我国洪水保险设立模式探讨，本文主要内容关键词为：洪水论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F840.64 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3306(2010)08-0068-06
一、引言
我国是世界上洪水灾害最为严重的国家之一，每年由于洪涝灾害造成的经济损失占自然灾害的50%～60%[1]，据统计，1990年～2006年洪灾造成年平均直接经济损失达1136.7亿元，约占同期GDP的1.7%[2]，远远高于西方发达国家的水平。近年来，随着气候环境的不断恶化，我国洪灾发生的频率和损失程度进一步增大，对人民生命财产安全和经济社会稳定发展造成了严重威胁。防洪减灾不应单纯是政府的责任，洪水保险作为防灾减损的一项重要的非工程措施，可以通过在时间、空间上分散风险，增强社会整体的承灾能力，并可在防御灾害、灾后救助、补偿和减少灾害损失方面发挥重要作用。迄今，美国、英国、法国、西班牙、日本等国家均已建立了适合本国国情的洪水保险制度和自然灾害综合防御系统，在防灾减损，灾后重建和恢复生产过程中起到了积极有效的作用[3]。而我国经历了数次的试点，至今没有建立一种较完善并得到各方认同的洪水保险。因此，借鉴国外先进经验，探索构建行之有效的洪水保险方式对我国洪水风险管理体系的建设具有十分重要的意义。
二、国外洪水保险模式分析
纵观国外已实施的各种洪水保险模式，无论是政府参与方式、组织结构还是风险分担机制等各个方面都各具特色，对于构建适合我国国情的洪水保险模式具有很大的借鉴意义。因此，本文根据政府、保险公司、个人等在洪水保险中发挥的不同作用将目前国外洪水保险经验模式分为以下几类：
（一）政府主导下商业保险公司经营的模式——以美国为代表
这种模式的主要特点是：在政府主导下，建立专门的政府机构负责全国洪水保险计划的实施与管理并制定统一的洪水保险政策，强制要求达到一定标准的保险标的必须参加洪水保险，否则不能享受国家巨灾补贴等优惠政策。收取的保费存入洪水保险基金，由相关政府机构负责管理和资金运作，洪水损失的赔付、保险计划运行及行政管理费用均从该基金支付，基金不足的情况下可以向政府借款，但需连本带利偿还。商业保险公司在政府的引导和扶持下，以自己的名义为政府出售洪水保险，负担理赔工作，但不承担赔付风险，只收取一定比例的佣金和相关的手续费。对于国家强制性保险范围外的风险可由商业保险公司根据自身的运营情况和风险管理技术自由选择承保，并在承保限额内单独承担赔偿责任。
美国是率先以立法形式将洪水保险列为洪水风险管理系统的国家，是政府主导下商业保险公司参与经营的典型代表[4]。其所建立的洪水保险计划(NFIP)在FIA的管理下，通过WYO计划，由私营保险公司参与销售和理赔，既体现了政府的主导地位，充分调动全国力量分散风险，又利用私营保险公司的业务网络，提高了效率。
这种模式的优点是：(1)政府主导性强，可以在全国范围内强制推行洪水保险，集中管理，高效调剂使用保险经费；(2)可以利用商业保险公司现有的专业优势及广泛的营销网络，大大降低运营成本，而且商业保险公司只负责保单的承保和理赔工作，不承担赔付风险，因此积极性较高。
但是这种模式的缺点也是显而易见的：完全由国家承担赔付责任给国家的财政带来很大的压力，一旦遭遇大范围的洪水灾害，就有可能使国家财政陷入尴尬的境地，而且缺乏大灾赔付机制，难以做再保险安排，没有充分发挥商业保险公司承担损失、分散风险的优势。
（二）政府支持下商业保险合作经营模式——以日本为代表
这种模式的特点是：在政府的支持和引导下，以区域为单位，由保险公司、投保人共同成立合作互助性组织，分级承担风险责任。政府为洪水保险的开展提供政策上的扶持和资金上的资助，并作为最后的再保险人或贷款人，分担洪水损失责任，但并不干预具体的保险业务。政府对这种模式的支持主要体现在财政补贴和政策扶持上。洪水保险的运营主要依靠保险业现有的各种经营渠道及管理经验实现商业化运作、专业化管理。
典型代表有日本的灾害共济制度：以农业保险为依托，实施包括洪水灾害在内的综合性保险计划，主要通过保险合作社、农业保险组织联合会、政府三级组织进行风险分散。这些机构相互配合、相互协作，构成一个有机的组织体系，中央政府对洪水保险的实施进行监督和指导并对保费进行补贴。另外西欧的一些国家如德国、法国等采取的也是这种模式，通过中央、地方、基层等相互连带体系组成各种互助合作的保险机构，负责包括洪水在内的各种灾害保险。政府不直接参与，但也给予大力的财政补贴和政策支持。
这种模式最明显的优点就是将保险公司与投保人的利益合二为一，有效地防止道德风险和逆选择，减少运行成本；而且成员之间可以相互监督和交流，有利于防灾减损措施的推行。而其主要的缺点就是保险基金来源不足，仅限于保费收入，一旦有大灾发生，区域范围内的合作制对高额赔付难以承担，往往需要政府大额的财政补贴。
（三）政府配合下的市场化商业保险模式——以英国为代表
该模式的主要特点是：全国没有统一的洪水保险制度与体系，完全以市场化运作为基础。商业保险公司自愿承担洪水风险，并将其列入标准保单责任范围之内，投保人可以在市场上自由选择保险公司投保，而政府不参与洪水保险的经营与管理，也不承担风险，只是以非保险的方式在政策上配合扶持商业保险公司开展洪水保险，政府承诺建立有效的防洪工程体系，以使保险损失控制在可以承受的范围之内。洪水保险保单采用一定强制性的捆绑式销售，也就是说将洪灾与其他的自然灾害（例如：风暴、地震等）捆绑到一个保单，客户在购买财产保险时必须购买全部险种，包括自然灾害一揽子保险，否则不能提供抵押担保。
这种洪水保险模式最大的优势在于：完全的市场化运作，有利于减轻政府的财政压力和行政负担，而且商业保险公司可以充分利用其广泛的营销网络发挥自身的优势，再保险方式灵活，能充分分散风险。
但是其缺点也是不容忽视的：首先，市场化运作的商业保险公司是以盈利为根本目的的，对于无利可图的高风险项目，保险公司可以拒绝承保，而这部分恰恰是最需要得到保障的；其次，商业保险公司的资金来源主要是所收取的保费和投资所得，对巨灾风险的承担能力十分有限，如果发生大范围的洪水灾害，就有可能导致保险公司偿付能力不足甚至破产，所以完全的商业化运营对再保险的依赖很重，一旦分保出现问题，则有可能导致保险公司供给能力不足；再次，完全按照风险水平确定的精算费率过高，有可能将真正需要保障的低收入居民排除在外。
综合以上分析，可以看出不同的国家由于经济水平、保险业发达程度、风险分析技术及法律保障的完善程度不同，洪水保险的模式也会有一些差别，主要表现在政府的参与方式、参与程度及保险运行机制上的差异[5]。美国经济发达，国家资本雄厚，政府有能力承保全国洪水灾害风险并利用国家信用将巨灾风险通过资本市场在全世界范围内分散，所以采取国家主导，商业保险公司参与的洪水保险模式。而日本的洪水风险主要以农业保险的方式承保，基于其分散的、个体农业小规模经营的前提和政府管理等级严明的特点，所以实行的是政府大力补贴的三级互助灾害共济保险模式。英国保险市场非常发达和完善，拥有世界第三大非寿险再保险市场，保险公司具备很高的承保技术和风险管理能力，并且居民具有较强的投保意识和投保能力，不需要政府对洪水保险提供资金和再保险方面的支持，所以采取以商业保险公司为主，政府配合的商业保险模式。无论采用的是哪一种模式，它们都有一个共同的特点：那就是在发展洪水保险的过程中，政府、保险业、相关的民间组织机构及资本市场都在不同层次、不同力度上发挥着重要的作用。
三、我国洪水保险模式的构建
洪水保险模式的构建及具体实施操作是一个十分复杂的过程，牵扯到社会、经济、大众意识、法律技术条件等各个层面[6]，只有结合本国国民经济发展水平，考虑居民的投保意愿，保险公司的供给能力以及保险机制建立的客观要求，借鉴国外先进经验，才能建立起适合我国国情的洪水保险模式。
（一）我国洪水保险模式构建所面临的问题
洪水保险模式的选择是多种多样的，不存在最好的保险模式，但选择的方案必须基于本国的实际情况及目标。借鉴国际经验，当前我国洪水保险模式的选择应该以处理以下三个问题的效果为衡量标准。
(1)经济可行性问题。即收取的保费必须是充足的，以满足将来发生损失赔付的需求，且费率必须合理，不能超出投保人的经济负担能力范围。我国地域广阔，河流众多，一旦发生洪水灾害，将会带来巨大经济损失。开展洪水保险这种带有巨灾性质的保险应该充分考虑国家的经济实力，居民的投保能力以及保险公司的供给能力。一方面，如果过分依赖政府的经济补贴和救济，不但无法实现分配的公平和效率，还可能使国家财政陷入困境，影响国民经济的正常发展；另一方面，若严格按照标的实际风险水平收取完全的精算费率，那么在洪水风险高发地区的低收入居民将无法得到保障，而且我国商业保险公司还未开始单独承保洪水灾害，积累的数据根本无法满足精算费率厘定的要求。
(2)风险的充分分散性问题。首先，洪水风险具有明显的巨灾性，当只有面临洪水灾害的人才参与投保时，易形成严重的道德风险与逆选择，不利于风险的充分分散。这是由于明确面临洪水风险的建筑物通常不会超过一国实物资产的1%，保险区域过小或保险对象过于集中都不利于洪水保险的推广[7]。因此，我们有必要保证风险不仅在时间上分散，还要在不同灾害和地区之间充分分散。其次，洪水事故一旦发生，往往波及多个省市，使得洪水风险单位过于巨大，以至于在一国之内都难以得到有效分散。如何将洪水风险在国内外更广泛的范围内分散，最终形成由政府、保险业、个人和资本市场共同分担损失的体系已是构建洪水保险模式的核心问题。
(3)调动三方积极性问题。洪水保险能否真正发挥其防损减灾、损失补偿的社会职能，关键在于洪水保险运行模式是否能够调动保险市场三个层次行为主体的参与积极性。首先是居民的投保积极性：我国居民的保险意识较差，再加上商业性洪水保险的费率较高，使受洪水威胁最大的普通民众的支付能力与保费之间形成巨大的反差，在自愿投保又无财政补贴和税收优惠的条件下，受灾的群众特别是中低收入者一般无力投保。除此之外，由于洪水风险对于个人属于小概率、高损失的风险，公众往往会存在侥幸心理，以一种不会发生在我身上的态度来对待洪水损失，而且有很大一部分个人在洪灾发生后就把希望寄托在政府提供救济和社会各界的资助上，因此，在一定程度上造成受灾群众的依赖心理，负面影响了公众参与洪水保险的积极性。其次是商业保险公司供给的积极性：洪水风险在我国某些地区发生频率较高、范围广、损失重，加之信息不对称，使得道德风险较高，逆选择难以控制，保险赔付率居高不下，成为阻碍商业保险公司提供洪水保险产品的主要瓶颈之一。另外，由于洪水损失的高风险特征，按照精算方法测算的洪水保险的费率极高，研发费用巨大，加之洪水保险不同于一般的保险业务，保险公司在承保、理赔和风险控制等环节都需投入大量的人力、物力和财力，经营洪水巨灾保险费用偏高。商业保险公司是以盈利为目的的，在经营洪水巨灾保险无利可图甚至是可能发生巨额亏损的情况下，退出洪水保险市场就成为保险公司的一个理性选择。再次是基层政府的参与积极性问题：洪水灾害地域分布广、损失影响大、涉及的领域多等特点决定了洪水保险的实施必须依靠各级政府机关、各种协会组织的大力支持和积极参与，才能保证承保理赔、损失评估、数据收集、政策宣传等各项工作的顺利开展。
（二）构建我国洪水保险模式的思路
在分析借鉴国外各种已取得成功经验的洪水保险模式的基础上，考虑到我国当前构建洪水保险模式需解决的问题，笔者认为，整体上我国洪水保险应实行“三步走”战略：
第一步：以政府主导的小额保险方式推进
在全国范围内推广洪水保险的初级阶段可考虑采取小额保险的形式，通过国家立法的形式设立小额洪水保险。推出小额洪水保险的优点是保费较低，投保人在经济上可以承担；保险限额也较低，有利于保险公司在现有的管理水平下实施风险管控；同时在全国范围内推广强制性小额洪水保险可使得承保面扩展到最大，建立广泛客户群，提高洪水保险的社会认知度；通过政府部门的积极支持和宣传推动，有助于提升公众的保险意识，深入挖掘潜在市场，创造新的业务增长点；小额保险虽然保费低廉，但积少成多，仍然不失为一种快速积累风险基金的好方法。
在这一阶段，关键是要做好以下几个方面的工作：
(1)借鉴美国开展洪水保险的经验，以政府作为洪水保险计划的实施主体，实行全国强制性的洪水保险。这种形式在我国当前实施的农业保险中可以看到雏形，但洪水保险应不仅仅限于农村，应该城市农村一起开展，国家给予一定的保费补贴，委托一家或几家实力强、运营状况好、风险管理水平高的商业保险公司代为承保、理赔和管理资金。本着单独建账、独立核算的原则，保证资金保值增值。这种保险产品应定位为准公共产品—政策保险，严格监管，并按照规定提取准备金和安排再保险。每年保险监管部门对这类保险公司的资质进行审核，经营不善和违规的公司将予以取消承保资格。对于经营洪水保险的保险公司国家实施税收优惠政策，免征或少征营业税和所得税，将当年盈余转入巨灾风险准备金，加速洪水保险基金的积累。
(2)在这个阶段，鼓励保险公司尽快开发商业洪水保险产品，为需要更高保障的客户提供产品服务。如同现在的机动车辆保险一样。
(3)小额保险是低保费、低保障、宽保面的保险产品，在洪水风险图和洪水保险费率图还未绘制完成之前，可以通过研究历史重大洪水发生的频率、损失程度以及投保人的经济负担能力，以保障投保人灾后的基本生活水平和生产能力为标准，在全国范围内实行统一费率计划。为了提高全国民众积极参与和配合洪水保险计划的实施，笔者建议，可以考虑对洪水高发区的低收入人口给予一定的保费补贴，而对几乎没有洪水风险的居民给予一定的保费返还。
(4)建立一个类似于巨灾风险管理局的一个权威性的机构，像美国联邦紧急事务管理署(FKMA)下设的联邦保险管理局(FIA)一样，不以营利为目的，主要负责：洪水保险政策的制定、实施、监管；制定数据采集标准并统一数据信息的内容和格式使得到的数据标准化、规范化，在全国范围内建立洪灾风险管理信息平台和洪灾损失数据库；洪水风险图和保险费率图的绘制及更新；对各地开展洪水保险进行技术指导和动态监测等。鼓励高水平的大学设立研究中心，开展洪水保险的深入研究。待时机成熟可开发分类费率洪水保险产品。
第二步：以政府支持的强制性补偿保险方式运行
随着洪水保险业务逐步走向正轨，业务需求量稳定增加，洪水风险图及保险费率图的绘制也已初步完成，洪灾风险评估及预测能力、洪水预报、雨量检测、地区性淹水潜势资料库等日臻完善。为了适应日益庞大的业务需求，在这一阶段政府可以设立专业的政策性巨灾保险公司，统筹负责承保全国范围内重大自然灾害的强制性保险业务，旨在维护社会稳定，对投保人提供最基本的生活和生产保障。至于强制性洪水保险不保的洪水损失，可由商业保险公司根据巨灾风险管理局绘制的保险费率图，结合自身经营状况和承保能力有选择地承保，而政府则通过各种政策对其予以支持保证其经营的稳定性和收益性，使洪水灾害损失最大限度地到补偿。与初级阶段相比，此阶段的主要特点是：
(1)在费率的设计上实行基础费率与差别费率相结合的方法。基础费率是对公众在发生洪水灾害时享受政府灾后无偿救助和对原有公共基础设施的改造与投资的好处所支付的保费，这部分费率对所有的居民和企业都是相同的，较好地体现了公平的原则；差别费率则不同，它对处于不同风险区域财产实行不同的费率，在高风险地区，必须收取较高的保费或设置较高自付额，而在低风险地区，则是借由强制保险所收取的标准保费来要求那些处于较低风险的民众投保，体现了效率的原则。
(2)洪水保险业务单独剥离出来交由政策性巨灾保险公司实行专业化管理，政府作为最后的再保险人和贷款人对洪水保险的开展提供政策上的支持和资金上的资助，并主要负责洪水风险在国际市场上的进一步分散，但并不直接承担风险。其他的商业保险公司则可以通过各种联合社、互助集团或独立的法人形式按照巨灾风险管理局公布的费率单独承保，也可以借鉴法国的做法对洪水保险按100%比例向政策性巨灾保险公司办理再保险。初步实现国际市场、国家政府、保险行业、投保人多位一体的风险分散机制。
(3)按照损失补偿的原则，根据洪水灾害损失的程度在保单限额内承担赔付责任。
第三步：在政府支持下以指数化保险方式推广
当洪水保险的格局已基本形成，洪水损失数据库已具有一定规模并日趋完善，政策性巨灾保险公司对洪水风险识别、评估和融资安排都有了相当的技术水平时，可借鉴墨西哥的地震指数保障产品，设计指数或参数触发型洪水保单。与一般的传统型损失补偿保险不同，指数化保险的赔付不是建立在损失评估的基础上，而是以事先在保单中列明的某一事件（即指数）发生与否作为保险补偿的触发机制。这种指数选取必须是与实际发生的损失联系最紧密的因素。目前，国际上采用较多的一般是与气候相关的指标，比如，降雨量、洪水等级等。指数化保险产品不需要提供任何损失或索赔的证明，一旦洪水超过规定的指数级别，保险人就会支付预先确定的保险金。指数化保险与传统型损失补偿保险的优劣势比较见表1：
从国际经验来看，指数化巨灾保险产品在政府转移巨灾风险方面确实卓有成效。因此，笔者建议，在各方面的技术条件都比较成熟的第三阶段，可采用局部试点到全面铺开的方式逐步推广指数化洪水保险。
四、结语
长期以来，我国实行的是以政府为主导，以国家救济和社会捐助为支撑的灾害救助制度，至今尚未建立专门的洪水风险管理体系。随着我国经济的不断发展，对于洪水灾害也需要引入科学化的管理，再也不能遭遇灾害的时候就忙于救灾，而不做未雨绸缪之事。洪水风险不应该只由政府和个人来承担，而应该分散到全社会。因此，洪水保险作为洪水风险管理体系中不可或缺的一环，是非工程防洪措施的一个重要组成部分，构建洪水保险机制是目前开展洪水风险管理亟待解决的一项重要任务。本文在对国际上具有代表性的洪水保险模式的分析借鉴的基础上，根据我国经济发展水平和洪水保险发展程度的不同，提出了我国洪水保险模式应以“三步走”战略方式有序地组织开展。切不可太冒进，影响国家财政支出能力，阻碍经济稳定发展；也不可太保守，影响洪水保险灾前防损、灾后补偿的社会职能。总之，我国洪水保险模式构建最终要实现的目标是调动社会一切资源，动员多方参与，由政府、保险公司、民间机构、资本市场以及个人共同组成一个完整的洪水保险体系[8]。