在经济发展中实践环保优先——昆山市经济社会与环境保护协调发展个案研究，本文主要内容关键词为：昆山市论文,经济社会论文,个案论文,协调发展论文,环境保护论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
昆山自1984年自费创办开发区以来，在率先发展、科学发展、和谐发展征途上，以其锐不可当的气势快速崛起，率先实现了江苏全面小康社会指标，努力建设了一个不含水分、人民群众得实惠、老百姓认可的全面小康社会。
在建设全面小康，勇当“两个率先”排头兵的“昆山之路”上，昆山的经济社会先后经历了“农转工”、“内转外”、“散转聚”三次大的跨越，目前正在实施“低转高”这一新的跨越。2005年全市实现GDP730亿元，财政收入(全口径)116.8亿元，进出口总额328亿元，城镇居民人均可支配收入16809元，农村居民人均纯收入8519元。伴随着这三次跨越，昆山的环境保护也历经了“既要金山银山，又要绿水青山”、“不管金山银山，有污染不进昆山”、“有了绿水青山，才有金山银山”三次理念的大飞跃和三个台阶的大跨越。在GDP、财政收入快速增长的背景下，昆山的环境质量基本稳定，综合指数达到了《江苏省全面建设小康社会主要指标》要求，先后获得了“国家卫生城市”“国家环保模范城市”“国家园林城市”“全国生态示范区”“全国首批生态市”等荣誉称号，努力建设人与自然和谐、水乡风貌与现代文明完美交融的生态宜居城市。今天，在“绿水青山”和“金山银山”的“昆山之路”上，凝聚着“环保优先”在“率先发展、科学发展、和谐发展”中的积极探索和成功实践，更体现着昆山人民在协调发展中的高瞻远瞩和争先创优的精神。
一、牢固确立开发与保护并重的科学发展理念
坚持开发与保护并重，是昆山环境保护得以科学发展的根本原因，也是实现“两个率先”的重要条件。
改革开放以来，昆山市领导班子换了好几届，但经济发展不以牺牲环境为代价的要求没有变。20世纪80年代，在积极实施横向联合发展乡镇工业中，昆山注重引进和发展低污染的项目，提出了“既要金山银山，又要绿水青山”的发展理念，曾因保护环境拒绝了一个3000万美元的苯胺项目，较好地实现了由农业经济向工业经济的转变。90年代在开发建设中，他们针对开放型经济快速增长，高消耗造成环境资源日益短缺的矛盾，又确立了“不管金山银山，有污染不进昆山”的指导思想，注重从源头上保护环境，促进了经济社会与生态环境的协调发展。进入新世纪，在结构调整、产业升级中，他们围绕没有环境安全感的小康不是全面小康的要求，提出了“有了绿水青山，才有金山银山”发展理念，使环境成为优化结构、产业升级的重要保障，形成工业集中、产业集聚、能源集约的新格局。三次理念的提升在全市上下形成共识，用昆山群众通俗的语言表述：“既要小康，又要健康”。三个口号之变使昆山实现了三次大跨越，为全面小康奠定了基础。2005年底，昆山已吸引全球55个国家和地区4200余个外资项目，注册资本超过150亿美元，世界500强企业中有23家在昆山投资兴办52个项目，其中投资额超过1亿美元项目32个。并且，昆山作为台商在大陆投资的三大密集区之一，引进项目占江苏省的1/4和全国的1/10。
二、突出环保在经济社会发展中的重要地位
昆山市各级领导在科学发展观的指导下，始终把规划编制放在各项工作的重要地位，优先突出环保在规划中的科学定位、区域布局和影响评价，讲求多重效益，谋划可持续发展。
科学的城市定位。在开发建设中，昆山运用生态学和生态经济学理论，按照“五律协同”(自然、社会、经济、技术和环境规律)的原理，打破传统城乡分割的格局，把市域927平方公里作为一个整体，高起点编制了《昆山市城市总体规划》，将城市性质定位于长三角现代制造业发达的新兴工商城市和具有江南水乡特色的生态城市。在总体规划的指导下，他们加快完善片区控制性详细规划、专项规划和镇村布局规划，实现城乡规划全覆盖，并提出了区域生态化空间发展策略。科学划分建设用地、生态用地和发展保留用地，为建设“投资热土、就业乐园和人居天堂”确定坐标。根据城市定位的目标和要求，他们又确定了经济发展、居民生活、社会发展、生态环境四个方面14项主要指标，同时又编制了水系、绿地、资源、环境等生态环境建设的专项规划，构建了较为完善的协调发展规划体系，丰富和提高了规划的科学性和操作性，也使总体规划得到延伸、细化和拓展。
合理的区域和产业布局。近年来，在循环经济理论指导下，昆山先后制订了《昆山市生态市建设总体规划》《昆山市循环经济规划研究》。区域布局上，他们构建五大生态经济区，实施12大重点生态建设工程和22项生态示范项目。产业布局上，以国家级开发区为龙头，产业特色为导向，通过专业配套服务带动乡镇工业小区建设，及时完善相应的环保设施，加快产业结构和产业布局调整，从宏观上严防因规划布局不当而带来的结构性污染和环境问题。城市化推进中，他们以生态城市建设为抓手，重点实施17项生态建设工程，提出了最严格的耕地保护制度，强调生态建设与区域基础设施建设同步规划、同步实施、同步建设，促进城乡区域环境的整体优化。
积极实施环境影响评价。在制订区域开发、行业发展及调整生产力布局规划时，昆山市各级领导在科学发展思想指导下，始终把规划编制和环境影响评价放在优先发展位置，努力在科学规划中求效益、谋发展。如在新区开发立项时，昆山市政府赋予规划和环保两个“一票否决权”，既有利于实行严格产业政策，也为控制污染物排放总量创造了条件。
三、积极推进以循环经济为重点的经济增长方式转变
保护环境必须彻底改变高消耗、高污染的粗放型经济增长方式，大力发展循环经济，走资源消耗低、环境污染少、经济和环境协调统一的发展道路。
推进“三集中”。近几年来，昆山积极推进工业向园区集中，农民向城镇集中，居住向社区集中，彻底改变“村村点火、处处冒烟”的局面。目前，90％的工业产值来自各类园区，60％以上的人口生活在城镇，初步实现城乡空间合理布局、资源集约利用的格局，加快推进了城乡一体化进程。淀山湖镇晟泰农民新村，实行农民集中居住，生活污水全部截流处理，利用秸秆使用沼气，保护了环境，又促进了农民增收。
推进企业小循环。开展清洁生产、ISO14000环境管理体系，已成为昆山众多企业的共识。2001年7月，昆山经济技术开发区通过了ISO14000国际环境管理认证，有127家企业通过ISO14000环境管理认证，37家企业通过清洁生产审核。
推进产业中循环。近几年来，昆山就IT产业固体废物的减量化、再利用、资源化循环作出了不懈的努力。在昆山开发区和工业集中区他们建设生态工业园，向产业链的上游和下游拓展、延伸，形成了以蚀刻废液、重金属污泥、金银、废线路板、废溶剂等回收利用为主的5条IT产业的循环链，获得直接经济效益超过2亿元。全市已建成各类环保再生企业近20家，年消化危险固废8万多吨，最大限度地减少了对环境的影响。
推进社会大循环。开展“文明城市”、“健康城市”“生态城市”等系列创建活动，是昆山动员社会力量，共建生态社会的重要途径。他们通过“优美乡镇”、“生态村”、“绿色社区”等建设，发动群众改善农村环境，转变农民生活习惯，提高农民生活质量；通过创建“绿色学校”，以“小手拉大手带动全社会”等方式，培养全民环保意识；通过创建“绿色商场”、“绿色宾馆”、“环境友好企业”，提高绿色生产、绿色消费水平。目前，全市“绿色消费，崇尚自然”、营造生态家园的活动已蔚然成风。现已建成国家级绿色学校1所，省级11所；国家级“绿色社区”1个，省级9个。淀山湖镇成为全国21世纪小城镇规划和建设示范镇。周庄镇荣获“中华环境奖”称号，全市10个乡镇有7个获得国家卫生镇称号，9个镇建成全国环境优美乡镇。
四、科学制定资源节约集约的环境准入条件
突破资源环境约束，提高生态承载力，必须注重从产业链上每个环节实施节约集约，努力建设资源节约型和环境友好型社会。
科技先导，着力提高科技含量。外向型经济是昆山的特色和优势，近几年，在继续扩大利用外资规模的同时，他们注重招商引资向招商选资、招商研资的转变，实施精细招商和绿色招商，鼓励外资投向高新技术产业、先进制造业、现代服务业、现代农业和环保产业，腾出土地、厂房和环境容量，支持发展高科技产业，优化外资结构，坚持不懈地提高产业科技含量。目前，昆山已形成电子信息、精密机械、精细化工三大支柱产业，无污染或轻污染项目占86％，高科技项目占70％以上。
集约节约，着力提高项目门槛。土地资源是昆山最为紧缺的不可再生资源。2002年，昆山率先对外商投资企业用地实行“5432”定额控制，要求外商投资企业每亩投资强度：出口加工区注册资本不低于50万美元、昆山开发区40万美元、工业配套区30万美元、乡镇20万美元。2005年，昆山为进一步完善集约用地机制，又将该标准提高到“654”，提出了“投资要有强度、开发要有进度、配套用地要有限度、盘活存量要有力度、地上建筑物要有高度、村庄整理要有深度、产业转移要有梯度、市场化运作要有透明度”等8个“度”的要求。目前，集约用地水平不断提高，昆山外资企业平均投资强度已由2002年的每亩18.5万美元提高到2005年的每亩47万美元。
源头控制，着力把好项目准入关。坚持在开发建设中优先考虑环境容量和环境承载力是昆山协调发展的一个重要环节。他们将环境影响评价作为项目落户与否的硬性指标，选择工业项目必须要优先考查污染排放指标，从源头上严格控制高污染项目进入。对重点单位的GDP能耗、水耗、排放强度以及环境容量实行全面控制，不断提高环保水平和协调能力。五年来，被环保部门拒批和劝阻的工业项目达196个。
效益导向，着力提高产出比率。改革发展成果特别是环境成效惠及每个百姓是昆山市委市政府执政为民的重要工作理念。近年来，他们强调要注重地均产出GDP财政收入、就业岗位和对老百姓富裕的贡献度，综合考虑土地、搬迁、基础设施、社会管理等经济和社会成本。2005年，全市亩均GDP产出达到7869万元。
五、全力加大环境保护的资金投入
为确保城乡居民“喝上清洁的水，呼吸上新鲜空气，吃上放心食物”这项民心工程的实施，昆山举全市之力，加大对环境保护的投入。
强化政府投入职能和职责。几年来，昆山坚持以人为本、全面协调可持续发展的指导思想，通过实施一系列重大环境建设项目来积极实践。在投入渠道上，强调要以政府投入为主渠道，并列入各级财政预算，实行财政先期投入或贴息政策。据统计，环保投入已多年超过GDP的2％，建成运行生活污水处理厂16家，处理能力达到每日20.4万吨，城市生活污水处理率达到70％。烟控区的覆盖率、达标率达到100％，噪声达标区覆盖率达100％，主要道路交通噪声达到国家规定的标准，建成区绿化覆盖率达40.3％，人均绿地面积13.6平方米。2004年为创建全国首批生态市投入30亿元，实施十二大重点生态建设工程，涵盖了生态工业、生态农业、生态旅游、生态交通、生态家园、生态文化的22项生态示范项目。
抓好水源保护民心工程。昆山境内河流纵横，湖荡密布。娄江、吴淞江等55条干支流和阳澄湖、淀山湖等27个大小湖泊使昆山成为名副其实的江南水乡。因此，市委、市政府决定下大力气对全市水环境进行综合整治。近两年，市政府已投入5000多万元用于饮用水源保护，对阳澄湖、傀儡湖、庙泾河水源地和保护区进行专项治理。开展了以退塘还湖、退窑还湖、退渔还湖为主要内容的“三退工程”，实施湖堤绿化、生态林带、湿地建设、湖底清淤、活水箱涵等水源生态保护工程，净化了水体，改善了水质。同时，市政府成立了傀儡湖水源生态保护有限公司，实行企业化运作，今后几年还将继续投资近亿元用于维护饮用水源地的生态平衡，建设生态环境的基础性工程。
制定和完善环保的激励和补偿政策。为充分调动基层创建工作的主动性和积极性，市政府制定出台了《昆山市生态市建设奖励(补助)办法(试行)》，拟对绿色创建、环保基础设施、循环经济等11个方面进行奖励或补助。如对建成全国环境优美乡镇的给予30万元的奖励，对建成国家环境友好企业和生态工业园的分别给予10万元的奖励等等。2005年昆山用于扶持奖励生态市建设的资金达到3000万元。同时，对在环境保护过程中造成的效益缺损进行补偿。如在饮用水源保护中，昆山市出台了失水渔民补偿标准，按照失水比例、年龄等进行补偿，全面建立失水渔民安置养老制度。
开展环保设施市场化和社会化运作。2002年以来，为优化美化城市环境，昆山通过企业化运作，投资1.6亿元建设城市生态森林公园。环保基础设施污水处理厂建设运营和垃圾处理项目向全社会放开，鼓励民间资本进入环保市场。如城市北部污水处理厂成功实施了TOT运作，垃圾焚烧发电厂、花桥污水处理厂项目实施了BOT运作。目前，有10多家环保工程建设单位对境内的50多家外资或民营企业的治污设施进行社会化运营。在全省率先成立了固体废弃物管理中心，严格规范企业间固体废弃物交换、转移有序的市场化运作，推动了一批变废为宝环保企业蓬勃发展。在推进环境与经济协调发展过程中，政府加大对环境保护的投入起着至关重要的作用。
六、坚持把环保工作纳入干部政绩考核
政绩考核既是衡量一级党委、政府用人的导向，又是反映一个地区经济社会发展的重要标准。
为了树立科学发展的鲜明导向，2005年昆山率先对乡镇年度综合考核指标体系进行重大调整。7大类35项新指标替代了过去的2大类20项旧指标，淡化了工业产销量、单一的招商引资额等考核指标，强化了生态环境的建设力度、公共环境事业的投入占比。如对阳澄湖、淀山湖保护区和以不同的生态产业为支柱的乡镇区别对待，不以单一的GDP“论英雄”，切实引导各级领导树立正确的发展观和政绩观。江南水乡周庄投入3100万元建设污水处理系统，还古镇“小桥、流水、人家”景观，古代水乡风貌和现代工业文明相映生辉。现在，每年到周庄的游客平均以30％的速度递增，旅游经济已占到全镇经济的50％左右，全镇所辖10个村全面建成省级生态村，成为全省的一个亮点。
昆山坚持环保优先，优化经济增长的实践，给我们提供了有益启示：
环保优先是发展的价值取向，坚持环保优先贵在思想领先。正确处理发展与保护的关系，在创造“金山银山”的同时，为子孙后代留下“绿水青山”，这是对各级领导干部的严峻考验。昆山的成功实践，得益于以科学发展理念为先导，始终把环保优先作为发展的价值取舍。在“金山银山”与“绿水青山”这三个阶段的理念升华中，既是经济增长方式转变的过程，也是发展观念进步的过程，更是人与自然关系不断调整、趋向和谐的过程。实践告诉我们：经济加快发展时，要以科学发展观为统揽，注重在指导思想上强化环保优先，在发展布局上体现环保优先，在工作部署上突出环保优先，切实以环保优先保证经济率先。经济发展和环境保护发生矛盾时，要树立正确的政绩观，坚持环保优先的位置不偏移，抓环保优先的工作不松劲，落实环保优先的标准不降低，做到“留一方净土，富一方百姓”，探索一条在“保护”中“发展”、在“发展”中“保护”的新路子。
昆山的经验还表明：坚持环保优先，科学决策必须先行。这就要求我们谋划经济发展和环境保护，应提高决策的科学化水平。在决策机制上，要建立健全经济与环境协调的发展机制，统筹规划区域经济发展水平和环境承载能力，力求开发与建设的和谐与统一；在决策程序上，通过“先规划、后开发”、“先环评、后立项”，提升区域环境质量和价值；在决策制度上，强化决策的责任意识，虚心倾听专家意见、群众呼声，善于集中各方面的智慧，使决策经得起历史的评判、实践的检验。
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