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摘要: 为打破深圳市旧住宅区城市更新难的僵局，加大“十三五”期间40万套人才住房和保障性住房建设筹集力度，深圳市住建局近日公布了《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施（征求意见稿）》,提出了棚户区改造具体的操作政策。以政府主导、公共利益优先的棚户区改造与城市更新互为补充，对推进旧住宅区升级改造有一定的积极意义。
关键词：深圳；旧住宅区;城市更新; 棚户区改造
引言
深圳市大量旧住宅区建成时间逾20年，基础设施和公共服务配套严重不足，亟需通过升级改造改善居住环境。自2009年以来，深圳市出台了一系列关于城市更新的政策规定以推进旧住宅区升级改造。但在实际工作中，旧住宅区面临着实施难度大、推进速度慢等问题，2017年8月，市住建局发布了《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施（征求意见稿）》（以下简称《棚户区改造措施》），为旧住宅区由城市更新方式转向棚户区改造提供了切实的指导措施。本文通过对以拆除重建为主的旧住宅区城市更新及棚户区改造的政策重点、存在问题进行分析，并进行对比研究探讨，以期为深圳市城市更新工作改革创新，以及全国其它城市旧住宅区升级改造工作提供一定的思考和借鉴。
1 旧住宅区城市更新
1.1政策重点
（1）由政府引导转向政府主导
2009年，深圳城市更新工作首创提出“政府引导、市场运作”的模式。随着2012年《深圳市城市更新办法实施细则》等其他政策相继出台，其明确提出旧住宅区城市更新采取政府主导，稳步推进的原则。对亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，应优先按照棚户区政策实施改造。强区放权后,涉及城市更新的旧住宅区由辖区街道办事处作为申报主体开展城市更新前期工作。
（2）100%业主签订搬迁补偿安置协议
属于以旧住宅区改造为主的改造项目，区政府应当在城市更新单元规划经批准后，组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案，经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后，公开选择市场主体。市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后，形成单一主体。
1.2 存在问题
自旧住宅区城市更新工作开展以来，有8个旧住宅区更新改造试点项目纳入第一批城市更新计划，如木头龙、南苑新村等，但目前仅鹤塘小区城市更新项目进入实施阶段。由于旧住宅区涉及权力主体众多，利益关系复杂、历史遗留问题较多，信访维稳压力大，且政策要求100%业主签订搬迁补偿安置协议，在旧住宅区城市更新实际工作中，面临着谈判时间长、政策严等问题，旧住宅区城市更新项目一直停滞不前。因此，自2012年起，旧住宅区改造由“政府引导”转向“政府主导”，并严格控制旧住宅区纳入拆除重建类城市更新计划。除因建筑存在重大安全隐患，因重大基础设施、公共设施建设原因需要拆除重建以外，原则上旧住宅区暂不纳入拆除重建类城市更新，对于亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，应优先按照棚户区政策实施改造。但是由于棚户区改造相关政策的空白，旧住宅区棚户区改造工作也一直没有取得实质进展。
2 棚户区改造
为推进“十三五”期间40万套人才住房和保障性住房建设，并加快深圳市棚户区改造工作依法有序推进，市住建局组织起草了《棚户区改造措施》。对于棚户区改造的组织领导与机构职责、范围、补偿、模式、管理、工作流程等方面作了明确规定。提出符合要求的旧住宅区项目应当纳入棚户区改造政策适用范围，不再采用城市更新的方式进行改造。此项政策的出台为旧住宅区由城市更新方式转向棚户区改造提供了切实的指导措施。
2.1政策重点
（1）申请依法启动强制程序。对签约期内少数业主住户拒不签约、拒不搬迁阻碍棚户区改造项目实施,损害大多数业主利益的,依法启动行政征收、行政处罚等强制程序。
（2）明确棚户区改造项目实施模式。结合深圳市实际情况,推广"政府主导-国企实施-公共住房"的棚户区改造项目实施模式。棚户区改造项目的住宅部分,除用于搬迁安置住房外, 应当全部用作人才住房和保障性住房。
（3）合理制定项目搬迁安置补偿标淮。棚户区改造搬迁补偿安置采取货币补偿、产权置换以及两者结合等方式,由被搬迁人自愿选择。
（4）支持人才住房和保障性住房建设。各区政府应当坚持以租为主的原则,合理确定棚户区改造项目所建人才住房和保障性住房的租售比例。福田、罗湖、南山、盐田四区的棚户区改造项目所建人才住房和保障性住房只租不售。
2.2 存在问题
针对公共利益启动的强制程序，只要征收程序合法，拆迁赔偿合理，可解决“钉子户”难题。但是在行政征收、行政处罚条款中，“多数”、“少数”没有具体的规定数值，且政府与业主之间的矛盾依然不可避免,有可能会引发新的信访问题。此外，此棚户区改造措施仅确定了棚户区改造搬迁补偿安置采取的方式，没有进一步明确旧住宅区搬迁安置补偿标准，在实际工作中可能不利于项目规范操作。建立一套完善的棚户区改造还需要一段时间，
3 关于深圳市旧住宅区由城市更新转向棚户区改造的探讨
深圳市旧住宅区由城市更新转向棚户区的改造方式，在适用范围、改造模式、改造目标具有一定的共性，在主要政策法规、实施前提、实施主体、赔偿方式、赔偿标准等方面存在一定差异，详见表1。
表1 关于旧住宅区城市更新与棚户区改造的对比
表格来源：作者根据相关政策整理绘制
4 小结
政府主导下旧住宅区通过城市更新或者棚户区改造方式，均有利于实现改善人居环境，提升公共服务配套，促进城市的可持续发展。而棚户区改造方式对于增强旧住宅区改造项目的可实施性与灵活性、提高保障性住房供应及可持续性具有更为深远的影响。
论文作者:黄仙艳
论文发表刊物:《防护工程》2017年第18期
论文发表时间:2017/11/23
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