清末川滇边务档案史料》上册，第95-103页；又见《改土归流章程》，《赵尔丰川边奏牍》，第190-197页。）随后，赵尔丰依靠强大的军事力量，东征西讨，不断地在攻占的土司统治地区推行改流政策。计自光绪三十一年至宣统三年（1905-1911年），赵尔丰在川边地区先后奏设康安、边北2道，康定、巴安、登科3府，德化、甘孜、白玉3州，三坝、里化2厅，盐井、定乡、稻成、河口、石渠、同普6县，乍丫、察木多2理事官，得荣、江卡、贡觉、桑昂、杂瑜、三岩、甘孜、章谷、道坞、瞻对、泸定桥11设治委员，及边务收支局、学务总局等。“汉官之仪，已遍康区。官制既定，政令通行，原有分崩离析、自相残杀之局势，亦为之一变；而土司改流，民命昭苏；喇嘛归政，社会安息；藏官既被驱逐，残暴不加于地方；野番复经投诚，盗匪亦绝于道路。远近归附，四方宁谧，俨有行省之规模焉。”（注：杨仲华：《西康纪要》下册，第343页。）赵尔丰在川边地区7年的苦心经营，已经初步奠定了设省的条件。
早在光绪三十一年（1905年），内阁中书尹克昌鉴于西藏危机、川滇大局可危的形势，奏请在川边地区划出四川雅州府、宁远府、打箭炉厅，云南丽江府、永北厅、永宁土府，以及巴塘、里塘、明正、瞻对各土司，添设建昌行省。（注：《内阁中书尹克昌奏请添设建昌行省折》，《东方杂志》第2年第8期，光绪三十一年八月二十五日。）光绪三十二年（1906年），又有人提出西藏改建行省的设想，认为：“中国若欲保西藏，为两川之屏蔽，使人之势力不能由印度以直达西藏，长驱而入，贯通于扬子江诸行省；则保藏即所以保两川，保两川即所以保湘、鄂、皖、豫、宁、苏六省之腹地。西藏改为行省一策，万不能坐失事机，再缓须臾。”（注：《拟改设西藏行省策》，《东方杂志》第3年第2期，光绪三十二年二月二十五日。）但这些都没有结果。光绪三十三年（1907年）四月，两广总督岑春煊奏请统筹西北全局时再次提出应在川边与西藏设置川西省和西藏省。当时，赵尔丰尚没有把握完成川边地区改土归流的工作，“以其时番人顽梗，未识兵力能否荡平”，故不敢“操切议覆”。（注：《代理川滇边务大臣傅嵩炑奏请建设西康省折》，傅嵩炑：《西康建省记》，第25页。）直到宣统三年（1911年）三月，赵尔丰才对此做出积极的回应，他认为川边建省为时势所迫，已是刻不容缓。他说：“康藏以前之横散，实因无人经营。如令建省，连贯一致，共筹边圉，俾便国防负责有人，随时预防，以备不虞。依其俗而导其政，练兵、兴学、采矿、开垦悉为蕴富之源，数年之后，当有可观，此边、藏时不容缓之事，亦势也。”（注：赵尔丰：《议复岑春煊统筹西北全局奏请川边建省折》，《清末川滇边务档案史料》下册，第921页。）就在此时，清廷调任赵尔丰署理四川总督，并调四川布政使王人文任川滇边务大臣。赵尔丰以边务未定、交接需时为由，奏请以多年追随自己而“于边务了如指掌”的傅嵩炑代理川滇边务大臣，以王人文暂时护理四川总督（注：《赵尔丰电复赵尔巽请以王人文护理川督傅嵩炑代理边务》、《赵尔丰致电军机处请以傅嵩炑代理边务大臣》，《清末川滇边务档案史料》下册，第919、931页。），得到清廷的批准。
傅嵩炑代理川滇边务大臣以后，继续征战，陆续将鱼科、明正、罗科等土司改流，康区基本平定。宣统三年（1911年）闰六月十六日，傅嵩炑统筹川边全局，奏请建设西康行省。傅氏奏折主要有两方面的内容：一方面，他较为详细地叙述了赵尔丰及自己经营川边、改土归流的情形，认为川边建省的时机已经成熟。他说：“总计地面，已奏定府、厅、州、县者十余缺，已奏设官而未定府、厅、州、县者十余处，近日改流及从前应行添设郡县之处犹多，已成建省规模。而星使非常设之官，形同寄处，亟应及时规画，改设行省，俾便扩充政治，底定边陲……建省之计，惟此时为然。”另一方面，他具体列举了应在川边建省的理由：一是政治意义，川边建省可以划定康、藏疆界，“俾定名义，而占领地土”，即建省之后可以对川边地区实行名正言顺的直接统治。二是战略意义，川边建省有利于稳固川、康、藏地区的统治，“将边地改设行省，编练重兵，建威即可销萌，守康境，卫四川，援西藏，一举而三善备”。三是政区幅员广阔，川边地区东西3000余里，南北4000余里，应设州县八九十缺，四川总督不能遥制，必须有“一定行政总机关”。四是政区层级设置合理，川边地区所设府、厅、州、县各级行政机构，“皆地足以养民，民足以养官，所征粮税，可敷各属员司廉俸办公之用”。五是行政官制建置合宜，将原有官制更改名目即可，无须增加廉俸公费，“事举而款不费”。具体办法是：边务大臣改为西康巡抚；边务收支局改为度支局；关外学务局改为提学司；康安道改为提法司；边北道改为民政司。至于省名，此折认为：“边境乃古康地，其地在西，拟名曰西康省。”（注：《代理川滇边务大臣傅嵩炑奏请建设西康省折》，傅嵩炑：《西康建省记》，第24-26页。）
关于此折上奏的情形，据傅嵩炑自记：“此折系宣统三年闰六月十六日由边务大臣行辕驿递成都，请川督专差送京，已得川督回电，于七月十二日收到。未知何日专差前送。后因文报不通，未奉朱批。”（注：傅嵩炑：《西康建省记》，第27页。）可见，傅嵩炑此折是否上达清廷还是一个疑问。就当时的国内形势而言，武昌起义即将爆发，清王朝很快被推翻。因而，西康建省在清末并未变成现实，只为后人留下一纸蓝图。
四、结论
清末新政时期关于苏淮分省以及蒙疆与川边建省的政区变革设想最终都没有实现，原因固然多种多样，但在一定程度上都与政区本身的相对稳定性有关。我国关于行政区划的行省制度始于元朝，经明至清已相当成熟，使得各级政区日趋稳定，要遽然进行某种变革确实不太容易。尽管如此，具体地研究这些历史现象，对于我们进一步认识清末乃至民初的相关政治变革问题还是有重要意义的。
其一，政区变革是清末新政改革的一部分，政区变革的得失是清末新政成败的一面镜子。无论是裁撤漕运总督，还是开发北部蒙疆和川边改土归流，都是清政府新政的重要举措，苏淮分省、蒙疆与川边建省只不过是这些新政改革的自然结果。一方面，漕督的裁撤乃势所必然，而清政府对北部蒙疆的开发和川边地区的改土归流，对于各该地区的社会经济发展有着重要的意义，这也是清末新政积极作用的明显反映。另一方面，就政区变革而言，或由于地方官绅的反对，或由于经费的缺乏，或由于时间来不及，最终都没有结果。可以说，政区变革的失败，从一个侧面反映了清末新政艰难曲折的情势及其失败结局。
其二，清末政区变革是清政府加强中央集权统治的重要手段，但结果却事与愿违。我们知道，清末新政是在内忧外患的背景下被迫开始的，然而，随着新政的推行，不但没有有效地消除各种内外压力，反而激化了一些新的矛盾，并最终导致了清王朝的覆灭。苏淮分省见诸上谕明文，已是既成事实，但却在江苏官绅的反对声中被迫做出更改，收回成命，这表明朝廷的权威已经难以承受地方力量的挑战。蒙疆与川边建省，都是在俄国与英国等列强侵略势力的渗透之下，清政府为加强对边疆地区的统治而采取的积极举措，但都因故未果。这些事实表明，清政府在新政时期企图加强自己的中央集权统治，已是有心无力，其最终迅速走向覆亡的道路是不可避免的。
其三，清末政区变革对民国以后政区变革有着直接的影响。苏淮分省在清末分而即合，以后似未再议。察哈尔、热河、绥远与西康建省问题，虽然在清末议而未建，但是，一些建省的基本原则，如各政区的边界、幅员及其境内府、厅、州、县行政机构层级等方面，都已经大致确定。民国时期在这些地区的正式建省自然与清末的建省之议密切相关。有人在评论傅嵩炑的《西康建省记》时认为：“民元以来之西康建置，亦多受其影响。”（注：任乃强：《西康图经·境域篇》，新亚细亚学会1933年版，第51页。）甚至西康之得名都是因为傅嵩炑所奏西康建设行省之奏折而首次提出。（注：李亦人：《西康综览》，正中书局1947年版，第58页。李在叙述傅嵩炑奏建西康行省时认为：“西康之名，亦自此始。”）当然，民国时期察哈尔、热河、绥远的建省也是与清末的建省动议一脉相承。历史也许有时会发生跳跃式的裂变，但决不可能与过去一刀两断，任何断裂之间都有各种连续性的因子，以赓续历史的不断发展。
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