布什政府减税政策的初步成效与前景分析，本文主要内容关键词为：成效论文,布什政府论文,政策论文,前景分析论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F112.7
文献标识码：A
文章编号：1006-1096(2004)04-0032-03
一、“新型衰退”与”新型复苏”为布什政府减税政策提供了绝好契机
美国经济在21世纪初进入了“新型衰退”与“新型复苏”时期。本轮衰退始于2001年3月，但宏观经济的种种表现处于是非之间。GDP的增长速度并不算慢，但是波动较大且相对滞缓。国内外经济学者较一致地认为这是一种“增长型衰退”。所谓“增长型衰退”(growth recession)，按照美国国民经济研究局的定义，是指总产出、收入、就业、贸易缓慢增长的循环期，通常持续1年或1年以上。一个增长和衰退可以包含衰退，也可以是没有衰退但却低于长期增长率的慢速增长。从2000年下半年开始，美国经济急速下滑，失业率上升，经济增长大大减速。2001年美国的经济增长率持续下降是这一趋势的延续。2002年经济状况总体而言开始复苏，不过，增长势头仍落后于历史上经济复苏的速度，并且出现了新的波动。布什政府的减税政策正是在这样的背景下提出的。
布什于2001年将其竞选时提出的不合当时经济时宜的减税计划，二次包装成为“反衰退”的扩张性财政政策，并反复强调，他的减税方案是“对付经济滑坡的保险单”。可以说，2001年经济衰退信号的出现，是布什2001年减税法案得以在国会参、众两院迅速通过的重要原因。2002年美国经济的复苏呈现出很大的波动性。GDP的增长率开始上升，而美国国内的投资还在持续下降。能否有效地推动经济的增长已成为美国上下关注的重大问题。布什于2003年第二次推出了他为刺激经济增长和就业的减税方案。2003年减税成为布什政府的重要经济刺激计划。在2003年1月7日对新方案的发布会上，布什说道：“这个增加就业和刺激经济的方案对短期来说非常重要；它是一场刺激经济的及时雨……就长期而言它也依然意义非凡——它将奠定未来经济增长和经济繁荣的基石”。
二、布什减税政策对美国宏观经济基本面的影响分析
根据布什2001年6月和2003年5月两次减税方案的内容，可以预期减税政策将对以下几个宏观经济的基本方面产生重要影响：
(1)带来高额的预算成本。新的经济增长方案和就业增加计划的成本是9250亿美元（含公债利息）。长期的成本将超过未来75年社会保障精算成本(the 75-year actuarial deficit in social security)的三分之一。加上AMT的改革成本和将2001年《经济增长与税收减免协调法》永久化执行的花费，总的成本相当于未来75年社会保障精算成本的2～3倍。
(2)国民储蓄是潜在的资本。除非私人储蓄的增加超过国家预算赤字的增加，否则赤字将带来国民收入的减少。国民储蓄的减少必将带来私人国内投资和对国外净投资的减少，从而导致美国人所拥有的资本存量和未来国民收入的减少。实证研究表明私人储蓄一般能够冲抵20%到50%的预算赤字。国家储蓄的减少通过减少国内投资进一步引起自身的减少。
(3)投资利率影响实际资本的形成。预期的未来预算赤字会影响当前的长期利率。也就是说赤字经济的成本不仅仅在于长期，在短期也可能导致长期利率的飙升，从而制约短期的经济活动。宏观经济学模型和实证研究表明当前1%的GDP的持续减少，将引起10年后利率升高0.5%到1%。
(4)对于劳动供给的影响。布什减税法案的许多措施有利于增加劳动者的税后收入。同时可以改变人们的预期来刺激劳动供给。加上减税对于第二劳动梯队进入劳工市场的影响，减税方案是有利于劳工供给的数量增加的。
(5)分配效应：减税方案将会使得联邦税收体系呈现累退性。按照税后收入增长的百分比来看，高收入人群的增长率远远高于低收入人群。布什政府的减税方案使得税后财富的分配趋向不平等。该减税方案下，收入低于1万美元的低收入居民税后收入不会发生任何变动，收入位于1万美元到2万美元之间的居民，享受到的待遇是税后收入仅仅上涨0.4%。收入超过100万美元的居民，他们的税后收入将上涨4.2%。从减税额的分配上来看，收入在2万美元以下占到40.3%的居民只分享到了减税额的1.3%，而收入超过5万美元占居民总数30%的人却占据了整个减税额的85.6%。
三、2003年美国经济全线复苏与减税政策的成效
2003年美国经济出现了全线复苏的局面。2004年1月30日，美国商务部公布了2003年第四季度以及全年的各主要经济指标的统计数据。报告显示，美国去年全年国民生产总值实现了3.1%的增长，成为2000年以后增长速度最快的一年。虽然第四季度的增长率为4%，略低于经济界的预期，但美国各大媒体和政府网站均在该日的文章中盛赞布什总统的经济政策极大地刺激了2003年的经济复苏。减税政策成为促成目前美国经济全线复苏和保持强劲增长势头的关键因素。
根据美国商务部的报告，在2002年四个季度的增长率分别为5%、1.8%、4%和0.5%的基础上，美国经济以复苏的势头进入2003年。2003年的各季度增长率分别为2.0%、3.1%、8.2%和4.0%，全年实际GDP增长率为3.1%，比2002年高出0.9个百分点。相对于2002年的大幅波动，2003年各季度增长率保持在一个相对较高的水平上。第三季度8.2%的增长率更是打破了近20年来美国经济增长的最高记录。各项主要具体指标大多表现出近年来少有的喜人局面。2003年下半年的经济增长速度达到近20年来最快的水平。建筑业新屋开工数达到过去25年以来的最高水平。首次申领失业保险人数继续下降，并在第四季度连续三周低于35万人。自2002年夏季开始，美国新增就业岗位25万个，失业率也在缓慢下降。制造业企业定单数量在第三季度大量增加后，第四季度保持稳定，达到了20年来的最高水平。消费者信心指数达到18个月以来的最高，并且还在继续增长。消费者对于就业的预期也达到20年来的最高水平。
布什政府为刺激经济增长和就业的两次减税计划在促成经济的复苏中发挥了重要作用。据美国商务部估计，2001年6月以来，超过1亿500万美国纳税者的所得税得到降低；超过2300万小企业因减税而节省出资金用于增加新设备的投资，扩大规模和雇佣更多的劳动力；3300万以上已婚人口从“婚姻惩罚”(marriage penalty)减免中获益；减税带来美国家庭实际收入的增加，并带动了消费的增长。
美国经济在2000年后，经历了一系列冲击，包括2000年开始的股市大跌、“9·11”恐怖袭击、公司丑闻极大地动摇了投资者信心以及在阿富汗和伊拉克的战争等。这些冲击都在一定程度上导致了美国经济增长的减速。从内生因素来看，美国经历了长达10年的“新经济”后，经济不可避免地进入结构性调整阶段。然而，在短短两年之后，美国经济就出现了强劲的全线复苏局面，这与布什政府适时的经济政策（主要是减税政策）不无关系。可以说，布什减税政策在21世纪初美国的“新型衰退”和“新型复苏”背景下取得了初步成功，上述减税政策对宏观经济基本面的影响基本上都己从现实经济中体现出来。因此，减税政策刺激经济复苏和增加就业的基本目标已初步得到实现。
四、美国当前经济复苏中的主要问题与减税政策的前景展望
在美国商务部公布2003年第四季度经济数据报告的当天，布什召集了几位经济顾问，探讨2004年的经济走势以及政府为刺激经济增长和就业的6点计划。布什对2003年的经济运行情况十分满意，认为这是其经济政策的正确引导带来的，信心十足地要把减税计划推行到底。几位政府经济顾问认为2004年美国经济增长率将在4%以上。
然而，在强劲复苏的同时，美国经济也存在着几个显著的问题。第一，生产能力过剩局面仍将存在相当长一段时间，短期难以扭转。相对于整个经济的快速复苏，工业增长率却成为了生产能力过剩的明证。从2003年4月开始，美国工业增长仅仅维持在0.4%的水平上。事实上，美国企业生产能力过剩的问题从2001年初增长减速开始，就没有得到缓解。根据联邦储备管理委员会(Federal Reserve Board of Governors)在2002年12月的报告显示，生产能力的使用率是75.4%，远远低于过去30年的平均水平81.5%。近三年的衰退期间，以制造业为中心的传统企业的开工率处于历史最低水平，加之企业大量裁员，使得美国经济中供给与需求之间的矛盾很难在短期内从根本上得到扭转。生产能力过剩的问题，在美国“新经济”10年高速增长之前的短期衰退期间(1990～1991)并不存在，所以这成为可能阻碍本轮经济复苏最明显的因素。第二，失业率居高不下。2003年美国各月平均失业率为6%，即使在下半年经济快速增长创造出更多就业机会的同时，失业率仍然稳定在较高水平上，只出现了缓慢的下降趋势。有学者将此次经济复苏成为“失业性复苏”，即利用较高的生产率来提高产出的同时，维持员工数量不变或者裁员。总的来看，新增就业机会并不足以带来失业率的显著下降。这种“失业性复苏”的说法应该说是与现实相符合的，并将成为美国本轮复苏期间的一种独特企业经营模式。虽然布什政府的减税政策中有较多内容是针对刺激就业增加设计的，但是人们普遍认为除非下一轮经济景气到来，失业率居高不下的情况仍将继续。第三，巨额财政赤字。布什上台时联邦政府共有约2360亿美元的财政盈余。2003年，美国财政赤字达到3740亿美元，相当于美国国内生产总值的4.2%，为1983年以来的最高纪录。而2004年1月26日，美国国会预算办公室的报告预测美国今年联邦预算赤字将达到创纪录的近4770亿美元。减税计划成为赤字的一项重要来源。与此同时，美国通过发行国债弥补赤字。2002年，美国国会将联邦政府国债限额从59500亿美元提高到64000亿美元，2003年又再次提高到73840亿美元，增幅为历史之最。美国2003年经济的复苏对赤字和债务的依赖很大，减税政策刺激了经济的迅速复苏，也带来了高昂的实施成本。
以上问题都有可能成为美国经济复苏的障碍，至少会削弱布什政府实施减税计划的成效。在今年和此后的经济复苏阶段，这些经济中的主要问题很可能使得减税政策对经济增长和就业的刺激作用远远不能达到政府预期的程度。
2003年5月美国国会通过了减税额度为3500亿美元的第二个减税方案。该法案是目前作用于复苏时期的美国主要宏观经济政策。其主要内容包括个人所得税的削减和“婚姻惩罚”(marriage penalty)的纠正、削减企业红利税、提高小企业贷款额度、儿童税收抵免和资助州政府等。这项减税方案的减税额度为原有提案的一半，并且对部分项目做了合理的调整，使得目前布什政府的整套减税政策具有了两个有利方面。第一是预算成本降低，有利于抵消部分负面冲击。新方案使得预算的成本大大缩减，对于国民储蓄的危害作用较原有的方案有所减轻，因此也缓解了由此带来的未来国民收入减少和利率上升的压力。第二是减轻了原有减税方案造成的税收政策累退性。对于红利税收豁免的新条款使得收入高于75000美元的各个阶层的纳税者的税后收入增加比率保持了一致，都是0.1%。收入超过100万的高收入人群占有的减税额降低到了12%，收入在5万以下的低收入人群将分享到减税额度的18%。综合而言，该方案避免了一些政策的负面影响和修正了一些设计漏洞，在促进税收中性上也有一些积极作用，在实施办法方面也更为合理。这些都是有利于减税政策刺激经济增长的。如前所述，减税政策已经在2003年尤其是下半年取得了相当成效和初步成功。
不过在美国经济强劲复苏的背景下，我们考察布什减税政策在今后的效果的时候，还应该看到减税政策在理论上和实际中的缺陷和问题。从理论上讲，政府在进行政策选择时，应该遵循如下法则：在成本相同的情况下，追求经济效应的最大化；在政策效应相同的情况下，追求成本的最小化。从前述减税计划内容的介绍和分析中，我们可以看出布什减税政策对于经济增长而言，负面的作用非常明显。如果要促进经济增长，对经济正面的促进力量必须效果明显并保持持久，从而抵消政策带来的负面效果，产生出正的经济效应。布什减税面临的最根本的问题就在于减税方案没有很好地设计，不能实现经济增长作用的最大化和负面效应的最小化。从而使得布什的减税政策长期效果并不看好外，也可能造成高昂的实施成本。
举例来说，布什减税的一项重要条款就是削减红利税。然而，这样的条款设计即使能够短期带来经济的增长，也依然会在长期对经济造成损害。刺激股市是削减股市红利税和资本利得税的目的之一，通过股市的增长带动财富增加并且刺激当前和以后的消费增长。2003年的消费增长在短期刺激需求上意义重大。但是和其他选择相比，该措施的效果甚微。我们可以通过衡量1美元的成本究竟能够带来多大的效果来具体分析该措施。永久性的削减股市红利税1美元直接带来联邦收入的等额削减1美元，同时带来股市的价值上涨1美元。按照消费者对于财富增加的经验估计来看会有3%～5%的消费增长，也就是会增加3～5美分的消费。如果我们把这1美元资助给州政府，则可以带来州政府支出增加1美元，而政府支出对于经济的影响是远远高于3%～5%的。因此在保持成本一定的情况下，资助州政府的收益更大。长期增长的股市导致的消费增长一样会产生不利于经济增长的负面影响。主要原因在于高的支出直接导致低的国民储蓄水平。国民储蓄的缩减会导致未来国民收入的减少。股市增长带来的投资增加是有利于长期经济增长的。但是这些增加的投资在国民储蓄降低的情况下，只能寄期望于来自国外的资本流入。因此也必须在未来给予这些海外资本更多的回报。
根据以上分析，我们可以把布什减税政策对于短期经济问题和长期经济增长的作用归结如下：从短期看，最核心的经济问题在于美国当前的生产能力过剩。因此，短期内，刺激公众对现有生产能力水平下的产出物品和服务的需求成为刺激经济复苏的关键。然而，由于布什减税政策并非针对短期经济状况而制定，所以它在短期即使对刺激经济复苏能起到至关重要的作用，这种作用也是温和而有限的。2003年第四季度的增长率低于人们的普遍预期一定程度上说明了这一点。从长期看，经济增长的关键在于加大整个经济的生产能力。生产能力的增加依赖于国民储蓄的增加。布什减税方案对于经济有着一定的正面促进作用，然而同时也产生了相当大的负面效果。只有当减税方案对经济的刺激超过了它所带来的国民收入的减少产生的负面影响时，才能说减税方案对经济是促进的。目前的研究显示正面影响减去负面影响以后的净影响很小，很大可能上将会为负。因此可以认为，从长期来看，布什减税政策很可能得失相抵，并且付出高昂的成本。
综上所述，笔者认为，在今年美国政府的减税政策将继续刺激经济复苏的势头，但其功效和前景不会像2003年那样乐观。减税政策从长期来看更不可能迅速把美国带入新一轮的经济景气。下一轮经济繁荣的来临最终依赖于上述经济基本面的几个主要问题的解决和减税政策负面影响的消除。
收稿日期：2004-03-18