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最近，我们以“区域协调发展”为题在美进行了考察。期间，我们在美国麻省理工学院、康州大学和世界银行听取了教授、专家的系统讲座，并与联合国国际支援局、美国联邦政府农业部、商务部以及康涅狄格州首府、休斯敦市政府的高级官员进行了座谈讨论，还实地考察了印第安人保留区和若干市镇，对美国区域发展的有关法规、政策和一些国际经验有了较为实际的了解，从中获得若干有益的启示。
一、美国有关区域发展的最新法规及执行概况
美国联邦政府虽然从本世纪30年代就开始注意解决区域发展不平衡问题，并先后制定过若干法案，但一直没有形成完整的区域发展法规和政策。出于国内政治压力和全球经济竞争的考虑，克林顿政府参与制定和实施对欠发达地区援助计划。1993年8月总统签署了《联邦受援区和受援社区法案》，并经国会通过，这是美国第一个比较系统解决欠发达地区发展问题的《法案》。此《法案》规定，拨款25亿美元，无偿用于税收优惠，10亿美元无偿用于城市和农村社区的各项援助。1994年6月30日前，全美共有500多个地区和社区提出了要求援助的申请，同年12月，分别由联邦政府住房和城市发展署批准6个城市受援地区和65个城市受援社区，农业部批准3个农村受援地区和30个农村受援社区。
该《法案》出台的背景是：美国部分地区特别是农村面临着挑战，一是全球的经济竞争日趋激烈；二是农村劳动生产率的下降，农村资源需求的变化导致农村就业的减少；三是贫困地区人口增长过快和年青劳动力的外流；四是历史遗留的贫困问题。《法案》明确拨款给予援助的目的，主要是解决受援地区财富不均的问题。援助采取综合性措施，目标在于创造经济机会，并使地方的参与者选择一种可持续发展的成功方式，而不是依赖联邦和州政府援助。
该《法案》明确了援助指导计划实行的几条原则：一是经济机会原则。主要包括创造就业机会，就业培训，职业转换培训和促进小企业的发展等项内容。经济机会将使受援地区经济发展基本满足自身需要，并保持经济长期稳定增长。二是可持续发展原则。地区经济、社会、人文的短期发展目标要与长期发展战略目标相衔接，采取综合性的手段解决经济发展、居民住房、青年人培养、环境保护和公共安全等问题，特别要培育受援区在没有外部追加援助条件下的自我发展能力。三是社区参与为主的原则。受援区的领导机构是董事会，其成员来自私人、非赢利组织，同时得到州政府和当地政府的支持。董事会代表地区居民的利益，一切重大决策经居民讨论表决，并通过董事会实施。四是适应变化的原则。受援区居民自己决定他们的社区采取何种战略计划，以适应国际国内经济发展的变化。这种战略是建立在创造和革新的基础之上的，并且包括具体实施计划的举措。
联邦政府认为，此次援助计划的执行，在美国经济发展中是十分重要的，其重要性在于政府参与了计划的制定和实施，不仅是联邦政府各机构参与了，而且各州政府机构以及一些非政府机构也参与了。为此，联邦政府专门成立了全国援助计划执行董事机构，由副总统戈尔领导，具体工作主要由美国住房和城市发展署和农业部地区管理署承担。同时援助计划中的项目设置突出了社会决策，而不是联邦政府控制。
两年来，援助指导计划的执行比较顺利，许多受援区取得初步成效。例如密西西比州在政府有关部门与商界的共同努力下，该州受援地区的失业率从1995年8月份的10.3%下降到1996年8月份的6.7%。伊里诺州和康州由于受援区中小企业加工业的发展，也使这两个州的失业率明显下降。援助计划在执行过程中也存在一些问题，例如有些受援区急功近利的短期目标与联邦政府要求的综合解决社区可持续发展战略存在着矛盾等。
二、美国政府促进区域协调发展的主要特点
1.实行市场导向为主与政府适度宏观干预相结合。
在促进区域经济发展方面，美国联邦政府长期以来实行市场导向为主，主要依靠市场，引导资本、人口、资源等在各地区互相流动，靠市场竞争来优化结构，配置资源，激发活力，促进发展。联邦政府认为自身没有多少义务去扶持区域经济发展，而有责任从战略利益上考虑国家宏观经济、社会发展和环境保护的统一协调，为各地区的可持续发展创造条件。从本世纪30年代以来，美国联邦政府从宏观上促进区域协调发展主要抓了几件事：一是全国公路网，特别是高速公路网的建设。经过半个多世纪的不断建设，目前美国已经形成纵横交叉，连接各地的州际高速公路干线网络，全长8万多公里，占全世界高速公路里程的2／3，另外还有600多万公里的支线公路。公路建设开始主要为了军事目的，二战后主要用于经济发展，随着高速公路的由北向南，从东往西不断延伸，美国南北和东西差距也在缩小。至今联邦政府仍负责州际高速公路的维修、扩建和全国公路交通条例、价格的制定。二是全国信息网络建设。80到90年代以来美国政府特别重视信息高速公路的发展，目前各行各业广泛运用电子计算机，并相互连接形成网络，全国乃至全球的经济、科技等信息，各地区均能平等享受，在信息的获取、处理、运用上区域之间几乎没有什么差别。这使一些落后地区和老工业基地通过及时掌握市场、科技信息，发展高新技术产业而后来居上。三是环境保护。联邦政府制定了比较完整的环保法规和政策，各地区经济发展的项目无论大小，都要向联邦政府有关部门特别说明对环境的影响，否则就要受到干预。联邦政府还负责协调州际合作，治理环境污染。四是基础教育。美国从小学、中学到州立大学，基本是义务教育，州政府每年财政支出的85%用于教育，联邦政府在教育方面的财政支出主要用于欠发达地区。
2.以培育欠发达地区自我发展能力为核心，实行若干区域优惠政策。
美国政府促进欠发达地区发展的政策导向，主要是着重提高劳动者素质，鼓励私人资本投资，支持中小企业发展，创造新的就业机会，增加劳动者收入，减少贫困人口。核心是要培育欠发达地区自我发展的创造能力和持续发展的竞争力。政府对欠发达地区的态度是“不是给他们多少钱，而是教他们怎么挣钱”。各级政府援助的资金首先投向教育、培训事业，特别是为失业人口搞培训，提高文化技术水平，增强失业人口重新就业的能力和本领。如康州政府除了发展基础教育外，大量投入资金培训失业人口。培训的方式主要有，为社会服务机构提供资金搞培训；组织社会自愿者帮助培训；提供资金组织社区管理人员到外地考察，学习先进社区发展经济的成功经验等。
同时，从联邦政府到州政府都制定了一些鼓励资本向欠发达地区流动的优惠政策。在税收方面，联邦政府扩大州和地方政府的税收豁免权，用于工业生产和商业活动中。州政府也运用减免税收政策，鼓励工商企业到欠发达地区投资。如康州政府对到贫困地区投资的企业，实行减免五年所得税的政策，并规定企业将所得收益在本地区再投资，可以继续享受税收优惠。在金融方面，经联邦政府批准，欠发达地区的建设项目可向社会发行债券；可由州政府担保向社会各界集资，然后给企业长期低息贷款。如康州政府担保集资，对能明显增加就业、有发展前途的企业给予二十年期低息贷款；允许部分企业向社会发行股票；对效益好的中小企业提供进出口信贷等。在其他方面，政府还为投资者赚钱创造条件。如联邦政府法规明文，凡能在欠发达地区创造就业机会的企业，在雇主支持工人工资后政府从援助资金中给予雇主一定比例的返还。在落后地区购置资产的企业政府给予折扣。联邦政府还将中西部地区的一些矿产资源低价租给私人资本开发。一些专家介绍，联邦政府的《移民法》也有地区倾向，比如在发达地区投资移民最低为100万美元，在欠发达地区仅为50万美元，在特别落后地区只要25万美元等等。在特别贫困地区还实行特殊政策。如在印第安人保留区及边沿贫困山区，可以开办赌博业等，以增加地区税收。
3.依靠严格的法律制度，保障援助欠发达地区工作顺利进行。
美国政府把援助欠发达地区经济发展置于严格的立法、执法和司法的过程中。联邦政府对欠发达地区和社区的援助主要是根据国会通过的有关法律，制定具体援助计划，审查批准援助项目的申请报告，拨付一定比例的款项给州政府，并定期审计资金的使用情况。州政府要制定如何使用援助资金的法规及会计制度，具体指导和监督援助计划的实施。受援地区董事会，要在发动居民讨论的基础上，依法提出申请援助项目的报告，并有权要求联邦和州政府有关部门提供使用援助资金的详细帮助。美国各级政府在区域发展上的责和权都是依法明确和履行的。为了更好地说明上述问题，美国专家向我们介绍，近年来联邦政府围绕欠发达地区存在的一系列突出矛盾和问题，如提高就业率、救济残废人、保护环境、基础设施建设等，先后建立了1324个项目基金，每个项目基金的资金来源，申报程序、实施要求等都相应制订了操作性很强的法律条款。为了提高这项工作的透明度，联邦政府服务管理中心将这1300多个法律条款，每年汇编成“联邦政府国内的资助目录”，并制成CD盘公开发行。同时，政府有关部门还通过培训，帮助欠发达地区了解这些法案，学会如何按法律要求申请到自己需要的项目。在项目申报、批准、执行的全过程中，联邦政府50多个部门机构、州政府和社区董事会各自按照法律进行操作，最大限度地排除了主观随意性。比如某社区需要申请建设高速公路，必须先查到有关法律条款，由社区董事会依法提出申请，说明在本地建高速公路的理由，上报州政府高速公路委员会审查，然后由州政府上报联邦政府高速公路管理委员会，该委员会依批准后分期拨付援助资金。在项目进行过程中，州政府和社区必须接受联邦政府按法律程序进行的监督，要保证资金专款专用，并要接受联邦政府的定期审计。如果发现有违法行为，则会随时停止援助计划执行，并向法院提出诉讼，情节严重的当事人将被依法判刑，投进监狱。由于所有的程序和过程都在严格的法律控制之下，因此很少发生将资金挪作他用，而使项目夭折的事情，这就保障了援助项目落到实处，提高了资金的使用效益，从而促进了欠发达地区经济的发展。
三、几点主要启示
（一）区域发展不平衡是世界性的问题。与美国比较，我国抓得主动、系统，有可能将区域发展不平衡问题解决得更快更好一些。
尽管世界各国的经济发展水平不同，但区域发展不平衡是个普遍性问题。据联合国官员介绍，目前世界上主要的发达国家和发展中大国政府，都开始注意解决区域发展不平衡问题，因为它已经影响到一国经济的整体素质和竞争力。解决问题的办法概括起来有两种，一是依靠市场自发调节，主要表现为欠发达地区的劳动力、资源向发达地区大规模流动，人口由农村向城市集中；二是政府适当干预，主要用政策引导发达地区资本和外国资本逐步向欠发达地区转移。同时，对欠发达地区管理人员加强培训。前一种办法带来许多新的矛盾，比如城市人口过多，带来就业、住房、环境等一系列问题。后一种办法需要较长的过程。至今尚未有一个国家成功地解决区域协调发展问题。美国虽然比较早地开始注意解决这个问题，在主要依靠市场调节中，政府宏观上进行了适当干预，在缩小地区间发展差距方面取得一定成效。但由于社会制度的制肘，其区域发展法规和政策是分散式、局部性的，投入也很有限，目前从人均收入看，美国发达地区与欠发达地区的差距还在扩大。
改革开放以来，我国国民经济持续快速增长，各地区都取得令人瞩目的发展，实际GDP的增长速度都很高，但由于各地的地理条件和经济基础不同，不可能齐头并进，只能实行让一部分地区先富起来的政策，因而区域间特别是东部沿海地区与中西部地区之间的差距在拉大，区域发展不平衡问题日趋突出。这一问题的出现应当说是正常的，符合世界各国经济发展过程的一般规律，它反映了资本、劳动力和其他生产要素向着更有利于市场经济发展的地区进行重新配置的过程，是经济发展取得成功的重要标志之一，是前进中出现的矛盾和问题。同时也要看到，区域发展不平衡过于严重而又长期得不到缓解，也会对国民经济的持胸健康发展和社会的长治久安产生消极影响。与美国比较，我国逐步实现区域协调发展既有不利因素，更具有利条件。不利因素主要是，欠发达地区的范围大、人口多、程度重，人均资源相对贫乏，劳动力文化素质较低，国家财力较弱等。有利条件从根本方面说，我国实行的是以公有制为主体，以共同富裕为目标的社会主义市场经济，国家可以在充分发挥市场经济规律作用的同时，加强宏观调控，集中力量办几件大事。从具体方面说，我国政府一直比较注意区域协调问题，改革开放以来始终把解决欠发达地区人们的温饱问题，作为事关全局的战略任务来抓，经过不懈的努力，全国农村的贫困人口，已从1978年的2.5亿人，减少到1995年末的6500万人，由占世界贫困人口的四分之一降到二十分之一。对新出现地区差距扩大问题，在1995年召开的党的五中全会上也引起了高度重视，有计划、分步骤地解决地区发展不平衡的指导方针已经明确，有关政策法规正在制定和实施。只要充分发挥我们的长处，认真吸收包括美国在内其他国家的有益经验，以长补短，并在实践中不断完善具体政策法规，完全有可能在比较短的时间内较好地解决区域发展的平衡问题。
根据我国的国情，借鉴美国作法，在本世纪末到下世纪初，国家有必要集中财力，从宏观上尽快改善中西部地区的投资环境，主要是加快交通运输的投资速度，把内地的重要城市和新的市场中心与沿海城市、港口连接起来。在新建改建水运通道及铁路建设的同时，将投资重点放在连接省级运输枢纽与沿海港口的高速公路建设上，所有建设规格都应适合集装箱运输，这是促进中西部地区在扩大开放中缩小差距的关键。我们应从国家战略利益的高度，重视和加快全国高速公路网络的建设，为逐步实现区域经济、社会协调发展创造条件。
（二）采取切实有效的政策措施，增加欠发达地区的就业机会，增强其自我发展能力。
国际经验包括美国的经验表明，解决区域发展不平衡问题的核心，是培育和增强欠发达地区自身的创造能力和持续发展能力，重点是创造就业机会，使欠发达地区人民靠自己的劳动和智慧，增加收入，摆脱贫困。而政府的扶持是必要的也是次要的，原则是“援之以鱼，不如援之以渔”，否则再多的支持也难以奏效。
从我国实际出发，增强欠发达地区的自我发展能力，重点要解决好剩余劳动力的就业问题。目前我国农村剩余劳动力已达1.3亿人，城镇也出现上千万富余劳动力，这些剩余劳动力大部分在中西部地区。如何解决中西部地区严重的劳动力剩余问题，现实的主要选择有：一是立足农业的综合开发，多方位开拓就业渠道。中西部地区农牧业比较发达，通过发展精细农牧业，开发“四荒”资源，调整种植业、养殖业结构，不断挖掘农牧业中的就业潜力；通过发展以多种经营、非耕地资源利用和区域化、专业化、贸工农一体化为特点的农业综合开发，进一步扩大农村的就业容量。二是鼓励中西部地区充分利用自身的资源优势。中西部地区尽管发展水平较落后，但大多数地区都具有农副产品、矿产品等资源优势，要支持这些地区发展以当地资源为原料的加工业项目。应把扶贫拨款和扶贫贷款结合起来，集中给予有原料、有市场的项目，使这些项目既有一定比例的资本金，又有足够的优惠贷款，保证它们建一个成一个，并有较好的经济效益。三是以优惠政策吸引东部资金和境外资金到中西部投资。为了保证这些投资能得到至少接近全国同行业平均利润率的回报，要给予在中西部投资以更多的优惠，比如在税收上一定期限的减免，信贷上提供较多的低息贷款等。东部地区支持中西部地区的项目也要坚持互惠互利的原则。四是引导劳动力的有序流动。人口流动是人们对经济状况变化所作出的自然反应，也是区域经济发展的重要组成部分。中西部地区的经济发展现状尚不能容纳众多剩余劳动力的就业，正常的人口流动，不仅能促进流入地区生产、流通和服务业的发展，降低该地区的劳动力成本，而且也能提高流动劳动力的收入，这些收入有一部分会返回或投资于流出地区，从而有利于欠发达地区的发展。但目前东部地区城镇也有下岗职工需要再就业，城市基础设施不足已形成诸多困难，对中西部剩余劳动力的吸纳能力严重下降。国家急需通过政策引导和必要的投资，促进内地和沿海省份大中城市附近的卫星城市和小城镇的发展，以疏导劳动力流动，开发新的就业需求。五是有计划、有组织地扩大劳务输出的规模，今后相当长的时期，和平与发展将是世界各国的主题，不少发达国家和新兴发展中国家需要不同层次的国外劳动力作为补充。中西部劳动力资源丰富的优势有可能也有必要在国际市场上进一步发挥。要根据不同国家的需求特点和要求，开展输出前培训，提高基本素质，争取把更多的劳动力输往更广泛的国家和地区。
（三）逐步把援助欠发达地区的各项工作纳入法制轨道。
美国政府以很有限的投入在援助欠发达地区发展方面取得较好的成效，有一个重要原因是运用法制手段规范援助工作方方面面的责权和行为，这很值得借鉴。
首先，我们要进一步健全立法工作，逐步把现行扶持中西部地区、贫困地区发展的各项行之有效的政策、措施，在总结完善的基础上用法制形式确定下来，特别是扶贫项目的申报、批准、执行；扶贫资金的申请、拨付、使用、审计等要尽快立法。对刚开始或即将实行的若干制度，比如正在试行的财政转移支付制度，要在完善后立法，以增加公开性和透明度。对中央政府，省、自治区政府和市、县政府在区域发展中的职责、权利、义务等，也要用法律明确下来，以利于互相监督，相互制约。
其次，我们要加强执法工作。目前有法不依，执法不严的问题比较突出，主要原因是少数领导干部和执法人员法律意识淡薄，又缺乏有效的监督机制。例如，我国有些贫困地区的领导干部花钱比富裕地区还大方，他们认为钱是要来的，或者是上面给的，不用白不用，用了也白用。对这些资金的使用虽有文件规定，但监督、审计不严；发现问题后处理也失之过宽，因而造成相当部分的扶贫资金或者被用、侵蚀，或者使用效益很差。所以，有必要制定专门监督执法的法律，设立相应的监督机构，并使这一机构独立于同级党政机关，直接隶属于上级党政机关。对执法不严、知法犯法者要依法严惩。对于挪用、侵蚀扶贫资金的地区，要严肃追究主管领导和有关人员的法律责任。对国家支持的扶贫解困项目，要制定具有法律性质的会计和审计制度，财政、审计部门应加强项目执行和项目效益的考核和审计，对审核出来有违法违规行为的当事人要绳之以法。
（四）统筹规划，综合治理，促进欠发达地区可持续发展。
联合国、世界银行和美国的区域发展问题专家有一个共识，即要促进国家区域间的协调发展，必须把经济发展、社会进步、环境保护作为一个整体考虑，应当综合治理欠发达地区存在的诸多问题，努力实现经济、社会和生态效益共同提高，最终目标是推动整个社会的可持续发展。
联系我国的实际，在支持和促进中西部地区，特别是贫困地区发展，逐步缩小地区差距的过程中，要始终注意处理好当前脱贫致富，增加就业和收入与长期持续健康发展的关系，具体工作上要努力做好四个结合：1.治贫与治愚结合。欠发达地区要摆脱贫困，实现后来居上，就不能重复发达地区发展的老路，在发展本地优势产业的同时，必须运用现代科学技术，发展高新技术产业，这就需要高度重视人力资本投入，大力培养人才，下真功夫发展教育，不断提高劳动者的文化、技术素质。这主要是地方政府的责任，中央政府也要给予必要的教育专项援助。2.发展生产与控制人口结合。“越穷越生，越生越穷”的现象在中西部，尤其是贫困地区比较普遍，成为长期贫穷落后的重要原因。必须象抓经济发展一样狠抓计划生育，要把扶贫项目和资金与每个地区计划生育的实绩挂勾，少生多给，多生少给。3.资源开发与资源保护结合。中西部的丰富矿产资源是整体国家的战略后备资源，既要鼓励中西部地区有计划、有规模地利用当地矿产资源发展经济，又要坚决制止和有效防止一哄而上，乱挖乱采，破坏和浪费资源的行为。这方面要健全立法，加大执法力度。4.经济发展与环境保护结合。中西部地区是我国重要河流的发源地和主要动植物的生长带，决定着整个国家的环境质量和生态平衡。中西部地区发展经济尤为要强化环保意识，严格防止东部和境外的污染型工业转移内地，应鼓励发展生态农业、绿色产业和无烟工业——旅游业、信息业、服务业。中央政府有关部门要强化协调职能，促进省际、市际、县际合作，共同治理“三废”，植树造林、加强长江、黄河中上游的水土保持等等。只有坚持不懈地实行以上几个结合，才能逐步从根本上改变中西部地区的落后面貌，促进区域间协调发展和全社会的可持续发展。
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