新生代农民工的社会保障诉求及实现路径，本文主要内容关键词为：新生代论文,农民工论文,社会保障论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，伴随着中国产业结构和城乡就业结构发生的巨大变化，数以亿计的农村剩余劳动力被释放出来，源源不断地涌入城市务工。从农业社会向工业社会转型过程中出现的这个特殊社会群体，在创造巨大社会财富的同时，已经与城市发展和居民生活水平提高、与城乡繁荣和文明进步密不可分，并成为现代产业工人队伍的主体。随着时间的推移，新老农民工进行着代际更替，新生代农民工开始成为农民工中的主要群体以及我国未来经济发展的主力军，其择业观念与第一代农民工有较大区别，社会保障利益诉求的愿望更为强烈。2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首次提出了“新生代农民工”的概念，传递出中央对约占农民工总数60%的80后、90后农民工的高度关注。要求“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”，并将此问题作为推进城镇化的一个重点。因此探讨将新生代农民工群体纳入城镇社会保障和公共政策服务体系，具有普遍性、针对性和重大现实意义。
一、新生代农民工的特点和利益诉求
（一）大多数具有“三高一低”的特征
新生代农民工是在改革开放下成长起来的一代，他们在文化程度、打工目的、城市认同感、生活方式、工作期望、生活消费方式、与农村家庭的经济联系等方面迥然不同于老一代农民工，往往具有“三高一低”的特征，即受教育程度较高、职业期望值较高、物质和精神享受要求较高，工作耐受力较低。他们中的多数人将外出务工视为赖以生存的主要收入来源，而不是作为农业收入的补充。由于文化程度稍高，打工由体力打拼向技能淘金转化，见世面和开眼界已成为很多新生代农民工外出的重要动因。他们不满足“白天机器人，晚上木头人”的单调生活，学着享受都市的繁华，身上显露着越来越多的时尚气息和青春朝气。他们外出务工的动因不再仅停留在经济层面，而是强烈希望借此在城镇安家落户，由“经济型”转为“生活型”，由“生存型”到“发展型”。新生代农民工比其父辈稍缺在土地里培养出来的憨厚，但他们更具有进取心，也正学着用法律武器维护自己的合法权益。
（二）外出打工呈现“移民化”倾向
他们进城务工，大多数从事现代工商业活动，有一定的现代产业技能，能够接受现代社会理念并按照现代产业规律从事生产和生活。他们顺应了时代发展的客观潮流，从一开始在本省、本地区、小区域的流动，发展到后来跨省市流动。如果说第一代农民工走出世代生息劳作的穷乡僻壤，涌向商品经济的大千世界，最终又回到农村继续务农生活的话，那么目前活跃在城市并希望留在城市发展的新生代农民工群体由于不谙农事，不“恋故土”，是做着“市民梦”的一代。他们许多人上完学后就进城打工，对农业、农村、土地、农民等概念相对不熟悉，而城市生活使其思想观念、生活方式发生变化，他们渴望融入城市，享受现代城市的文明。
（三）对身份认同存在困惑，时有心理危机发生
鉴于农民工处于由农村人向城市人过渡的过程之中，同时兼有工人和农民的双重身份，人们也称之为进城务工人员、新产业工人、新型工业劳动者、非农产业劳动者、打工者等。新生代农民工靠务工为生，更重视劳动关系，关注工作条件的改善和工资水平的提高，对于农民身份普遍没有认同感。他们的心理定位更趋向于把自己定位为城市人，渴望能像城市人一样体面地生活。但是因长期受城乡二元结构的限制与自身文化、技能的制约，在城市中又难以获取稳定、高收入的工作，也难以真正融入城市主流社会，甚至依然被排除在城市社会保障等制度体制政策体系之外。由于他们中许多人工作耐受能力低于父辈，在城市生活中处于社会边缘位置，时有心理危机和过激行为发生。
（四）对技能培训的欲望强烈
新生代农民工有一定文化水平，其自身特性变化和技能素质的提升，使一部分人很快融入工业化和城镇化进程之中，成为现代城市文明的一员，享受现代化进程带来的生活方式的变化和生活品质的提升。大量示范效应使新生代农民工更重视技艺，对技能培训消费的欲望强烈，希望通过培训，掌握技能，得到技术性强、收入高的工作。靠技能“淘金”已成共识。学好技能、做城里人，成为他们的共同梦想。
（五）希望拥有城市的“话语权”
新生代农民工不仅择业显露出行业倾向性，偏向于劳动环境和就业条件更好的行业，把进城务工看做谋求发展的途径，而且积极争取自身的经济、社会权益，希望在城市拥有自己的“话语权”，有“参政”诉求。
新生代农民工与第一代农民工相比有很大变化：外出就业动机从“改善生活”向“追求梦想”转变；对身份角色的认同由农民向工人转变，对职业发展的定位由亦工亦农向非农就业转变；从城市过客心理向希望在城市长期稳定生活和市民化转变；对劳动权益的诉求，从单纯要求实现基本劳动权益向追求体面劳动和发展机会转变；从忽略生活享受向希望精神需求和生活需求均得到满足转变；维权方式由被动表达向积极主动转变等等。
二、新生代农民工的社会保障诉求
市场经济的实施可使农民进城自由择业，但政策的不完善也使得进城农民工在就业过程中缺少政策保护，我国建立健全社会保障制度大多数思路都是以城镇户籍为基础的，农民工则普遍不在保障之列，他们在就业上经受着劳动力市场的排斥和户籍制度的排斥，进而导致社会保障的排斥。农民工要求改变不平等待遇，促进社会保障制度需进一步完善。
在城乡二元社会体制彻底打破之前，在劳动力市场供大于求的就业结构下，如果说新、老农民工都面临一些共同的基本社会问题，例如工资被拖欠、劳动合同签订率低、社会保障水平低、工伤和职业病高发等基本的劳动权益受损的话，那么新生代农民工还面临一些更为突出的问题，例如：户籍制度的制约影响其在城市长期稳定就业和生活，以及以社会保障为主的基本公共需求难以满足；低工资收入水平遭遇城市高房价的矛盾成为他们在城市就业和生活的现实性、紧迫性问题；受教育程度和职业技能水平滞后于城市劳动力市场的需求，导致其在城市仍然多以低薪、不稳定和职业危害严重的就业岗位为主；职业规划的欠缺和职业培训的需求难以有效实现；他们绝大多数面临着结婚、生育和子女教育等问题。
农民工融入城市难，如同华人海外移民聚居区唐人街反映的社会问题一样，农民工在城市形成诸如北京的浙江村，用异地移植共同体的方式来寻求安全感和归宿感。许多人难以融入城市生活和城市居民的社会关系网络中，由于就业信息不灵，进城打工的社交网络多以农村的社会关系和亲缘关系为主，交往较单一，在城市获取就业资源的渠道有限，加上大多未经职业技术培训，往往选择一些劳动技能要求少的简单劳动。进城就业难以跨越社会关系、生活环境、文化和技术等方面的制约，这在许多新生代农民工身上也有明显体现。
在二元结构下，政府许多部门制定政策时较少考虑他们，缺乏为他们提供相关公共服务的意愿和职能，导致其利益主张和需求容易受到一定程度的挤压。“话语权”缺失又加剧了城市对农民工的排斥，进一步弱化了他们在就业市场上的竞争地位和维护合法权益的能力。
新生代农民工的社会保障问题是老一代农民工问题的延续和发展，它将对社会稳定、经济可持续发展、农民工家庭幸福及其个人发展产生负面影响。日益庞大的新生代农民工群体的出现及其利益诉求，要求社会政策的变革必须与时俱进。
三、完善新生代农民工社会保障及社会政策的路径选择
解决新生代农民工的社会保障和相关社会政策问题既有必要又很紧迫。在完善制度、体制和机制的同时，要立足全局和长远，从新生代农民工问题的特殊性出发，以促进其市民化为目标，重点抓好新生代农民工市民化最关键的环节——社会保障、就业培训、住房和公共服务等环节，以社会保险缴纳门槛、稳定居住门槛、学历和技能门槛等为主要标准，扩大户籍改革的力度，尽快完善新生代农民工社会保障及社会政策。
（一）适应城镇化和国家长远发展的需要，将新生代农民工纳入城镇社会保障体系
我国正处于工业化过程中，加快城镇化进程是全面建设小康社会的必然要求，也是改变城乡二元经济结构、解决“三农”问题的重要举措。随着我国城镇化建设的提速，由此带来的首先是农村流动劳动力的就业和社会保障问题，迫切需要按照统筹城乡发展的要求加以解决。为适应人口城镇化、就业形式多样化、人口老龄化和国家长远发展的需要，加快建立和完善农民工社会保障体系势在必行。政府应进一步强化政府职能，按照工业化、城镇化、现代化以及城乡统筹的发展思路制定具体政策，给农民工“国民待遇”，使农民工和城镇职工享受平等待遇，享有体面劳动和有尊严的生活。
为此，除了要加大对社会保障的财政投入，健全农民工社会保障的制度网络，加强法制建设与监管力度，保证农民工社会保障权益的实现之外，还要适应其流动性的需要，实施科学合理的分类保障。例如对于在城镇有稳定职业和收入的“市民化”程度较高的农民工，可将其纳入城镇社会保障体系；对于流动状态的农民工应重点解决工伤、医疗、养老保险，完善失业应急救助机制和住房、生活等救助项目；而对于季节性外出或偶尔外出的农民工，大多属于传统的务农农民，应纳入农村社会保障体系。最根本的对策与出路在于建立覆盖农民工群体的城乡统筹的社会保障制度，通过社会保险法对农民工的社会保险权益加以规定，要使城镇社会保障制度与新型农村养老保险、新型农村合作医疗等制度相衔接，健全农村社会救助制度，逐步消除城乡之间基本保障的差别。
新生代农民工亟待脱离“城乡双重边缘化”身份的尴尬境地，应逐步将其纳入城镇社会保障体系，根据其保障需求与现实可能，逐步推进五险和社会救助。在推进基础养老金全国统筹的过程中，着眼于更多的人参保，坚持低标准准入，适当降低费率，逐步实现制度并轨。早在2006年国务院下发的《关于解决农民工问题的若干意见》就明确提出：“抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。”2009年2月5日，人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》向社会公开征求意见，提出“低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行养老制度衔接”的政策要求。医疗保险、养老保险和失业保险是以个人缴费为基础的，权利与义务相对应，因此，只要是持有城镇（暂）居住证的居民，就可以参加这些保险项目。对于有财政补贴缴费的项目（如城镇居民基本医疗保险等），政府应该研究制定统一的最低标准，补贴外来人口参加各类保障项目。而对于低保和保障性住房等社会救助的享受资格，可以根据待遇的特性和城市的规模，设置不同的社保参保年限或缴税年限，使其享受这些待遇。
（二）户籍改革的重点之一是剥离附加在户口上的权益和福利
在中国工业化过程中，农村劳动力向城市的转移，采取的不是世界各国在现代化过程中普遍采取的就业结构调整与人口城市化政策合一、劳动力转移和人口转移同步推进的方式，而是采取了中国特色的农民工流动的特殊方式。表面上看，农民工问题表现在城市是否接纳他们，但根子还在于城乡差异和二元体制。它将伴随整个城市化进程，将农民工问题放在经济转型、就业结构调整、人口城镇化和社会变迁的大背景下，以统筹城乡社会保障与构建和谐社会的发展系统中逐步解决。在这一过程中，政府扮演着保护农民工的劳动权和市民权的重要角色，包括加大户籍制度改革力度，消除附着在户籍制度上的不平等的权利安排，使城乡居民享有平等的国民待遇，尤其是就业和社会保障方面的平等权利。“户籍”本来是一种按住户登记的人口管理制度，但我国的户籍制度承载了过多的功能和被附加了过多的权利，演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度，城乡二元社会结构使户籍制度在城乡之间筑起一道人为的墙，严格划分着城乡居民不同的身份、经济和社会待遇等利益差别。户籍制度不彻底改革，国家推动完善农民工社会保障，效果并不理想。通常采取临时居住证制度，使农民工在享受城市的教育、卫生、社保等政府提供的公共服务以及就业时，受到一定限制。解决城乡二元结构问题，应在保障农民工“劳动权”的基础上，使他们在城里享有平等的就业权和择业权，而户籍改革的重点，是让其顺利地融入城市，最终实现其“市民权”；强化户籍的登记功能，消除其分配功能；使持有居住证的新生代农民工群体享受同等的选举权、就业权，同等参加基本医疗保险、基本养老保险和失业保险权，同等享有初级卫生保健以及免费接受义务教育权；有条件的城市将其逐步纳入城镇住房保障体系，对大城市、特大城市的落户应适当控制。
（三）加快推进中小城镇化建设，逐步实现新生代农民工在城镇落户
人口城镇化在国家社会经济全面发展过程中具有重要作用，要结合国情，走大、中、小城市和小城镇协调发展的道路，积极稳妥地推进合理的、可持续发展的城镇化战略。深化户籍制度改革，应加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业人口转移城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。可采取先剥离附加在户口上的社保、住房、子女教育等社会福利，引导人口有序迁徙流动和就业，再普遍推行居住证制度，进一步清理取消歧视性规定，与此同时，大力发展经济，改善就业条件和人居环境，加强城镇基础设施建设，最终提高城镇综合承载能力，促进农民工及其家属向中小城市和小城镇聚集。各地区应积极、稳妥地创新和推进户籍制度改革，对在中小城市、小城镇实现稳定就业创业而又放弃农村责任地的农民工，取消准入门槛，使其享有与当地市民平等的待遇。
（四）新生代农民工市民化需要更多的政策创新
户籍问题是农民工融入城市的一大门槛。对此，中央一号文件提出要推进统筹城乡改革，积极稳妥推进城镇化，深化户籍制度改革，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。由此，城镇化进程提速无疑是新生代农民工成为“城里人”的契机，从户籍改革着手，可以让新生代农民工更快地融入城市，也可以给新生代农民工更多的发展空间与机会。
可喜的是，许多地区正在积极探索，把符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和小城镇落户条件，积极稳妥地推动农民工特别是新生代农民工变为新市民。有计划有步骤地解决农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现其在劳动报酬、公共卫生、住房租购、子女就学、社会保障方面与城镇居民享有“同城待遇”，保障房政策正在逐渐覆盖城市移民。
2008年以来，广东、浙江、湖北、上海等地纷纷推行居住证制度，正在实现外来人口真正享受与城镇居民相同的就业、社保以及子女义务教育等政策。一些城市采取积分制落户办法，将教育、技术资格、工龄、社保缴纳年限等作为积分内容，优先考虑将农民工劳模、农民工高级技能人才等农民工优秀分子转变为市民。在全国外来农民工最多的广东，省政府出台农民工积分制入户城镇工作的指导意见，对在广东省城镇务工的农村劳动力，凡已办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险费的，均可申请纳入积分登记，符合积分入户条件的农民工，可选择在就业地镇（街）或产权房屋所在地镇（街）申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。这种“积分制”办法，使在城镇稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民。上海推出了“优秀农民工可落户”的政策，北京对高级技师、高级工或全国劳模等可根据本人意愿落户北京，原北京农村户口可转非。重庆实行户籍准入按宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇的落户条件，积极引导当地居民向城镇转移落户，并从就业年限、社保缴费年限、住房情况等方面科学设计城市户口的准入标准，同时还拟建立土地、住房、社保、就业、教育、卫生等方面的多项配套措施，推行社会管理新机制和新格局，力争到2012年解决在城镇有稳定职业和住所的200多万农民工及其家属、40万失地农民和70万农村籍大中专学生的户口问题，在全国率先建立城乡统一的户口登记管理制度。与此同时，各地还在提高农民工的社会政治地位、加强人文关怀、丰富农民工的业余文化生活、加大心理健康的关注和投入、提高文化素质等方面积极探索，引导新生代农民工开展做文明新市民活动，加快农民工权益保护的法律援助机制建设等，并将改善农民工的就业培训、社会保障、收入增长、居住、就医、子女入学等基本生活条件，纳入地方政府绩效考核指标体系，建立和完善地区之间农民工工作机构的协作机制，使之在劳务对接、权益维护、信息沟通等方面更好地发挥作用。