丝绸之路经济带背景下的中国中亚国际旅游区域合作制度建设研究，本文主要内容关键词为：中亚论文,丝绸之路论文,中国论文,制度建设论文,国际旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“丝绸之路经济带”中国与中亚国际旅游区域合作的意义 (一)建设“丝绸之路经济带”问题的提出 2013年9月7日，国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表《弘扬人民友谊共创美好未来》的重要演讲，首次提出用创新的合作模式，共同建设“丝绸之路经济带”，以点带面，从线到片，逐步形成区域大合作。并提出从政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通五个方面先行合作。2014年11月4日，习近平主席又在中央财经领导小组第八次会议上提出要坚持经济合作和人文交流共同推进，促进我国同沿线国家旅游、教育、学术、艺术等人文交流，使之提高到一个新的水平。 (二)旅游业的发展可以促进“民心相通” 旅游业是横跨人文交流和经济合作的重要产业。从人文交流方面看，国际旅游有“和平使者、友谊桥梁”的美称，可以使旅游参与者加深对不同国家、不同民族和种族、不同文化、不同宗教信仰的理解，促进对旅游目的地国家的认同，消除误解。中国与中亚国家虽然山水相连，也有着长久的交往历史，但民众对对方的了解并不多。很多中国民众认为中亚国家是“穷乡僻壤”，社会不稳定，安全得不到保障。而中亚国家的民众，面对一个强大的中国，往往受到“中国威胁论”的影响，对中国既存在信任，又充满不安。旅游可以使民众了解真实的彼此，可以拉近距离、消除误解、增强互信。 (三)旅游业的发展可以促进“道路联通”、“贸易畅通”、“货币流通” 从经济层面看，旅游业已经成为全世界增长最快的产业之一。旅游经济已经占到全世界GDP总额的9%、服务贸易的30%都是由旅游业所创造、每11个工作岗位中就有1个是由旅游业提供的。有学者认为区域旅游合作是与区域交通合作、贸易合作、投资合作并列的一种形式的区域合作[1]。古代丝绸之路作为“人类历史上最伟大的通道”，第一次将欧洲和亚洲连接起来。在中国、印度、波斯、罗马几大古代帝国的贸易、文化、艺术、宗教、科技等方面起到了沟通桥梁的作用。如今，这条丝绸之路为游客们提供了一个沿着张骞、玄奘、马可波罗等古代最伟大的探险者的足迹体验一系列绝无仅有的人文、自然景观的机会。丝绸之路的国际影响力非常大，切实合作会获取巨大的客源市场，而目前各国的旅游产业并没有形成“整体形象”、“共同营销”。丝绸之路上的区域旅游合作可以实现区域内资源整合、市场共享、信息互通，形成区域放大效应，还可以带动道路联通、贸易畅通、货币流通等多个目标的发展，是“丝绸之路经济带”建设的重要组成部分。 二、中国与中亚国际旅游区域合作的现实基础 (一)中国与中亚五国长期保持睦邻友好关系 依据《丝绸之路大辞典》的定义，丝绸之路指的是古代中国经过中亚至南亚、西亚、欧洲、北非的一条路上贸易道路[2]。本文中所指的丝绸之路主要涉及中国以及中亚5国，包括哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦。这些中亚国家1991年底独立，中国于1992年与之建交。因此今年是中国与中亚5国建交的第22年，在这22年内一直保持着良好的睦邻友好关系。随着永久睦邻友好条约的签署，国家关系已经超越“一般友好国家”的水平，“世代友好，永不为敌”，各国都做到照顾彼此，重大关切，维护核心利益，在遇到困难时给予朋友般的帮助。2001年上海合作组织的成立，更是将中国与中亚国家的合作领域、合作层次和方式推向了一个新高点。这种国家关系堪称不同社会制度和国力相差悬殊国家友好合作的典范，为该区域内的国际旅游合作提供了稳定的社会政治环境。 (二)中国与中亚五国间旅游资源丰富 丝绸之路拥有漫长的文化交流传播史，是一部不同地域、不同民族、不同文化不断交流、碰撞、融合的历史，并形成了特有的文化现象。拥有大量的古建筑遗迹、壁画、石窟、墓穴、习俗等旅游资源，发展区域旅游合作的基础非常好。仅在中国新疆和西北这一段，旅游者就可以领略到亚欧大陆所有古代文明的痕迹，这在全世界上也是绝无仅有的。在中国境内有汉长安城未央宫遗址、张骞墓、唐长安城大明宫遗址、大雁塔、小雁塔、玉门关遗址、悬泉置遗址、敦煌莫高窟麦积山石窟、天山、高昌故城、交河故城、克孜尔石窟、苏巴什佛寺遗址等。 在哈萨克斯坦境内有帖木儿时期规模最大、保存最完整的建筑之一霍贾·艾哈迈德·亚萨维陵墓、位于泰姆格里大峡谷的泰姆格里考古景观岩刻、哈萨克斯坦北部的疏树草原和湖泊萨利亚喀。在吉尔吉斯斯坦境内有中亚地区圣山的最完整象征苏莱曼圣山。在塔吉克斯坦境内有中亚商贸往来与文化交流的最佳见证萨拉子目古城的原型城市遗址、坐落于欧亚大陆最高山脉的汇合点“帕米尔高原”中部的塔吉克国家公园(帕米尔山)。土库曼斯坦境内有位于中亚地区丝绸之路沿线最古老、保存最完好的绿洲城市梅尔夫，梅尔夫历史与文化公园；有位于阿契美尼德帝国统治下可兰次姆地区的首都乌尔根奇的库尼亚——乌尔根奇古建筑群，有在近两千年中几乎从未遭到破坏，生动地展现了中亚和地中海地区大国文化互动的帕提亚王国最早和最重要的城市遗址；尼莎帕提亚要塞。在乌兹别克斯坦境内有中亚城市中绝大多数建筑物保存完好的中世纪城市的范例，布哈拉历史中心；有销声匿迹的花喇子模文明的罕有见证，通往伊朗的沙漠中商队的最后一个驿站，伊钦内城；有中亚霸主帖木儿的故乡，见证了15～16世纪帖木儿及其王朝统治的辉煌发展的沙赫利苏伯兹历史中心。上述所有景点全部都入选联合国教科文组织的世界遗产目录。除了这些，帕米尔高原、巴尔喀什湖、里海、唐王朝经营西域的“安西四镇”之一的碎叶城、世界最大的山地湖泊之一的伊塞克湖等也都是世界著名的观光胜地。这些丰富的旅游资源为区域旅游合作提供了基础。 (三)中国与中亚五国经济持续增长 依据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)提供的统计数据，即使经过2008年的世界经济危机，哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦在2002年至2012年10年间的平均GDP增速均超过6.5%。总体来说，中亚的经济增速在亚洲国家中仅略微次于东亚，居于亚洲经济最快增长地区之第2位。2011年，土库曼斯坦的经济增速为14.7%，仅次于世界增长最快的两个国家卡塔尔(18.8%)和蒙古(17.3%)。哈萨克斯坦作为中亚最大的经济体，从2000年到2010年名义GDP增长8倍，实际GDP翻一番[3]。随着整个地区经济的持续增长，人们的物质文化生活需求也逐步提高，这为旅游业的发展提供了良好的物质条件。 (四)各国以旅游促发展的政策目标一致 几国政府在近几年不断强调和明确旅游业在国民经济生活中的重要地位，也对国际区域旅游合作提供了重要的政策支持。对中国而言，2009年国家将旅游业确定为战略支柱产业，接着十七届六中全会又提出全面发展文化产业，国家旅游局专门针对丝绸之路旅游编制了《丝绸之路旅游区总体规划》，旅游业的发展也迎来了前所未有的良好机遇。 哈萨克斯坦是整个中亚旅游产业发展最好的国家，旅游经济一直在健康持续发展，即使经历经济危机也没有对其有任何影响，这与该国将旅游业列为重点发展的7大产业之一不无关系[4]。吉尔吉斯斯坦的接待人数和收入仅次于哈萨克斯坦。该国2013年1月颁布的2013-2017年国家可持续发展战略中，将旅游业定位为优先发展行业之一。乌兹别克斯坦出台政策鼓励私营经济和外资企业参与旅游业的投资经营、要在2016年之前翻新建设途经主要旅游线路的国道、修复大约200处考古遗迹和建筑、对铁路系统进行现代化建设、为了更好地宣传丝绸之路这个品牌，该国还创办了一个专门的旅游广告公司——伟大的丝绸之路。塔吉克斯坦利用举办竞赛评比刺激行业内发展[5]。土库曼斯坦在里海的土库曼巴什市建设自由经济区，吸引国内外的公司投资建设酒店和娱乐设施，推动该国旅游业的发展。另外，该国还在里海附近建立起“阿瓦扎”国家级旅游区，目的是利用同样的种族和同样的文化关系来吸引土耳其游客，并提供了13 000个工作岗位。为了更好地确定和审批国家级旅游区内的各项投资项目，该国还在国家旅游及体育委员会下增设一个跨部门的联合工作小组。 三、中国—中亚国际旅游区域合作的制约因素 (一)缺乏有效的国家间协调机制 六个国家的旅游区域合作，由于国家利益、法律政策、经济体制、意识形态、开放程度都不同，涉及很复杂的协调工作。需要长期而细致的协商过程来达成共识，通过交往促进理解和合作。在没有一个区域层面的常设旅游管理机构的情况下，区域旅游合作“倡议多、宣言多、具体落实少”。而在欧洲，欧洲旅游委员会就是这样一个区域层面的常设性旅游管理机构。欧洲旅游委员会是一个拥有33个欧洲国家作为成员的区域旅游管理机构。这个机构可以整合欧洲旅游资源、将欧洲作为一个整体品牌推向国际社会，制定统一的区域旅游政策，协调各国间的利益分配，保护欧洲的文化遗迹，进而推动欧洲区域旅游的发展。在“丝绸之路经济带”，急需建立类似的国家间协调机制[6]。 (二)签证政策严重阻碍了游客的积极性 签证的作用主要在于保障安全；控制移民、限制入境以及入境停留的时间、入境后从事的活动；产生一定的财政收入，作为一种互惠的手段；保证不超过旅游目的地的接待能力等。然而对于游客来说，签证是一种纯粹的负担。这种负担包括签证费、为准备签证材料所花去的时间成本和经济成本。一旦这些成本超过一定的界限，潜在的游客很容易就会放弃而改签去一个容易前往的目的地。依据联合国世界旅游组织(UNWTO)的调查，2013年，全世界64%的游客在旅游前获得签证，3%的游客使用电子签证，15%获得落地签证，仅有18%的游客可以无须签证前往旅游目的地[7]。 依据外交部领事司公布的信息，截止到2014年9月30日，对于公民持普通护照因私前往，有4个国家与我国签订互免签证协议，单方面对我国公民实施免签政策的国家和地区有8个，单方面对我国公民实施落地签证的国家和地区有36个。在中亚5国中，只有土库曼斯坦对我国公民单方面实施落地签证政策。 中国对中亚国家的签证政策主要受到民族分裂势力的影响。新疆的地区民族分裂势力主要以维吾尔族为主，且在中亚地区也开展活动。虽然维吾尔族主要生活在新疆，但在中亚地区也有数十万人口，仅仅哈萨克斯坦就有20多万人。由于新疆存在民族分裂势力活动，存在境内民族分裂分子与境外民族分裂分子以中亚为基地或者以中亚为过境通道，从事分裂中国的活动的风险。另外，阿富汗已经成为世界上最大的毒品生产国，而与其地理上相邻的中亚国家成为阿富汗毒品的重要外运通道。因此，由于恐怖主义、毒品犯罪等问题的存在，我国很难对中亚国家公民前往中国实施免签证或落地签证的政策。 对于中亚国家来说，大量跨境民族的存在也是他们在制定中国签证政策时不得不考虑的因素。中国境内有130多万哈萨克族人、1.5万乌兹别克族人、14万柯尔克孜族人、3.3万塔吉克族人，他们与中亚5国中的哈萨克斯坦人、乌兹别克斯坦人、吉尔吉斯斯坦人、塔吉克斯坦人都属于同民族、相同语言、风俗习惯相似、宗教信仰相同。中亚国家担心如果放宽旅游签证政策，这些跨境民族很可能成为非法移民，影响本国公民的就业以及本国的治安环境[8]。签证政策阻碍了区域内部游客的流动，也减少了区域外国家的公民前往丝绸之路旅游的可能。丝绸之路一端连着欧洲，另一端连着亚洲，连接着世界最大的国际旅游市场。依据梁雪松博士的实证研究，入境游客有57.4%表示愿意或非常愿意通过新疆前往中亚等国进行丝绸之路跨国游，有50%的游客愿意或非常愿意走完整个丝绸之路，而复杂的签证政策阻碍了他们的积极性[9]。 (三)景点保护和开发资金缺口大 中国与中亚5国丝绸之路上的旅游资源优势未能成为经济优势，资金缺口大是一大制约因素。旅游资源应当先保护，后开发。丝绸之路沿线上的很多遗迹，受到地震、沙尘、风蚀、水蚀等自然环境以及人类生产生活的影响，再加上缺乏保护所需要的资金而沦为残垣断壁，这不仅是经济资源的损失，更是人类文化遗产的巨大损失。例如我国宁夏原来选定固原古城、须弥山石窟等4处遗址，本来要作为丝绸之路历史文化的重要遗迹申请世界遗产，但由于地方财政短缺影响了保护与管理，保留下来的部分根本不符合申请世界遗产的条件，保存条件较好的北朝和隋唐墓地，又因为地方财政不足以承担周边环境的治理的费用和搬迁附近居民区的补偿费用，最终也只好放弃，这些景点今后的命运可想而知。由此看来，遗产的保护、管理都需要资金的支持。有些地区不能很好地对旅游资源进行成片开发，导致有些遗迹埋没于穷乡僻壤之间，已经开发的景区分布分散、形式单一，无法形成“规模集聚效应”，或是重复建设、遍地开花。旅游基础设施薄弱，如公厕简陋、道路不通、通讯不畅。中亚5国除首都之外的其他旅游景点，世界10大酒店集团尚未入驻，运营良好的中等档次的酒店也很少。即使全部都建好，由于缺乏资金，宣传促销也很难跟上。因此，如果不能有效吸引投资，丝绸之路区域旅游合作将无从谈起。 (四)西部缺乏航空交通枢纽 在国内的入境市场，丝绸之路沿线省市的劣势非常明显。北京的入境旅游接待人数是丝绸之路沿线省市的总和的1.41倍，上海是2.15倍。广东全省则达到33.31倍。其原因是外国旅客进入中国主要是通过北京、上海、广州三个城市，西部城市缺乏航空交通枢纽是根本原因。丝绸之路上的甘肃、宁夏、陕西和新疆，只有西安、乌鲁木齐和喀什三处国际机场。乌鲁木齐的国际航线主要通往俄罗斯、中亚，西安的国际航线通往韩国、日本。大多数国际直航航班没有开通，国际旅客只能选择北京、上海、广州入境，然后飞往西安、乌鲁木齐。结束西部之旅后，只有再走回头路从北、上、广回国，增加了旅游成本，降低了西部旅游的吸引力。西部城市还难以成为像北京、法兰克福、伊斯坦布尔、卡塔尔、维也纳这样的国际航空枢纽，国际旅游区域合作缺乏交通基础。 四、中国—中亚国际旅游区域合作制度建设的建议 (一)建立区域旅游合作决策与协调组织机构 政策协调是形成任何区域合作的基础，政策协调的达成需要对话，而对话需要平台。因此，如何搭建各国政府对话的平台是重中之重。由于中国和中亚5国中除了土库曼斯坦的其他4国都是上海合作组织的成员，因此政府高层之间的对话可以借助上合组织这个平台，建立旅游部长会议机制，通过定期举行“5+1”(上合组织成员+土库曼斯坦)部长会议达成共识，解决阻碍合作的法律政策问题。但是，除了高层对话外，还必须有常设机构长年专门负责政策协调工作。 世界旅游组织(UNWTO)一直致力于丝绸之路的旅游发展，2004年在乌兹别克斯坦的撒马尔罕市设立了世界旅游组织协调发展丝绸之路旅游业办公室。但是由于UNWTO的丝绸之路计划范围太广，包含了亚洲欧洲的31个国家，达成共识的可能性减小，效率较低。从国际经验来看，在国家层面与其他国家设立常设、稳定的旅游合作机制、互设旅游促进与联络机构的合作区域，工作思路就会比较明确，重大问题能够及时得到解决[10]。上文中提到的欧洲旅游委员会依托欧盟设立，我国和中亚5国虽然没有高度一体化的联盟依托，但仍然可以通过协定设立“中国中亚旅游合作开发委员会”。其职能主要是对内与各国沟通联络、对外协调、发起联合促销项目、联系投资、交流合作等。由6国旅游管理部门派驻代表，运转所需资金可以由我国承担主要部分甚至全部。一个区域的发展需要地区大国提供一定的公共产品，我国具备这种智慧和胸怀，中国发起筹建亚洲基础设施投资银行以及出资400亿美元成立丝路基金证明了这一点。除此之外，还应在各国设立中国中亚旅游委员会的分支机构，由这些机构负责日常联络、协调和具体项目的实施、监督工作，并提出需要部长会议商谈解决的问题。 (二)建立更加便利的签证制度 1.签证便利化的重要性。签证便利化对旅游业的发展起到核心作用。UNWTO和世界旅行与旅游理事会(WTTC)2012年五月在第四次G20国家旅游部长会议上的报告指出，到2015年，改进签证程序可以在G20国家增加2 060亿美元的旅游收入，多创造510万个工作岗位。近些年来，在签证便利化方面，很多国家做出了显著的努力。在2008年全世界77%的人口需要出发前获得传统纸质签证，随着各国的改进，到2013年，这个比例已经下降到64%[7]。 2.共同推动签证便利化的制度建议。事实上，即使不能签订互免签证协议，仍然有许多地方可以改进，共同推进签证便利化。第一，签证信息获取便利化。与获取签证所需要的条件有关的信息应该保证是最新的、很容易在网上找到，而且应该以多国语言表示。我国的外交部领事服务网只有中文和英文两种语言，中亚国家的相关网站主要使用本国语言、俄语和英语。而韩国却做到在官方网站以超过10种以上的语言来展示获取签证所需要的详细信息。第二，采用电子签证。申请人无须前往使领馆或邮寄资料，也无须获得贴纸签证，签证信息全部上网数字化，游客出境时只需将签证打印出来即可。目前，对中国推出电子签证的国家有土耳其、卡塔尔、澳大利亚、斯里兰卡、柬埔寨、新加坡。在这一点上，中国和中亚5国可以效仿。第三，即使中国与中亚5国之间无法实现互免签证或落地签证，影响的也只是整个区域内部互相前往对方国家的游客量。而对于第三国的游客如美国游客而言，如果前往中国陕西、新疆旅游之后可以无须签证继续沿着丝绸之路前往中亚5国游览，或者恰好相反，获得签证前往哈萨克斯坦的游客可以无须再办理签证来到中国，领略中华文化。那么，整个丝绸之路的国际旅客应该会出现迅猛增长。《申根协定》(Schengen Agreement)是这方面努力的范例，申请人一旦获得某个成员国的签证，就可以在签证有效期内在所有申根协定成员国自由旅行。中国国家旅游局可以协调公安部、海关总署等部门与中亚5国商讨，签署诸边协定。挑选出一些双方都认可的、较为安全的第三国，对于这些国家的公民，可以由一国颁发“丝路签证”，获得该签证的公民可以自由前往其他5国。第四，与中亚国家商讨在中亚国家驻我国使领馆设置专门服务新疆的部门，从新疆选派熟悉业务的工作人员，提高效率和针对性。第五，鼓励中亚国家在西安、乌鲁木齐设立领事馆，中国游客可以在西安、乌鲁木齐直接快速办理出境签证。第六，由于团队旅游更便于监控，因此可以针对团队旅游推出免签政策。中国与哈萨克斯坦已经在进行这方面工作的商讨，也可以考虑同时与其他中亚国家研究磋商。 (三)与中亚五国签署航空自由化协议，建设空中丝绸之路 对于发展货物贸易而言，铁路公路建设首当其冲，而对于发展国际旅游区域合作来说，短期内发展航空业或许是最现实最有效的手段。竞争可以促进市场的效率。欧盟和美国2007年通过了“开放天空”协议，依据这一协议，欧盟和美国的任何一家航空公司都可以开辟双方所有城市间的航线。由此创造出一个能容纳多家航空公司竞争的共同航空市场。而在亚洲，泰国和马来西亚的航空业在2004年之前只能由国航主导经营，2004年实施航空自由化之后，亚洲航空进入该市场。2005年两国航空旅客人数就上涨了37%[11]。2003年，中国国家民航总局批准海南省为我国第一个对全球开放部分航权的试点省份，这一举措刺激了海南航空运输业务的迅猛增长，带动了旅游业的快速发展，从2003年到2008年，旅客数量年均增长28.88%，迅速带动海南地方经济提速。基于以上成功经验，我国应与中亚5国签署航空自由化协议。考虑在西部边陲城市乌鲁木齐，开放第三、第四、第五航权，使外国游客能够乘坐民航航班直接入境。把建设乌鲁木齐国际航空枢纽作为一个重要战略，使乌鲁木齐变为开发中亚、中东、欧洲客源市场的桥头堡。在敦煌、兰州等丝绸之路重点旅游城市，开放第五航权，外国游客可以乘坐包机直接入境。除此之外，允许像“亚洲航空”、“春秋航空”这样的廉价航空进入，可以减少昂贵的机票费用，获得更大的客源。这些城市地理位置偏远，开放航权不会对国内整个运输市场造成太大冲击，但却可以真正发挥其重要国际枢纽的集散作用，促进丝绸之路国际旅游业发展。 (四)创新融资方式，调整政策吸引投资 1.向国际和地区组织申请贷款。由上文中提到的区域旅游合作决策与协调组织机构，如“中国中亚旅游合作开发委员会”向国际组织申请贷款。世界银行在中国已经资助了16个项目，共计3.9亿美元的信贷总额。包括甘肃文化和自然遗产保护发展项目、贵州文化与自然遗产保护项目以及山东省孔孟文化遗产保护发展项目。其主要目的一是帮助地方提升对文物的保护以及展示的能力，提升基础设施建设、旅游服务标准以及环境保护；二是加强旅游组织的管理运营能力并提升景点所处地区的承接能力。区域组织协调机构应总结成功经验向国际组织贷款。可以提供贷款的国际和地区组织主要有：世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行、中国国家开发银行以及中国在“丝绸之路经济带”计划中正在筹建的亚洲基础设施开发银行、丝路基金。 2.建立丝绸之路遗产保护专项资金和丝绸之路旅游发展专项资金。除了向国际组织贷款外，区域组织协调机构应做好督促各国建立丝绸之路遗产保护专项资金和丝绸之路旅游发展专项资金的工作。这两项基金分别用于遗产的保护以及品牌建设、营销。该专项资金可以由各国自行掌握、使用，但区域组织协调机构应做好督促、监督的工作。 3.协调区域内各国投资政策，吸引外国直接投资。区域组织协调机构应动员各国政府共同努力，逐步改善市场准入，消除外国私人资本进入各国旅游业的政策壁垒。还应出台优惠政策，鼓励外国直接投资通过投资、参股、收购等方式在该区域投资旅游基础设施建设、开办合资旅行社、分支机构以及其他旅游企业。区域组织协调机构应做好各国的工作，使各国突破思维瓶颈，确立开放意识，简化投资审批环节，加大依法治国力度，保护投资者合法利益，营造良好的投资环境。另外，区域组织协调机构应当牵邀请世界10大酒店集团和知名旅游集团到丝绸之路沿线考察，鼓励其在重点景点投资。标签：丝绸之路经济带论文; 中欧关系论文; 丝绸之路论文; 中亚民族论文; 哈萨克斯坦签证论文; 经济建设论文; 国家经济论文; 投资论文;