乡镇党委公推直选模式的比较与思考，本文主要内容关键词为：模式论文,乡镇党委论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262 ［文献标识码］A ［文章编号］1671-7155(2012)04-0077-05
“公推直选，是党组织在组织党员、干部和非党群众以公开推荐的方式确定候选人的基础上进行考核公示后，交由党员大会或党代表大会直接差额选举产生党的基层组织领导班子成员的选举制度”[1]。从1998年11月四川省眉山市青神县南城乡以公推直选的方式产生乡党委领导班子以来，公推直选的试点工作在全国基层党组织逐步铺开，各试点地区在实践中探索出公推直选的不同方式，进行了一系列制度创新。到目前为止，公推直选的主要模式有：单选、同(联)选、倒选、顺选等。本文对公推直选的主要模式进行比较分析，旨在总结经验、比较优劣，从分析异同中探寻实行公推直选应当遵循的基本规律，在此基础上提出进一步完善公推直选模式的对策建议。
一、公推直选的主要模式
经过十余年的探索，各试点地区按照扩大党内民主的要求，对公推直选进行了制度创新，设计出了大致相同的基本程序，主要包括确定条件、发布公告、公开报名、资格审查、实地调研、演讲答辩、公开推荐、组织考察与确定正式候选人、直接选举、报上级党委批准等环节。但是，由于各试点地区存在差异，因此，在选举范围的确定、选举程序的运用、推选权利人的界定等环节上取舍不同，从而形成了公推直选的不同模式。目前公推直选的主要模式有四种：
第一种是“单选”式，即只直选党委书记。“单选”式又包括两种形式，一是只直接选举党委书记，原有的党委委员保持不变。其中最典型的案例是江苏省宿迁市黄敦镇于2004年2月进行的镇党委书记“公推直选”试点工作。其基本程序是：(1)由党委组织党员、干部和非党群众进行第一轮公开推荐，选出得票数最高的12人并予以公示。(2)以各党支部为单位进行第二轮公开推荐，召开公开推荐大会，由全体党员投推荐票，推选出4名初步候选人。(3)通过资格审查和组织考核之后，由组织部门筛选出3名候选人。(4)由县委全委会票选出2名镇党委书记正式候选人。(5)召开镇全体党员大会，由全体党员直接选举产生镇党委书记。2004年8月，四川省遂宁市船山区也以类似方式选举产生党委书记。二是“书记组阁”式。这种模式是由四川省成都市新都区木兰镇于2003年探索出来的，其主要程序和方法包括：(1)在公开报名和资格审查的基础上，由公推直选考察组对初步候选人进行考察，并通过媒体对初步候选人信息进行公示。(2)初步候选人通过考察与公示之后，到试点地区进行5到10天的实地调研，并撰写调研报告。(3)召开公开推荐大会，由党员、干部、群众票选出两名书记正式候选人。(4)召开全体党员大会，由全体党员差额选举产生镇党委书记。(5)当选书记组阁，即由当选书记向区委提出镇党委的人选建议，由区委组织部、区纪委进行审核之后，交由区委按组织程序任命产生新一届镇党委领导班子的其他成员。“书记组阁”式在全国引起很大的反响，2004年之后，重庆、云南、江苏、河南、陕西等试点地区纷纷效仿。2006年年初，“书记组阁”式作为公推直选的主要模式在更多的试点地区进行推广。
第二种是“同(联)选”式，即在直接选举党委领导班子的同时选举人大和政府领导班子，实行三大领导班子之间的交叉任职。2003年，湖北省咸宁市咸安区的12个乡镇先后进行了公推直选乡镇党委领导班子的试点工作。此次公推直选又被称为“两票推选，交叉任职”。主要程序包括：(1)由全乡党员、群众、干部通过“海推”产生党委初步候选人，经过资格审查确定正式候选人。(2)召开党代表大会，通过投票产生新一届党委领导班子成员。(3)乡镇党委领导班子产生之后，由党委书记兼任镇长，两名副书记分别兼任副镇长，其他委员分别兼任人大主席团主席、纪委书记、政协工委主席等。(4)召开乡镇人民代表大会，按照法定程序确定镇长、副镇长。2011年4月，广西扶绥县岜盆乡进行公推直选乡领导班子的工作，借鉴了咸安区的“同选”式，并在其基础之上做了一些改进：(1)召开全乡党员大会进行直接差额选举；这一做法相较于召开党代表大会而言，扩大了党员的民主权利，增加了公推直选的公信力与合法性。(2)党委书记不兼任任何职务，由副书记和党委委员兼任政府、人大领导班子成员。
第三种是“倒选”式，其选举顺序与传统选举顺序(即先由党员选举党代表，再由党代表选举委员，然后由委员选举副书记和书记)相反，由党员直接选举党委书记，再选副书记，最后选举党委委员。2004年1月，四川省平昌县在9个乡镇进行公推直选的试点工作，并开创了公推直选的新模式——“倒选”式，其具体做法是：(1)在经过公开报名、资格审查、公示、实地调研等环节之后，召开公开推荐大会，由全体党员与部分群众代表参与推荐投票，最终确定党委书记正式候选人2名，党委副书记正式候选人4名，其他党委委员候选人8名。(2)召开全体党员大会进行投票选举。首先，进行党委书记的投票选举，在党委书记竞选中落败的候选人可以直接参与到下一轮的选举当中。然后，进行党委副书记的选举，落选的1名党委书记候选人与4名党委副书记正式候选人一同参与竞争，票数最高的2名候选人当选。落选的3名候选人直接参与到下一轮选举。最后，进行党委委员的选举，上一轮落选的3名候选人与8名党委委员正式候选人一起参与最后一轮党委委员的投票选举，最终从11名候选人中产生6名党委委员。与平昌模式相似，2004年7—9月，云南省红河州泸西县在全县10个乡镇以“倒选”式产生了乡镇党委的领导班子。随后，四川省雅安市芦山县飞仙关镇、凤禾乡等也分别以“倒选”式选举乡镇党委领导班子。2011年广西的岜盆乡、雁江镇、北更乡等也采取了类似的公推直选方式。
第四种是“顺选”式，即由党员直接选举产生党委委员，再选举产生书记、副书记的方式。2005年11—12月，四川省船山区永兴镇正式公推直选党委领导班子成员，其程序和方法如后：(1)在公开报名、资格审查、组织考察的基础之上，采取信任度测评与结构推荐相结合的方式推荐产生候选人。这是一种精密的制度设计，信任度测评与结构推荐的总分值为100分，其中信任度测评的分值为10分，结构推荐的分值为90分。首先，由参选者所在工作单位的全体工作人员对其信任度进行测评，只有获得60％以上信任票的参选者才能参与推荐。其次，召开公开推荐大会进行结构推荐，参与推荐的代表由四个部分组成：一是镇各级党代表、人大代表、政协委员，各个村、社区分别派出党代表2名；二是镇各村、社区党支部书记、各村民委员会主任、镇所属单位负责人；三是区内现任乡镇党委书记和曾任乡镇党委书记代表15名；四是区公推直选领导小组成员。四个部分的代表不得交叉重复。第一、二个层面的代表分值各占20分，第三、四个层面代表各占25分。参选者在公开推荐大会上按抽签顺序进行竞职演说之后，根据四个部分的代表投票情况，计算出每位参选者的结构推荐得分，再按照信任度测评与结构推荐的总分从高到低确定候选人。(2)在公示、组织候选人参与实地调研之后，召开全体党员大会直接选举党委领导班子成员。首先，差额直选党委委员。由8名党委委员正式候选人按顺序进行竞职演说，党员根据候选人的表现进行投票表决，得票最高的6人当选党委委员。其次，由全委会票决产生书记正式候选人。在党员大会的现场召开区委全委会，从4名党委书记的候选人中差额票选出2名党委书记正式候选人。最后，由全体党员选举产生镇党委书记。(3)由当选书记提名产生副书记。书记有权从当选的委员当中提名1名党委副书记，并上报区委，由区委组织部考察后决定任命。在船山区永兴镇的试点当中，镇党委委员和书记是由公推直选产生的，副书记仍然是任命制，还不是完整意义上的“顺选”乡镇党委领导班子。随后，江苏省溧阳市埭头镇等试点地区完善了这一模式，实现了党委委员、书记、副书记全部由党员通过“顺选”产生。
二、公推直选四种模式的利弊分析
公推直选的四种主要方式各有利弊，具体表现为：
在“单选”式中，党委书记通过直选产生，其他党委委员保持不变，这种做法操作起来比较简单，成本比较低。但是，书记的权力来源于党员直选，其他党委委员的权力来源于上级组织任命，这样会出现权力冲突，党委班子内部容易产生摩擦，不利于党委的集体领导。如果直选书记，然后赋予当选书记“组阁权”，当选书记能够根据自己的施政方略选择所需人才组成党委领导班子，其优势在于可以减少党委成员之间的摩擦，提高党委决策效率。但另一方面，“书记组阁式”存在合法性问题。合法性包括政治合法性和法律合法性，政治合法性是指“人们是否在内心服从和认可政治统治权威和秩序”[2](P49)，法律合法性是指“一项活动或行为是否符合现有的法律法规或有关制度规定”[2](P50)。权力合法性本来就是政治改革尤其是政治权力产生环节所要解决的问题，而公推直选的党内基层民主制度创新中的“书记组阁式”出现选举和组阁并行，并没有真正解决合法性问题，违背了法律合法性，“这种方式很明显搬用了西方行政组阁制，与现行体制不符”[2](P37)。这种方式还会导致权力运行矛盾，如在党委决策时，书记容易凌驾于委员会之上，违背集体领导制度。“书记组阁式”使民主监督缺乏体制保障，容易出现书记权力过分集中现象，助长个人独断专行作风，不利于党内民主的健康发展，并直接影响民主政治建设，进而导致出现政治合法性危机。
“同选”式通过一次选举产生三大领导班子，这种做法的优势在于效率高、成本低，同时也有利于改善乡镇领导班子人员臃肿，党政领导关系不顺畅的状况。其政策依据是党的十六届四中全会的决定，即要求“规范党政机构设置、完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数”[3](P324)。但是，由党委领导班子成员兼任政府主要领导职位和人大主席团主席的做法，容易导致三大领导班子之间职责不清晰、分工不明确，加剧党政不分。另外，这种做法实际上剥夺了人大对乡镇长的选举权，架空了人大的权力。“同选”的公推直选方式与人民代表大会制度相冲突，显然，“同选”方式存在着违背法律合法性的问题。
“倒选”式也有其优劣。其优势一是实现了直接选举。原来的选举是层层间接选举，由党员选出党代表，再由党代表选出委员，最后由委员选出书记和副书记，这种多层间接选举难以体现选举人的意志，而“倒选”式是由党员代表或全体党员直接选举书记、副书记和党委委员，更好地体现了党员意志。二是增加了竞争机会。在“倒选”式中，每一轮竞争失利的候选人都可以参与下一轮竞选，为优秀人才提供了更多的选择机会。如果落选者愿意参加下一轮选举，可以扩大下一轮选举的差额比例，增强选举的竞争性。但是，这种方式也存在一定的弊端，即竞选书记与副书记的候选人比别的候选人的竞争机会多，对其他候选人不公平。
在“顺选”式中，先直选委员，再直选书记、副书记，遵循了党章和基层选举暂行条例等规定的先选委员，再从委员中提名选举出书记、副书记人选的基本要求。而将书记、副书记的选举权交给全体党员，突破了由委员选举书记、副书记的办法，又与现有的党内选举制度不相符合。另外，许多异地候选人只想竞选书记、副书记职位，如果他们先当选党委委员，而未选上书记、副书记，他们就不一定在该乡镇工作，那么党委的职位就会产生空缺。最后，书记、副书记候选人是同党委委员同步推荐产生的，在选举前已差额确定为候选人，如果有人在委员选举中就落选，则面临书记、副书记选举中只能是等额选举的情况，这样会使竞争弱化。这种方式在程序设计上存在着缺陷。
“同选”式、“倒选”式、“顺选”式这三种方式的选举对象都包括整个党委班子，这种做法相对于只直选书记而言，更能体现党的基层组织的民主性，有利于制约党委书记的权力膨胀，增强党委的合法性基础，统一了党委班子的权力来源。但是这种方式下，书记、副书记、委员分别对党员大会负责，而不是向委员会负责，党委班子集体领导缺乏紧密的权力授受关系纽带，容易导致权力分立，降低党委的议事与决策效率。
三、完善公推直选的几点思考
乡镇党委的公推直选工作目前仍处于探索阶段，对不同的选举方式进行比较研究，有利于进一步总结实践经验，不断完善公推直选的方式方法，为公推直选的广泛运用提供借鉴。
1.理顺权力授受和运行关系
四种公推直选模式中都存在着的权力关系不顺，这是公推直选实践创新中所要解决的重要问题。一是要克服“单选”式导致权力来源不一致的弊端。事实表明，只公推直选党委书记，而其他委员仍然由组织任命，书记和委员的权力来源不同，容易产生权力冲突。而“书记组阁式”必然导致书记权力过分集中，甚至会出现架空委员会权力的现象。在坚持集体领导的权力运行机制下，选择公推直选方式时，要避免权力来源不一致的现象，理顺权力授受关系，从权力来源上排除影响权力运行障碍。
二是要解决其他三种公推直选模式因分别授权而有可能出现的权力分立问题。“同选”、“顺选”和“倒选”方式虽然选举对象都是乡镇党委领导班子，但是，当选的书记、副书记、委员却是分别由党员大会或代表大会选出的，按照权力授受关系，则应当分别对授权者负责，那样就有可能导致班子的权力分立。有学者指出“这种权力关系还不如传统的党内选举方式，也即党员(党员代表)大会——委员会——书记层层授权方式来得明确和顺畅”[4]。认为传统的层层授权方式既明确了权力授受关系，又能体现集体领导原则。笔者认为层层授权方式虽然能够解决直选中权力关系不顺畅的问题，但是，由委员会选举产生书记和副书记的做法剥夺了党员直接选举班子主要领导人的权利，违背公推直选的初衷。乡镇党委都由公推直选产生，符合十七大报告提出的“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式”[5](P74)的要求，有利于党员实现民主权利。公推直选党委领导班子，统一了权力来源，即整个党委领导班子都来自于党员大会或党代表大会的直接选举。至于可能出现的党委内部权力分立的问题，可以通过具体的制度安排来解决，例如在组织考核并确定正式候选人的环节，由组织部门从候选人中初步筛选出一个结构合理的准领导班子，再由全体党员进行直选，这样既能保证党员的民主权利，又能确保选举出来的班子成员之间不会有太大分歧。在权力运行中，要坚持党委集体领导制度，实行党委集体向全体党员负责，并定期向全体党员述职的制度等，通过合理的制度安排，解决好权力分立问题。
2.进一步完善党内民主制度
公推直选的实践创新，需要选举制度的合法性支持，否则将会影响公推直选的进一步推进。继党的十六大提出“改革和完善党内选举制度”、“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举范围”之后，十七大进一步要求“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”，并修改党章，增加了“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见”的内容，把第三十条修订为“基层委员会、总支委员会和支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级组织批准”。这些党内法规的修订给公推直选预留出了更多的发展空间。但是，《中国共产党章程》与《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(1990年颁布实施)仍有很多制约党内基层选举改革的规定，如条例第十条规定“上届党的委员会成立代表资格审查小组，负责对代表的产生程序和资格进行审查”，而公推直选时上届党委就无法履行此职责，对于此类规定应该及时修订，给予改革以合法性支持。
3.增强公推直选的公平性与竞争性
在“倒选”式中，竞争书记和副书记的落选候选人有权利参与下一轮选举，竞选书记和副书记的候选人竞争机会则比其他候选人多，存在着对其他只竞选委员的候选人不公平的问题。要解决这种不公平的现象，就要给予所有候选人展示自我的同等机会，具体做法包括以下几个方面：一是在选举前向党员和群众分发介绍候选人的宣传手册，让广大党员和群众了解候选人的基本情况；二是利用电视媒体对候选人的日常工作进行宣传介绍；三是延长实地调研时间，改进调研方式，建议把实地调研时间延长至两周，以便候选人与基层党员、群众更深入地交流，在调研方式上可以采取实地走访与座谈会相结合的方式，以及组织统一调研和个人单独调研相结合的方式；四是提前介入工作，安排候选人到试点乡镇进行挂职，有利于候选人展示个人能力和施政方略。
为了增强公推直选的竞争性，要做到以下几点：一是放宽候选人的资格限制。可以适当放宽候选人年龄、职务、职称等方面的硬性规定，让更多的优秀人才参与到选举当中，从而增强选举的竞争性；二是扩大差额比例。可以借鉴广西扶绥县岜盆乡的做法，他们认为“只有参选者与应选人数之间的差额比例达到5∶1，公推直选工作的开展才具备合法性”。通过具体的选举规则设计，扩大选举的差额比例，从而增加选举的竞争性；三是把建立储备干部库变成一种日常的工作机制。在公推直选工作中将有才干的落选候选人纳入储备干部库，或是把一些年轻有为的选调生、大学生村官等作为储备力量加以培养，为今后的公推直选工作提供有竞争力的人才。
4.加强对公推直选党委班子的监督
长期以来，虽然党的基层党委由党员大会或党员代表大会选举产生，但是，由于实际上存在着上级组织部门“把关”甚至控制的问题，导致选举的效能远不及组织调配，因而产生后的党委班子也就只对上级负责，上级党组织成为真正的授权者和监督者。而公推直选使权力授受关系发生了重大变化，党员成为真正的授权者，因此，也应当成为党委班子的主要监督主体。为此，必须建立健全与公推直选制度相适应的监督制度，使党员对选举产生的权力机关的监督权落到实处，如建立健全党代表参与决策制度、党委向党代会报告工作制度、对班子成员进行质询与询问制度、当选干部在年末和届末向党代会和群众代表汇报任职情况和工作实绩制度、党员和群众代表对当选干部进行工作评议制度、党员代表大会或全体党员大会有权罢免不称职干部制度等，通过构建党员从“授权”到“收权”的制度框架，同时加强权力体系内的监督，即上级党组织的监督以及同级党委和纪委的监督，形成新的监督体系，加强监督力度，增强公推直选效应。
综上所述，可以得出以下结论：第一，公推直选乡镇党委班子比“单选”书记更为科学合理，应当作为公推直选的主要方式。第二，公推直选乡镇党委班子的几种模式都还存在一些缺陷，要加强理论研究、制度建设和实践探索，使其不断完善。第三，公推直选乡镇党委班子的方式要因地制宜，择优选用。候选人相对集中在试点乡镇的地区适合用“顺选”式，可避免因选举者不了解外地候选人而导致外地优秀候选人在第一轮委员选举中就遭淘汰的情况；在候选人身份复杂、外地候选人较多的试点地区则适用于“倒选”式，这样有利于防止优秀人才流失；在乡镇领导班子成员超职数配备，人员臃肿的地区，可以考虑使用“同选”式，有利于减少冗员。总之，一方面要客观分析公推直选不同方式的优势和缺陷，不断修改完善；另一方面还要依据其适用范围选择运用，以充分发挥其优势和功能。
收稿日期：2012-05-05