美国政治学“政策决定政治”的代表性理论比较，本文主要内容关键词为：政治学论文,美国论文,代表性论文,理论论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
罗伊的政策类型理论提出了一个全新的范式：“政策决定政治”。罗伊从强制的可能性和强制的应用两个维度出发把公共政策划分为四种类型：分配性政策、构成性政策、再分配性政策和规制性政策。每一类政策催生与之相应的政治形式。威尔逊在讨论政治类型理论时认为，政策带来的效益和成本集中或分散的不同组合能够产生四种不同类型的政治：利益和成本都集中时，产生利益集团政治；利益集中、成本分散时，产生客户型政治；利益分散、成本集中时，产生企业家型政治；利益和成本都分散时，产生多数主义政治。然而，在目标群体的社会建构理论看来，目标群体的社会建构对公共部门的官员、政策议程、政策设计都产生着重要的影响。政策设计影响到公民对待政府的态度以及参与政治的模式。这几种理论均对政治学做出了较大贡献，但毫无疑问也都存在一些不足。在作者看来，它们之间能够取长补短、相互补充，从而构成较为完整的“政策决定政治”范式。
西奥多·罗伊(Theodore J.Lowi)是美国康奈尔大学政治学教授，曾任美国政治学会会长。在分别于1964、1970、1972和1985年发表的一系列著述里①，罗伊阐述了他的政策类型及政策对民主的影响理论。他的这一理论出现之前，在美国政治学界一统江山的是“政治决定政策”范式。罗伊的理论提出了一个全新的范式：“政策决定政治”。这一范式的代表性理论包括罗伊的政策类型理论、威尔逊的政治类型理论以及施奈德与英格拉姆的目标群体的社会建构理论。
一、罗伊的政策类型理论
罗伊认为强制是政府最重要的特征。从强制的可能性和强制的应用两个维度出发，罗伊将公共政策划分为四种类型。在罗伊看来，强制的可能性有高低之分。强制的可能性高意味着强制是直接、即时的；而强制的可能性低则意味着缺乏强制或者强制是间接的。比如，政府提供服务或者补贴时，强制的要素体现在征税环节，这就是一种间接强制。强制的应用分为针对个体行为的应用和针对行为环境的应用两种方式。有些政策只针对个体行为，亦即当个体行为出现问题时政策才会发生作用。比如，禁止制售假冒伪劣产品的政策就是一种针对个体行为的强制应用：只有当厂商制售假冒伪劣产品时，这种强制才会被应用(对这些不法厂商进行惩罚)。相反，有些政策并不直接针对个体行为，而是针对行为的环境。比如，利率的调整会影响个体的行为，但是个体到底是存款、贷款还是投资，调整利率的政策对此并不给予关注。
在罗伊看来，如果一种政策的强制可能性低并且针对的是个体行为，那么这种政策就构成分配性政策(distributive policy)。此类政策将服务和利益分配给特定的人群或地区，但是不给目标群体施加什么义务。分配性政策的典型例子包括美国19世纪的土地政策、关税政策、补贴政策、州际公路项目以及空间探索项目等。这些政策的受益者是彼此孤立的，政策的成本由广大纳税人共同承担。纳税人数量众多，组织的成本太高，因而不大可能会采取政治行动以反对分配性政策的出台，因此，围绕政策的冲突很少发生。在联邦层面，政策通常由国会尤其是国会里的委员会所主导，通过政党之间互投赞成票的方式得以出台。因此，分配性政策的制定过程充满了较浓厚的精英政治色彩。在罗伊看来，美国政府在19世纪制定的绝大部分政策都属于分配性政策。在这一时期，国会居支配地位，总统处于相对弱势。
罗伊提出的第二种政策类型是构成性政策(constituent policy)，这种政策的强制可能性低并且针对的是行为环境。此类政策既是关于规则的规则，也是关于权威的规则；它将权力授予掌权者，并且监督政府权力的运行。宪法、选举制度、选区的重新划分、政府机构的设立以及法院权限的界定等是构成性政策的实例。在联邦层面，特定政党的全国性组织主导了构成性政策的制定过程。罗伊举例说，在罗斯福新政时期，总统在制定一项削减联邦政府雇员薪资和退伍军人补偿款的构成性政策时，最严格的政党纪律使得民主党内的一些异见者不得不给予支持。这里最关键的是政党的全国性组织的权力，而非总统的权力。
第三种政策类型是再分配性政策(redistributive policy)。这种政策的强制可能性高并且针对的是行为环境。此类政策将财富或者其他有价值的事物在不同阶级、阶层或者团体之间进行转移分配。再分配性政策的典型代表包括联邦储备银行对信贷的控制、累进制所得税制度、养老制度以及福利政策等等。再分配性政策常常涉及意识形态纷争和阶级冲突，同时，高端组织(peaks)积极参与政策的制定过程。再分配性政策存在赢家和输家，双方界线分明，关系具有持续性和稳定性，双方都可能拥有一位起关键作用的精英人物。政策需要在很大范围内取得平衡。以联邦层面为例。在再分配性政策的制定过程中，权力中心位于行政部门，总统居主导地位，而国会仅仅发挥约束作用。比如，罗伊认为，罗斯福总统之所以被看成非常强势的意见领袖和社会民主主义者，主要是因为他在短时间内出台了大量再分配性政策；而在其他政策领域，他更像一位扮演调停者角色的经典政治家。罗斯福总统将这些再分配性政策提交给国会，后者非常合作，并很快予以批准。国会显得相当温顺。
最后一种政策类型是规制性政策(regulative policy)，这类政策的强制可能性高并且针对的是个体的行为。此类政策是政府对社会及个体行为进行控制的方式之一，它与制定或执行给个体施加义务的规则有关，并且规定了对不服从行为的惩罚，如消除不合格产品和不公平竞争的政策、贸易法、公共卫生法、劳工关系政策、交通法规和刑法等。规制性政策领域的政治表现为多元主义，利益集团充当个人与国家之间的桥梁，它们之间相互竞争并对政策施加影响。规制性政策致力于在利益集团之间保持动态平衡，因而利益集团相对实力的变化会导致政策的改变。在联邦层面，作为整体的国会(而不是国会的各种委员会)在规制性政策的制定过程中占据主导地位(无论总统介入与否)。罗伊指出，规制性政策主导了罗斯福之后几十年的美国历史。
二、威尔逊的政治类型理论
威尔逊(James Q.Wilson)是美国政治学家和行政学家，曾长期执教于哈佛大学和加州大学洛杉矶分校。他在1980年出版的著作《规制政治》里讨论了政治类型理论。②在威尔逊看来，公共政策在给一部分人带来利益的同时，会给另一部分人带来成本(损害他们的利益)。威尔逊认为，这些利益和成本集中或分散的不同组合产生四种不同类型的政治：当利益和成本都集中时，便会产生利益集团政治(interest group politics)；当利益集中、成本分散时，会产生客户型政治(client politics)；当利益分散、成本集中时，会产生企业家型政治(entrepreneurial politics)；当利益和成本都分散时，会产生多数主义政治(majoritarian politics)。
威尔逊指出，当政策带来的利益和成本都集中时，潜在的受益者和利益受损者都有较强的动力参与到政策制定的过程中：前者推动、后者阻挠政策的出台。双方的利益集团都将积极参与，他们之间的竞争表现为利益集团政治。政策的结果取决于竞争双方的相对实力和他们所施加的政治压力。围绕国际贸易政策展开的利益集团政治便是典型的例子。
当政策带来的利益集中而成本分散时，潜在的受益者有较强的动力投入到政策过程之中，而潜在的利益受损者参与政策过程的动力不足，因为成本分摊到每个人头上的数额会非常小。潜在的受益者将试图成为决策者的客户，而后者可以在不必担心会受到来自潜在利益受损者的压力的情况下为前者带来好处。这样的政治竞争形式被称为客户型政治。比如，美国联邦政府决定在某州某市建立军事基地时，政策的好处集中在该市(可以推动该市的经济发展)，而成本却由全国的纳税人共同承担，围绕该政策展开的便是客户型政治。这类政策获得通过的可能性比较高。
当政策带来的利益分散而成本集中时，潜在的受益者参与政策过程的动力不足，而潜在的利益受损者却有较强的动力参与政治活动以阻挠政策的出台。这类政策会产生企业家型政治。一个例子就是国有化工项目的选址问题。由于会造成不同程度的环境污染，而污染成本集中于项目所在区域，所以不管建在哪个地方都会遭到当地人的反对。另一方面，国有项目带来的利益归国家所有、分散在广大的公众之中，因此潜在受益者缺乏采取政治行动的积极性。这类政策获得通过的难度较大。为了让其获得通过，就需要有“政治企业家”(political entrepreneur)出面代表广大潜在受益者的利益或者动员他们采取支持政策的行动。在美国，“政治企业家”可以是政治家、商界领袖人物或者社会知名人士。
最后，当政策带来的利益和成本都分散时，潜在的受益者和利益受损者均缺乏动力参与政策制定过程。政策的最终结果将偏向于人数较多的一方，因此这一类型的政治竞争方式被称为多数主义政治。养老金制度就是比较典型的例子。一般情况下，领取养老金的一方是受益者，而缴费的一方为利益受损者。同一个人，他工作时缴费，退休后领取养老金，因此，可能既是受益者，又是利益受损者。无论是受益者还是受损者，两者的数量都极其庞大，因此，养老金制度所引发的政治参与的可能性很低。养老金制度的变化，取决于势力较大(参与人数较多)的一方。
三、目标群体的社会建构理论
美国亚利桑那州立大学教授施奈德(Anne L.Schneider)和亚利桑那大学教授英格拉姆(Helen Ingram)于1993年6月在《美国政治学评论》上发表了题为《目标群体的社会建构：对政治及政策的影响》的论文，正式提出目标群体的社会建构理论。③1995年6月，《美国政治学评论》同时发表了哥伦比亚大学教授李伯曼(Robert C.Lieberman)针对此理论的评论以及英格拉姆、施奈德的回应文章。英格拉姆、施奈德在回应中对原理论进行了补充和完善。
在英格拉姆和施奈德看来，所谓的“目标群体”指的是公共政策的目标群体，而目标群体的社会建构包含两个部分：(1)对某一目标群体共同特征的认可；(2)赋予这些特征以具体的价值和形象。社会建构具有正负值。正面建构包括“有智慧”、“诚实”、“有公共精神”等形象；负面建构则代表了“愚蠢”、“自私”、“不诚实”等形象。
目标群体的社会建构对公共部门的官员、政策议程、政策设计(包含政策工具和政策理由等要素)都发挥着重要的影响。根据其影响力的强弱和社会建构的正负，英格拉姆和施奈德将目标群体划分为四种类型：具有强大影响力和正面形象(建构)的为强势群体，如老年人、企业界、退伍军人、科学家等等；具有强大影响力和负面形象的为竞争群体，如富人、大工会、少数族裔、文化精英等等；影响力弱小但具有正面形象的为依赖群体，如孩童、母亲和残疾人等等；影响力弱小同时具有负面形象的为越轨群体，如罪犯、吸毒者、(违法、犯罪的)帮派等等。
在英格拉姆和施奈德看来，为了获得连任，民选官员倾向于给强势群体提供各种利好政策，这样后者会“报之以李”，而且社会上其他群体也会认可这种奖励强势群体的政策，从而有利于民选官员在选举中获得更多选票。同样，民选官员倾向于惩罚越轨群体，因为这样做能博得社会大众的喝彩，而且没有遭受越轨群体报复的风险。
从政策设计的角度看，针对强势群体常用的政策工具包括直接提供资源、免费信息、培训和技术支持，促其自我规制，进行正面激励等等。政策理由(为选择政策议程、目标、目标群体以及政策工具提供的辩护)通常是：该群体的利益与国家利益一致，要促进国防事业和经济发展、提高效率，就必须让该群体受益。结果是该群体获得了过多的利益，却承担着过少的成本。
民选官员对竞争群体常用的政策工具与强势群体类似，但是政策理由却大不相同。当竞争群体承担成本时，政策理由通常夸大成本的规模并将其解释为对该群体的贪婪及其过分使用影响力的一种纠正；当该群体享受优惠待遇时，政策理由故意降低这些待遇的程度(以免激起社会的反对)。总体上说，公共官员乐于秘密地向该群体提供优惠待遇，而对其施加的负担则是象征性的和掩人耳目的。
同样，依赖群体会得到政府的资助，但是对资格的要求常常会让领取资助的人产生蒙羞感。权威的使用也是针对该群体常用的一种政策工具。当政策对该群体有利时，政策理由倾向于强调正义导向。比如，为义务教育辩护的理由之一是它能提供平等的受教育机会。当政策对该群体不利时，政策可能被解释成保护他们免受侵害或实现公共目的的有效机制；通俗地说，政策的制定是为目标群体成员自己好。例如，禁止使用童工的政策，其目的就是为了保护儿童。由于该群体缺乏影响力，民选官员只愿意制定象征性政策以示关心，同时避免提供实质性资源。结果该群体获得的利益偏少、承受的成本偏高。
最后，针对越轨群体常用的政策工具包括处罚、强制、关押直至处死。即便是对越轨群体有利的政策(如改造项目)，也通常会采用专断的方法改变他们的本性，而非试图解决背后的结构性问题。在制定对越轨群体有利的政策时，政策制定者常常会摆出“为坚持宪法原则不得已而为之”的理由，而当制定那些不利于越轨群体的政策时，政策制定者给出的理由与依赖群体的情况相似。结果该群体享受的有利政策过少、承担的负担过重。
英格拉姆和施奈德认为，政策向不同的群体传递着不同的信息，告诉他们政府大概会怎样对待他们。这样的信息被内化到公民的概念中，进而影响公民对待政府的态度以及参与政治的模式。政策告诉人们他们属于哪类目标群体，应该从政府那里得到什么，以及自身被期待做些什么。以强势群体为例。政策传达的信息为：该群体的利益与公共利益是一致的，该群体也是实现诸如国防和经济发展的目标的重要力量。群体成员对政府的态度是积极的。他们通过传统途径积极参与政治：投票、利益集团活动以及选举捐款等等。
英格拉姆和施奈德认为，目标群体社会建构的变化存在三种可能的情形。首先，强势群体持续受到政府的优待，得到的利益太多，最终会引起社会建构的变化——其正面形象转变为“贪婪”、“自私”等负面形象，政策设计随之发生变化。其次，对于民选官员来说，惩罚越轨群体也是具有政治吸引力的政策。如果被归入该群体的普通人持续增加，那么这些人可能会拒绝施加给他们的负面形象，转而增强自身的影响力并将自身重构为正面形象，进而改变被滥用的惩罚性质的政策。其次，外部事件、机会、一些人的巧妙操纵等等，都可能导致社会建构的变化。第三，社会建构和政策之间相互强化。强势群体继续获得利益，甚至以牺牲他人利益为代价，而被建构为“越轨”的群体则会受到更多惩罚(以释放公众的不满)。在缺乏自我纠错机制的地方，这第三种可能性对民主的伤害最大。
四、上述三种理论之比较
(一)理论异同
上述“政策决定政治”范式的三种代表性理论有一个共同特点，就是都考察政策对政治的影响。从强制的可能性和强制的应用两个维度出发，罗伊的政策类型理论把公共政策划分为分配性政策、构成性政策、再分配性政策和规制性政策四种类型，每一类政策都催生与之相应的政治形式。在联邦层次，分配性政策通常由国会里的委员会主导，通过政党之间互投赞成票得以制定；政治的表现形式为精英政治。在构成性政策的制定过程中，占主导地位的是政党的全国性组织，政治的表现形式为政党政治。在再分配政策的制定过程中，权力中心位于行政部门，总统居主导地位，国会只发挥约束作用，政治通常表现为意识形态之争。而在规制性政策的制定过程中，作为整体的国会(而不是国会的各种委员会)在政策制定过程中占据主导地位，政治表现为多元主义。威尔逊的政治类型理论认为，公共政策通常给一部分人带来利益，给另一部分人带来成本(损害他们的利益)。政策带来的利益和成本集中或分散的不同组合分别产生了利益集团政治(即多元主义)、客户型政治、企业家型政治和多数主义政治。目标群体的社会建构理论认为，目标群体的社会建构对公共部门的官员、政策议程、政策设计都发挥着重要的影响，而政策设计影响到公民对待政府的态度以及参与政治的模式。
这些理论之间存在两大主要区别。一是行动者不同。在罗伊的政策类型理论中，不同的政策领域存在着相应的行动者，但基本上包括了政府内部的行动者和来自社会的行动者两大类。这些行动者之问的政治互动在不同政策领域呈现出不同的形式。威尔逊的政治类型理论着重强调目标群体的政治活动，而决策者似乎是被动地认可目标群体中不同力量相互竞争的结果。在目标群体的社会建构理论中，行动者主要是决策者。根据目标群体的社会建构，决策者作出的决策影响着目标群体后来的政治活动。另外一个主要区别是因果关系不同。罗伊的政策类型理论关注政策类型对政治形式的决定性作用。威尔逊的政治类型理论从理性人的假设出发，探讨政策带来的利益、成本的分布情况对政治的影响。目标群体的社会建构理论包含的因果关系为：目标群体的影响力(自变量)和社会建构(自变量)影响政策设计(中间变量)，政策设计影响人们对待政府的态度和参与政治的方式(因变量)。
(二)三种理论的贡献、不足及其彼此联系
罗伊的政策类型理论对政治学有两大贡献。一是为学界探讨政治与政策之间的关系提供了全新的视角，即政策影响政治的视角；二是启发研究者应根据政策领域的差异努力得出适合各个领域的普遍性结论。如果把无意中从某一类型政策领域得出的结论当成适用于所有政策类型的普遍性结论，其效力便会大打折扣。只有对政策之间的区别保持清醒的认识，研究结论才能符合政治现实。当然，此理论也存在一些缺陷。例如，罗伊的政策分类方法有待完善。有些政策处于模糊地带，很难说属于其中的哪一种类型；有些政策则可被认为同时属于几种类型。同时，该理论指出政策与政治之间的因果联系，但是并未探讨其因果机制，没有阐明不同类型的政策如何导致不同类型政治的产生。
威尔逊的政治类型理论的贡献在于发展了罗伊的政策类型理论并弥补了其未重视因果机制的不足。威尔逊认为政策目标群体成员对于利益和成本的计算导致他们是否参与政策制定过程的行为选择。这是政策影响政治的因果机制之一。威尔逊重点关注的是规制性政策。按照罗伊的政策类型理论，围绕此类政策展开的是多元主义政治。而威尔逊的政治类型理论表明，同样在规制性政策领域，可能存在利益集团型、企业家型、客户型、多数主义型等多种政治形式。因此，威尔逊的政治类型理论是对罗伊的政策类型理论的发展。
威尔逊的政治类型理论的不足反映了以理性人假设为前提的理论共同具有的问题，即在现实世界当中，行动者是单纯的理性人(或经济人)还是社会人的问题。这在学术界已有广泛和深入的讨论。从理性人的假设出发，威尔逊的政治类型理论的结论合乎逻辑推演。然而由于理性人假设存在着对现实的过分简化的问题，因此，合乎逻辑的结论不一定能够合乎现实。一旦与现实相对照，威尔逊的理论难免遇到一些无法解释的现象。
目标群体的社会建构理论摆脱了一般理论囿于工具理性的缺陷，它将视野扩展到价值理性，提醒人们关注价值、形象等因素在政治中的作用，因此能够解释一些其他理论(尤其是理性选择理论)无法解决的难题。比如，施奈德教授和英格拉姆教授指出，福利政策带来的利益集中而成本分散。按照威尔逊的政治类型理论，应该产生客户型政治，福利政策因此会得以扩张。而事实并非如此。原因何在?根据目标群体的社会建构理论，福利政策的目标群体一旦被建构为“懒惰”的形象并且被认为应该对自己负责，决策者就可以轻易削减福利政策，而非让其扩张。④
社会建构理论体系庞大，涉及目标群体的社会建构对民选官员、公共政策议程、公共政策设计、公共政策变化以及公共政策目标群体对政府的态度、参与政治的方式的影响等许多方面的内容，包含了很多有价值的假设，值得学者们进一步思考、检验。从这个角度说，该理论的提出是对政治学尤其是公共政策研究的一大贡献。
当然，社会建构理论还存在很多有待完善的地方，其中两大明显的不足为：第一，李伯曼的评论十分中肯：到底什么是社会建构?这一概念的含义模糊不清。此外，是不是需要对全社会进行调查?是否只有当51％的人认为某一政策目标群体具有负面形象时，我们才能认定其社会建构为负值?⑤也就是说，目标群体社会建构的正负值很难确定。
第二，社会建构理论包含的因果关系在效度方面存在一定问题。具体而言，目标群体的影响力和社会建构之间存在着相互作用，亦即影响力大的群体有能力通过使用各种手段改善其自身形象，而具有正面形象的群体也有可能通过努力增强自身的影响力。这种相互作用构成另外一个自变量，但却被社会建构理论全然忽略，这不能不说是一种遗憾。而且，人们对待政府的态度和参与政治的方式反过来又会影响目标群体的社会建构，也就是倒果为因，这样原来的自变量与因变量之间便不是纯粹的因果关系，而是相互作用的关系，理论的解释力由此受到一定程度的影响。
目标群体的社会建构理论主体部分是讨论目标群体的社会建构对政策的影响，其次才是政策对政治的影响。该理论对罗伊的政策类型理论和威尔逊的政治类型理论提供了一些有益补充，但却无法代替它们。如前所述，虽然这些理论都存在一些不足之处，但是它们都对政治学做出了较大贡献。它们相互补充，共同构成较为完整的“政策决定政治”范式。政策对政治的影响这一重要课题，值得学界同仁进行更深入的探索。
注释：
①分别参见：Theodore Lowi,“American Business,Public Policy,Case Studies and Political Theory”,World Politics 16.1964:677-715.Theodore Lowi,“Decision Making vs.Policy Making:Toward an Antidote for Technocracy”,Public Ad- ministration Review 30,1970:314-25.Theodore Lowi,“Four Systems of Policy,Politics,and Choice”,Public Ad- ministration Review 32,1972:298-310.Theodore Lowi,“The State in Politics:The Relation between Policy and Administration”,In Regulatory Politics and the Social Sciences,ed.Roger Noll,Berkeley:University of California Press,1985.
②James Q Wilson,The Politics of Regulation,New York:Basic Books,1980.
③分别参见：Anne Schneider and Helen Ingram,“Social Construction of Target Populations:Implications for Politics and Policy”,American Political Science Review,Vol.87,No.2,June 1993,pp.334-347.Robert C Lieberman and Helen Ingram,Anne Schneider,“Social Construction(Continued)”,American Political Science Review,Vol.89,No.2,June 1995,pp.437-446。此外，笔者对该理论的简要介绍曾发表于2010年11月18日《中国社会科学报》(政治学版)。
④Anne Schneider and Helen Ingrain,“Social Construction of Target Populations:Implications for Polities and Policy”,American Political Science Review,Vol.87,No.2,June 1993,p.345.
⑤Robert C.Lieberman and Helen Ingram,Anne Schneider,“Social Construction (Continued)”,American Political Science Review,Vol.89,No.2,June 1995,p.438.
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