财政职能转换：完善我国社会保障制度的“加速器”，本文主要内容关键词为：加速器论文,职能论文,社会保障制度论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场经济通过竞争机制创造社会经济生活的高效率，同时，又不可避免地伴随着一定的市场风险。在市场经济运行过程中，公共与效率的矛盾，给社会保障制度的改革完善提出了迫切要求。而事实上，国家财政通过社会保障基金的筹集和社会保障的安排与支出，成为社会保障活动的主体，且随着我国市场经济的进一步发展，国家财政在社会保障活动中的地位和作用将日益突出和重要。因此，从我国国情出发，借鉴国外成功的经验和作法，相应调整财政政策已经提上日程，必将成为建立具有中国特色的社会保障体系的“加速器”。
一、转换财政职能：现实的要求
从实质上讲，社会保障是一种分配行为，社会保障基金的筹集、使用和管理，涉及到宏观总供求的平衡及积累和消费的比例关系，也涉及到国家、企业与个人的分配关系，其全过程应纳入国家财政预算范畴。目前，我国财政用于社会保障方面的支出，主要是在预算的“抚恤和社会福利救济类”科目下安排，内容主要包括抚恤事业费、社会福利和自然灾害救济费。财政在社会保障活动中的主体作用远没有充分发挥，与市场经济体制的要求还有很大差距，主要表现为：
(1)社会保障覆盖面小，实施范围窄，没有真正面对全社会。社会保险主要在国有企业中实行，多数区县以下集体企业，个体私营企业及广大农村劳动者没有社会保险；而且，养老保险基金和失业保险基金的调剂范围也很小。
(2)在资金筹集上，主要靠国家财政当年拨款和单位从当年收入中现收现付，只有少数社会保险费用采取基金管理方式。这不仅不利于保障基金的安全供给，而且随着人口老龄化和人口平均寿命延长，也会带来国民收入用于供养人口支出比重的加大，成为国民收入分配的包袱。
(3)管理体制不顺，管理方法不规范。按现行分工，政府中的民政局、劳动局和卫生局分别管理社会救济、劳动保险和医疗卫生保险。在工作中常发生政策及管理上的摩擦，不仅给社会保障事业的资金统筹与管理带来困难，也给社会保险的统计工作带来不便。加上社会保障立法滞后，各地政府制定的办法不尽统一，致使社会保险的权威性和强制性难以发挥。财政的社会保障职能弱化，社会保障资金统一归口到财政预算管理的问题亟待解决。
(4)国家财政的社会保障职能错位，社会保障的任务过多地压在企事业单位头上。在国有企业转机建制的背景下，企业过重的社会福利保障包袱，只能通过挤占生产经营资金办法解决，为国家建设投资留下缺口，加重国家财政负担；另外，按照社会主义市场经济的要求，我国对不尽合理的产业结构和产品结构必须进行调整，对已衰退企业、长期亏损且扭亏无望的企业进行拍卖、兼并也是必然。但我国目前的社会保障制度是以企业为基础的，为保证职工的最低生活水平，又必须给这些企业发放贷款。实质上的国家财政保障支出，隐性地转变为企事业单位的社会福利保障支出。
实践证明，目前财政社会保障支出方式的效果并不理想，国家财政在社会保障活动中处于被动地位。既不利于国家财政对社会保障基金的使用管理和监督，也不利于国家财政利用社会保障支出来进行国民经济的宏观调控。财政如何介入社会保障体系，加快社会保障体系的完善，在理论上的探讨尚未深入，在实践上，各级财政部门基本上没有参与社会保险基金的管理，说明在计划经济向市场经济过渡过程中，财政职能的转换尚未完全到位，这种状况急需改革。
二、国外成熟的经验和作法
西方现代社会保障制度，大体上分为社会保险、社会救济和社会补助三个组成部分。其中，社会保险居于主导地位，社会救济和补助则属于社会保证项目。各国社会保障制度都是各有特色，但在以下基本原则上是一致的：(1)社会保险制度具有强制性，由国家主办，资金通常由雇主和职工共同交纳筹集，国家财政拿出一部分收入，以附加捐助金或其他补贴的形式加以帮助，并以法律制度作为贯彻执行的依据。(2)交纳费用和所得津贴，通常与投保人现时收入、过去收入或维持社会可接受的生活水平相联系，且以专门基金形式积累和计发，独立管理，管理成本从基金中提取，结余基金进行保值投放，政府无权无偿使用。(3)投保人或家属获得津贴的权利，一般通过个人帐户进行核查确认，津贴的发放则采取基本津贴加补助津贴的办法，分别按劳动收入的一定比例和社会统一标准计量。(4)社会救济费用由国家财政支付，其标准低于社会保险津贴。同时，社会救济当局一般需对救济申请人进行生活状况调查，符合条件者才能批准。(5)社会补助费用也绝大部分由国家财政拨款解决，主要是家庭补助，如对小孩、青少年学习及住房的补助等。
据此，各国社会福利与社会援助项目基本上是由国家财政负担；社会保险项目的资金，除工伤保险完全由企业负担外，其它基本上是个人、企业和国家共同负担。
各国财政对于保障项目的拨款和补助，其资金的最初来源是税收，其中一部分是从其它的税收中提取和调剂过来的。另一部分，则是开设专项税收，以此作为社会保障的专款，并由社会保障部门统一负责分配。加拿大、瑞士、法国等国家现在都实行一种或几种“特别税”，用于补充社会保障开支。在加拿大，保障法规定三种特别税：一是按售货价征收22%的销售税；一是按所得税额征2.3%的附加所得税；一是按企业净利征2%的公司利润税。这三种税收都用于支付社会保险金和老年福利开支。
社会保障基金的筹集上，大多数国家对保险范围内的职工，按工资收入的一定比例提取保险费。如1990年，意大利、法国职工个人交纳的保险费分别占应付工资的7.15%和10%。一般采取定期从工资中扣除的形式强制筹集；企业要按职工工资总额的一定百分比为职工交费。同时，国家财政又对保险在资金上给予一定保证。例如：1990年，西德用于养老保险的开支为2150亿马克，约占国民收入的11%，这些费用80%来自企业和职工交纳的保险费，17%～20%来自联邦财政。在加拿大，失业保险所需费用，80%来自保险费（企业负担比个人多40%），20%也来自国家财政。
失业救济所需资金通常全部由国家财政和地方财政负担。从量上看，多数国家，国家和企业负担的保障费用高于个人所负担的。丹麦、爱尔兰和英国政府负担的比重较大，分别占保障基金的84.9%、62.5%、43.6%；意大利、前西德和法国企业交纳的费用较大，分别占各国保障基金的58.8%，42%和56%；个人负担的比重一般在15%～20%左右。西方国家社会保障支出比例越来越大，已经成为各国财政支出的共同趋势。
三、财政职能转换，加速社会保障体系的建立和完善
目前，我国财政在社会保障领域，职能范围的调整目标应当是：在进一步完善现有的社会救济和社会福利两方面经费供给和管理制度的同时，负责社会保障税、费征收管理和社会保障基金的投资和支付。改变目前各部门、各地区分散统筹的办法，由财政部门统一向单位、个人以社会保障税、费形式筹集社会保障费用，并统一建立养老、待业、医疗保险基金等各种社会保险基金。通过财政对各种基金的收支管理，使社会保障基金的营运、支出实现安全、节约和高效，尽快促成我国社会保障体系的完善。财政职能转换的行为思路是：
(1)在社会保障资金的筹集上，本着国家、企业和个人共同负担的原则，企业缴税、职工个人缴费，国家给予必要的社会保障拨款，形成社会保障基金的稳定来源。
开征我国境内各类企业的社会保险税。将作为国民收入重要组成部分的社会保险费用，由目前在企业中的初步分配纳入国民收入再分配，在全社会范围内统一筹集，实现社会保障制度的社会化。同时，在企业经营期间，向社会缴纳社会保险税，只不过是企业按照公平原则将过去承担的属于社会性的保障义务归还给社会承担。这可以解决现阶段新老企业之间养老保险费用负担极不合理的矛盾，帮助企业卸掉包袱，参与市场公平竞争。社会保险税由财税部门征收，以各类企业在职职工的全部劳动报酬（包括基本工资、浮动工资、各类工资性津贴和奖金等）为计税依据，税率可定为1%～3%。对于由财政部门拨付经费开支的国家财政机关和差额事业单位，应根据其在职职工的工资总额乘社会保险税率所得的资金数额，分别列入政府公共预算支出和差额事业单位支出，并通过财政监督和财政划拨纳入社会保障预算收入。
征收我国境内企业和行政事业单位的在职职工、个体劳动者、外资企业中方人员的社会保障费，并通过一定的法规制度预以规范，使其具有强制性。在自存自用的原则下，采取职工个人强制性储蓄，并纳入社会保障预算收入管理，在职工退休时提取本人存入的一份金额作为退休金。采取这种做法，一方面每个职工缴费储蓄的金额要同其支付能力相适应，可在确保职工基本生活水准基础上，确定几个不同的档次，个人收入高的可适当多收取社会保障费；另一方面，也要考虑公平问题，个人经济收入状况近似的在缴费数额上也应比较接近，在以后享受社会保险的权利上要大体一致。在市场经济条件下，对在生产经营中风险较大的企业职工，尤其是在集体、三资企业的职工及个体劳动者，采用提取自用的保障办法，可在一定程度上消除他们的后顾之忧，又可相应减轻国家和企业的负担。在提高职工工资水平的基础上，建立个人缴费保险制之后，要逐步提高保险比例，减少自存自用性质，使社会保障费成为政府投入社会保障支出的可靠来源，实现既有保险又有差别的社会保障。
(2)从社会保障预算支出包括的范围看，应有养老保险基金支出、失业保险基金支出、工伤保险基金支出、医疗保险基金支出及社会福利支出、社会优抚资金支出和社会救济基金支出。既然对社会保险基金实行社会统一预算管理，其基金的使用也就成为一种社会行为，其社会保障预算的支出也应由各级社会保障行政管理机构统一组织实施。
目前，应继续坚持和完善国家机关、事业单位及国有企业的原有社会保障机制，结合国有企业的股份制改造，营建新的社会保障机构。对于集体、三资企业和私营企业职工和个体劳动者，在缴纳社会保障费的前提下，依自存自用原则安排保险费用支出。在社会救济方面，国家和社会应对遭到自然灾害、孤老病残、身心障碍丧失劳动自救能力及低于国家最低生活水平的社会成员，提供必要的物质资助。同时，在法律和政策范围内，社会保障预算还应在居民住宅、公共卫生、基础教育领域，向全体公民或法定的优抚对象提供资金帮助和优价服务。在目前情况下，我国社会保障支出，在范围上应以城镇国营企业、集体企业职工为重点，内容上则应以职工失业保险为重点。
(3)要坚持收支平衡，略有节余的原则，加强财政在社会保障活动中的监督调控作用。尽快将现行的复式预算改变为政府公共预算、社会保障预算、国有资产经营预算和政府投融资四部分，将各部门分别掌握的社会保障资金统一归口到财政预算管理。社会保障预算收入按国家、企业和个人共同负担原则，同时将现行的财政负担的社会保障支出，从政府公共预算中划出，纳入社会保障预算支出，并且随着财政状况的好转，进一步优化支出结构，增加财政社会保障支出数额。
社会保障预算一般不得发生赤字，一旦发生，应通过提高社会保险税率、社会保障费征收标准或减少社会保障支出总额来解决。现阶段，社会保障基金尚未纳入财政预算管理。在纳入预算管理的初期，应当重点安排社会保障支出，坚持留有余地原则，各种滚存基金、结余基金全部由财政部门统一管理。
(4)实现社会保障基金的积累，形成一定的财力规模。为了适应我国产业结构和产品结构的调整，迎接我国人口老龄化的社会保障支出要求，财政需要提高供给公共产品的能力，增强社会性公共服务职能，强化社会保障职能和稳定宏观经济职能，都要求一定的财力作保证。现在，要根据各类经济结构的变化，调整财源结构，拓宽理财渠道；严格依法征税，控制税收减免；将预算外资金分解、归位，属于企业资金由企业管理，属于财政性资金纳入预算管理，在寻找新财源的基础，使财政收入与经济同步增长。
同时，通过不断完善投资体制，为社会保障基金选择最佳增值项目进行投资，确保其保值和增值。现阶段，投资方向应主要是购买国债，在保证还本付息的前提下，逐步实现资金的滚动积累，为下一步建立社会化程度高、覆盖面广的社会保障体系奠定基础。
总之，建立社会保障体系，要符合我国国情，分步实施，循序渐进。在这个过程中，财政要加强对社会保障基金的筹集管理，充分发挥财政职能转换的“加速器”作用，促进我国社会保障体系的建立和稳于完善。
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