从“行政主导”到“有限政府”——中国政府改革的方向与路径，本文主要内容关键词为：中国政府论文,路径论文,主导论文,方向论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
绪论
上个世纪80年代以来，随着经济改革的深入，中国政府也经历了一个不断改革的过程。对于中国政府的改革历程，大体可以做出这样的描述：80年代，改革主要围绕“集权与分权”的话题而展开；基于对传统集权模式的深切反思，“分权让利”被设定为政府改革的主题。90年代，国家与社会、政府与市场关系的讨论，将政府改革的话题引向有关“大政府与小政府”的讨论；由于初步界定国家与社会、政府与市场是此消彼长的关系，因此，“小政府”模式被一度看好，裁并机构，精简人员成为政府改革的主要内容；2000年以后，政府改革的主题进一步深化，人们达成了新的共识，即，政府权力的集中或分散、政府规模的大或小，未必是一个好政府的主要标志，一个良好的政府，应该是有效履行公共管理和公共服务职能的“强政府”。基于这样的认识，“转变政府职能”就成为政府改革的新议题，在这一议题之下，改变政府管理模式，构建服务型政府，便理所当然地成为政府改革的目标。
这些年，有关中国政府改革的讨论一直持续不断，所发表的意见确实很多，提出的概念也让人眼花缭乱。但终归看来，并没有超越“有限政府”的主题。这也就是说，不管新概念、新主张、新方案怎么地层出不穷，但“有限政府”和“民主宪政”总归是绕不开的节点。制度的本土化固然必要，但就常理而言，“人同此心，心同此理”。“不管古今中外，监狱不上锁，被关的人就会跑掉”，这是再普通不过的常识。与其在既有的意识形态窠臼中捉襟见肘地变通，莫不如回到理论“原点”，在“有限政府”的概念上认认真真地做文章，思考现实可能的路径。我们先来看看政府改革的理论“原点”应该在哪里。
有限政府的理论基础
“宪政有着亘古不变的核心本质：它是对政府的法律限制”①。因此，宪政的要义就是“限政”，即控制国家，限制政府，约束官员。简言之，宪政就是要用宪法和法律条文来为政府编制一个紧箍咒。这样的理念和思路来自于一种悠久的学术传统，即“政府是必要的恶”。
自从英国早期自由主义思想家托马斯·霍布斯运用著名的“利维坦”比喻来论证强有力的国家和政府对于维护社会秩序、避免“战争状态”的必要性之后，有许多政治学家开始思考如何控制“利维坦”这只怪兽，想方设法为政府设置种种限制。
约翰·洛克在其重要著述《政府论》中，把政府看做是“必要的恶”，明确提出“有限政府”的概念，强调以基本人权（生命权、财产权和自由权）来为政府行为设置“底线”，以法治和人民的“革命”权来抗击政府强权。美国思想家托马斯·潘恩对社会与政府作了区分，认为“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害”②，主张以宪法至上的共和制度来降低政府“祸害”的程度。马克思和恩格斯则索性采取了更加激烈的看法，把国家称为社会的“累赘”和“肿瘤”，“最多也不过是无产阶级在争取阶级统治的斗争胜利以后所继承下来的一个祸害”，胜利了的无产阶级“不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代能够把这全部国家废物完全抛掉为止”③。
“政府是必要的恶”。近代以来的许多思想家和学者都在探讨和论证这一命题。之所以说政府在社会公共生活中是必要的，是因为如果没有了政府这一制度安排，人类社会可能面临政治秩序崩溃④、市场机制失灵⑤和公共事业衰败⑥等一系列风险。绝大多数的研究承认，政府对高质量的公共生活来说是“必要”的，它在政治上保证公民享有平等的自由权利，保证社会政治生活的基本秩序；在经济上保障市场公平竞争，科学实施宏观调控，公平分配社会资源，合理调整产业结构，有效保护生态环境，大力促进经济发展；在社会文化教育和公共事业上保证全民族的文化教育水准不断提高，社会保障体系健全稳固；在国际事务中维护国家的独立与主权。
然而，正如潘恩所指出：政府是由我们的罪恶产生的，因为我们不是天使，所以我们才需要政府。但政府也不是天使，因而，对待政府的权力就需要时时警惕。基于这样的考虑，人们阐发了以“有限政府”为核心理念的包括人民主权、权力制衡、依法行政、司法独立在内的宪政制度的基本原则。迄今为止，“以权力制约权力”和“以权利约束权力”被看做文明国家普遍遵循的大政方针。
当代社会的研究成果为潘恩的上述观点提供了更加翔实的论证⑦，为“政府是必要的恶”创造了新的版本，这些研究对于“政府失灵”保持了高度的警觉。
(1)政府决策可能既不公共也不经济
政府干预市场、调控社会的基本手段是制定并实施有效的公共政策。但由于政策过程异常复杂，存在着种种障碍或制约因素，因此，政府难以及时制定并有效执行科学的公共政策。在这种情况下，政府非但不能起到弥补市场缺陷和志愿失灵的作用，反而加剧了市场失灵和志愿失灵，带来巨大浪费，甚至造成社会灾难。
现实生活中，政府决策失误时有发生。在公共选择理论看来，导致政府决策失误的原因是多方面的：1)政府公共政策所追求的“公共利益”是否存在以及如何体现尚无定论，将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的结果是否真的反映“公共利益”值得怀疑。2)即使现实中果真存在利益需求比较一致的情况，现有的决策体制（如直接民主制、代议民主制）和决策方式（投票规则）也因其各自缺陷而难以制定出理想的政策。例如，首长决策虽然富有效率，但容易将长官意志设定为“公共利益”；多数原则看似“民主”，但存在多数对少数强制的可能。3)政府决策信息不全面，而且成本高昂，再加上决策者素质、能力以及收集信息动力不足等原因，政府掌握完全信息几乎不太可能，因此，大量公共政策其实就是在信息不完全、不对称的情况下做出的。4)由于政策效果往往在一定的时间内才能体现出来，大多数选民在投票时难以预测其对未来的影响，只是着眼于近期的考虑；而政治家为了谋求连任或晋升，通常也会迎合选民的短见，制定一些从长远来看弊大于利的政策，所以，政治家和选民的“近视效应”也是导致政府决策失误的重要原因。
对于政府决策失误的上述认识和判断，使人们对政府不敢抱有太高的期望。同时，设法避免政府决策失误，使人们更加专注于“有限政府”的制度设计，尽量压缩政府决策的事务范围，给市场机制留下更多的机会，给个人自理和社会自治以更大的空间。
(2)政府扩张与官僚低效并存
美国政治学家威廉姆·A·尼斯坎南(William A.Niskanen)在《官僚制与公共经济学》中分析了官僚机构的行为特点，指出：官僚并非总是代表公共利益，其行为的驱动力实际是个人利益，他们设法实现自身利益和部门利益的最大化，因此，公共预算的最大化是官僚机构行为的普遍追求；政府机构中官僚与选民之间并非传统理论所说的代表与选民的关系，而是也像市场上商人与消费者之间的关系一样，是一种利益交换的关系，因此，设租与寻租是一种普遍的行为模式⑧。
在现实生活中，政府官员和政府机构自身利益的客观存在，带来了政府的自我扩张行为。政府官员谋求权力与机构的扩大，追求升官、高薪、轻松的工作和各种附加的福利，最终导致政府部门人员数量的增加和支出水平的增长。进一步而言，政府扩张造成社会资源浪费，经济效益降低，资源配置低效，社会福利减少；同时，政府开支的增长，还是引发通货膨胀的诱因之一。
美国经济学家查尔斯·沃尔夫曾经指出：“同市场产出的效益—成本描述相比，非市场产出总的来说没有一个评价成绩的标准”⑨。政府官僚机构产出的质与量难以测定和衡量，使政府绩效考核在很多情况下难以实施，这种状况影响政府效率。公共选择理论指出，政府部门垄断公共物品的供给，免除了官僚机构的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力⑩；由于公共物品的成本与收益难以测定，官僚不能像企业经理那样公开合法地参与盈余分配，因此，官僚的目标不是利润的最大化，而是机构及人员规模的最大化——以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿，人浮于事，效率低下；此外，作为监督者的公民与作为被监督者的政府机构处于事实上的不平等地位，政府在垄断相关监督信息的同时，很有可能利用强权操纵监督过程。使公众监督软弱无力，这是政府“懒惰成性”的外在条件。
政府扩张和官僚低效使“防范政府”成为政治思考的核心议题，通过宪法和法律来限制政府、约束官员，这是最起码的思路，而选任制度、限任制度、责任制度、舆论自由和社会监督制度，就成为这一思路下必不可少的制度安排。
(3)官员腐败和政府俘获出自主观意愿
权力不加限制就会滥用，这已经让人们对政府及其官员的行为极不放心了。当有人指出加以限制的权力也不可能完全杜绝腐败或滥用时，那就更让人们没有理由对政府及其官员的警惕给以丝毫的放松。波普尔曾经说道：“国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那它不管怎样必定拥有比任何个别国民或个别公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力滥用的危险减少到最低限度，但我们决不可能杜绝这种危险”(11)。他的认识为“有限政府”的理论提供了更加有力的论证。
政府“寻租理论”把“经济人”假设引入对政治腐败的分析中，认为政府也是追求自身利益的“理性经济人”，并在人为地制造稀缺，一旦制造出稀缺，寻租活动便有了可能，腐败也因此而产生。因此，正是行政机构对市场的干预产生了租金，从而使企业为了寻求租金而不得不向官员行贿。由租金获益的官商既得利益者，力求保持原有租金制度并不断设立新的租金制度，进一步扩大租金规模，权力腐败现象因此更为严重(12)。
政府管制俘获理论也深刻揭示了政府官员权力腐败的社会经济根源。该理论给出的结论是，管制与被管制双方看似对立，实则利益一致，可以达成紧密的联盟。一方面，每个有足够政治力量利用国家机器的产业或企业都会谋求控制进入，而管制政策经常是按照阻碍新厂商成长的目的制订的，因此，正是受管制的企业为了自身的利益才要求政府进行管制的。另一方面，政府及其官员出于自身利益，很乐于被企业集团所“俘获”(13)。政府管制可以创造大笔租金，企业为了寻求这些租金，不惜对政府官员进行贿赂，为的是谋求在行业之中的垄断地位(14)。
“寻租理论”和“政府俘获”理论打破了人们对政府所抱有的最后一丝幻想，行政审批、政府管制这些被人们所看好的政府的积极功效也受到了质疑，它们所强化的信念是：不仅“有限政府”和宪政民主这样的大原则不容置疑，而且，为政府设置更加严厉苛刻的限制也决不为过。
最新的经济学研究丰富了政治学关于国家与政府的传统理论。制度经济学家道格拉斯·C·诺思论证了“国家悖论”（即所谓“诺思悖论”）的存在，指出“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”(15)。尽管国家和政府有所区别，但在诺思那里，它们被当作同等概念交替使用。“诺思悖论”道出了现代人的无奈：没有政府办不成事，有了政府又办不好事。许多行业因为事关国计民生，需要管制和行业准入，因而需要政府干预；但政府却又因为种种原因，如出于自身利益的考虑，有限理性的限制等等，其努力常常不能带来好的效果，相反却造成更坏的结果。
不管是早期“政府是必要的恶”，还是今天的“诺思悖论”，所有上述理论都揭示了这样一个事实：虽然从理论上说，政府的权力来源于社会的委托，应成为谋取公共利益的“公器”，但在实际政治生活中，由于人性的幽暗和监督不力，政府权力“公器私用”的情况屡见不鲜。
好政府和好官员所提供的良政善治必须以“宪政”制度保障为前提，而“有限政府”则是宪政制度的核心理念。“有限政府”的思想贯穿于从“政府是必要的恶”到“诺思悖论”的种种论述当中。正是这些论述，为“有限政府”乃至宪政制度奠定了理论基础。
“政府是恶，公权是害”，这看似极端的观点，其实是最进步的理念。正是基于这样的认识和判断，人们才对国家和政府产生深刻的敌意和高度的戒备。正是因为认识到再好的政府也是“恶”，才要以恶制恶，以毒攻毒，想方设法为政府设置紧箍咒，通过宪法和法律来约束其行为，通过制度安排来制约和监督其权力，从而使可能的“祸害”降到最低限度。
相信上述规律同样适用于社会主义政府。尽管我们的政府宣称是人民的政府，有全心全意为人民服务的意识，但现实生活也一再告诫我们，没有严格的“限政”措施，好的动机难免可能走向坏的结果。不断发生的官员腐败、专权、侵权和不作为等案例值得我们深思，也足以令我们警醒。历史和现实向我们昭示：只有遵循宪政原则（人民主权原则、权力制衡原则、依法行政原则、司法独立原则等），才能构建一个民主的政府、法治的政府、善治的政府。
有限政府才能是有效政府
没有人会否认一个高效政府存在的重要意义，尤其在社会事务日益复杂、更加需要一个超然于社会之上的“利维坦”式的公共权威来协调社会关系、实施公共管理的当今时代。但是，即便撇开对“政府是恶”、“公权是害”这样的担心不谈，单就政府怎样才能更加有效地组织社会管理而言，基于对政府能力的有限性的认识，“有限政府”也应当成为政府的基本原则和理念。
美国立国者的讨论和美国政制的经验值得我们深入思考。建国之初，美国联邦党人希望建立一个自由的强国家——有效政府，这也可以说是我们的政治目标和政府再造的理想。他们坚持认为，政府的组建应当以自由为原则。但是，他们也清楚，“滥用自由与滥用权力一样，都可能危及自由”(16)；“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”(17)。由此可见，他们希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被统治者”，有限政府即“使政府管理自身”。换句话说，美国联邦党人的立国诉求有两个：一是赋予政府以足够的权力，控制（管理）人民；二是通过对政府的外在的和内在的双重约束，控制（管理）政府（或国家）。今天，对于美国的政治制度，我们也可以做出这样的解读：采取共和政体（代议制政体）和地方分权的联邦制，赋予总统以较大的行政权力，设置国会两院制，实行法官终身制等等，主要是为了对社会实施有效管理，防止“暴民政治”；实行民主选举，实施以野心对抗野心的分权制度，制定权利法案，规定司法独立等等，无非是为了控制政府，防止“暴政政治”。
在思想和学术界，一般都认为“最好的政府是管事最少的政府”这一名言出自美国开国元勋杰弗逊。但有研究指出，“几乎可以肯定”杰弗逊并没有讲过这句话：现存杰弗逊文献不仅查不到这样的话，而且这样的思想也不符合杰弗逊的一贯主张。按照杰弗逊的一贯思想，“最好的政府只能是最遵从民意的政府”，或“最好的政府只能是权力受到最严格限制的政府”(18)。诚如有人所指出：“最好的政府是管制最少的政府，这完全正确；但同样正确的是：最好的政府也是提供服务最多的政府”(19)。由此可见，所谓“最好的政府”，实际上是指权力最小、而责任最大的政府，亦即，在限制公民自由方面，它应当是“小政府”，而在提供公共服务方面，它应该是“大政府”。
清华大学秦晖教授曾经分析指出，不管在什么社会，如果没有制约条件，统治者都趋向于权力尽可能大，而责任尽可能小。而被统治者则相反，希望兼享最大自由与最大福利保障，因此要求统治者权力尽可能小而责任尽可能大。统治者希望做有权无责的“人主”，而被统治者希望产生有责无权的“公仆”。这样，统治者与被统治者双方就权力与责任达成协议或契约就成为必要。这个契约要规定政府必须做什么，为此被统治者授予其相应的权力。同时更要规定政府不能做什么，被统治者有哪些不可剥夺的权利(20)。这样一种契约安排，正是所谓的宪政。宪政的目的无非是要使政府的权力与责任相对应，这种权力必须为被统治者所授予，而授予的唯一目的就是要使政府向被统治者负责。
事实上，在人类政治生活的实践中，权力极小责任极大的“最好政府”从未实现，而在权责对应基础上，什么是“次好政府”——是权责都较大的政府，还是权责都较小的政府——也没有公认的结论。但人类政治文明的进程却揭示了政府构建的“底线”——防止和杜绝“最坏的政府”，即，权力最大而责任最小的政府(21)。在公共服务领域“最不管事”的政府，同时却拥有强权来榨取民脂民膏、侵害国民自由，也即，责任意义上的“小政府”与权力意义上的“大政府”完全同一，这是任何专制极权政府的共同特点。因此，防止和杜绝任何形式的专制极权政府的出现，就成为人类构建良好政府的“底线标准”。既然有责无权的政府可欲而不可能，有权无责的政府可能而不可欲，那么，人们可以争论的就是政府权大责亦大好呢，还是权小责亦小好。无论哪一种，它们都要以权责对应为前提，而能够实现权责对应的政府就是宪政民主政府(22)。防止“最坏政府”——权力无限但责任有限，这正是宪政民主的意义所在。
政府必须是有限的才是有效的，无限政府必然是无能政府。“有限政府”即指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约(23)，它意味着“政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治”(24)。所以，法治的最重要的政治职能就是铲除无限政府，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格的法律限制的“有限的政府”。
有限政府与有效政府并不对立，相反，有限政府是有效政府的前提。要使国家和政府有所作为的最好办法，就是对国家和政府的权力和能力加以必要的限制，使其有所不为。政治学的常识告诉我们，没有限制的权力，必然导致对权力的滥用，从而败坏国家的能力。由此可以推论，一个合理的政府理所当然地只能是有限的政府。
政府既要“有限”，以避免专制暴政，又要“有效”，以防止无政府状态，促进公共事业，这两种使命和功能之间的天然张力使宪政民主成为必然的选择。既要对政府权力严加限制，使其不能为非作歹，危害社会自由，又要赋予它足够的权威、能力和自主活动空间，让政府能够积极为善，保护和促进自由。真正的宪政“既是政府的一种积极的工具，使统治者能够管理被统治者，又是对政府的一种约束力量，使被统治者能够制约统治者”(25)。宪政就是“限政”，只有通过限制权力，才能保证有效地利用这些权力，制定政策，提高公民的福利(26)。
行政主导：三权结构失衡的现实
宪政是对专断和恣意统治行为的反动，“是一种使政治运作法律化的理念或理想状态，它要求所有政府权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约”(27)。因此，它对政府的基本要求就是“依法行政”，即，政府不得恣意妄为，其行为必须受到宪法和法律的约束。
宪法对国家（政府）权力的约束被认为是宪政的“最古老、最坚固、最持久的本质”(28)。宪政包含诸多原则(29)，其中，法治原则是最核心的原则，因此，宪政首先是法治（尤其是“依法治政”）精神的体现。西方宪政历史的经验表明，运用法律，并通过成文宪法或法律的方式来控制国家权力，保护公民个人权利是宪政制度设计的基本思路(30)；因此，以立法机构为中心、以法律为主导成为宪政体制下政治安排的主要特征。
然而，中国历来是一个行政主导的国家，或者更准确地说，是一个立法和司法权力一直没有与行政权力成功剥离的国度。历史上“家国一体”的王朝统治不仅使共和精神和法治精神难以确立，更使“依法治政”的观念严重匮乏。千百年来，政治的智慧大都被用在如何统治老百姓方面。历朝历代的统治者为了统治人民，颁布法律，制定规则，虽然也会有针对各级官员的规章制度，但对最高统治者，却少有来自社会的制度性约束。
近代时期，中国比较优势的逐渐丧失，使中国人开始重视西方世界，关注西方的制度安排，并逐步以西方诸如“国家”、“政府”和“人民”等概念来评价中国社会，设计新的制度模式。据考，清朝末年的郑官应在其《盛世危言》的序言中，第一次提出了制宪主张。1908年9月，清政府颁布了《钦定宪法大纲》，使“宪法”成为中国官方的正式用语(31)。如果以此为标志，表明中国以成文宪法或法律来约束和控制政府权力的观念开始有所确立的话，中国的宪政努力也不过一百年的历史。
在这百年的历史中，内忧外患的境遇，使“后发”、“外生”的制度分化过程不断受到干扰，精英集团“落后赶超”的意识又在客观上强化了行政主导的趋势。武装夺取政权的军事化革命方式，更加凸显了领袖、政党、政府的地位和作用。新中国成立后，高度计划的社会经济体制和管理模式，又将行政主导的政治传统进一步制度化。十年“文化大革命”期间，执政党奉行“继续革命”的左倾路线和政策以及政治领袖将个人意志凌驾于法律之上的作为，严重破坏了国家的法律体系，使国家立法和司法行为置于以领袖个人意志和政党意志为核心的“行政”体系之下。
改革开放之后，中国新一代领导人一直致力于政治法律秩序的重建工作，完善政治体制、恢复和健全立法及司法体系。应当承认，三十年来，中国政府在法制建设方面确实取得了重大进展(32)。这一结论可以得到以下重要数据和事实的支持：1)从法律体系的完善来看，在过去三十年里通过了大约250多项新法律，正在从无到有地创造一个完整的法律框架。2)从司法案件的数量来看，在1980年，司法体制刚刚从“文革”的破坏中恢复，中国法院总共接受了80万件官司。到了2006年，这个数量增加了十倍。反映了社会中法律地位的转变。3)从法官检察官的构成来看，在80年代中期以前，中国法官和检察官的构成大部分是退伍军人，很少受到正规的教育，但是从80年代中期开始，国家指派大学毕业生充当法官和检察官；到了90年代末期，法学硕士学位已经成为高级法官不成文的前提条件。4)与法官检察官质量上升并列的是中国律师地位的变化：在80年代末期之前，所有的律师都是国家工作人员，私人开业律师根本不存在；今天，中国已经有近12万获得律师资格的律师在1万2千家律师事务所开展工作。“私人律师的增长迫使整个司法体制的进一步专业化”。5)从法律保护公民权利、约束政府及其官员行为的角度看来看：“中国已经采用了一系列主要的法律旨在保护公民不受政府错误行为的侵害”。1989年通过的“行政诉讼法”让公民可以控告政府，在这部法律颁布的第一年就有1万3千件针对政府的诉讼案；“如今，每年有15万针对政府的诉讼案，有些赢得胜利的官司得到媒体的高度赞扬”(33)。1994年的“国家赔偿法”意味着政府对错误要进行更正；2005年的“公务员法”确定了官员行为的高标准；2007年3月，一度引起广泛争议的《物权法》最终被人大通过，这被认为在法律维护公民财产权的道路上具有里程碑的意义。
但是，这样的进展与现代宪政民主的要求还有较大的差距：宪法提供了基本的政治法律框架，但是法律规则与现实的潜规则之间的差距仍然较大；依法治国和依法行政的原则得到了倡导，但保障依法治国和依法行政的宪法审查制度还有待确立；作为民意机关的立法机构——人民代表大会——在完善法律体系方面发挥了重要的作用，但其地位和功能与宪法的规定以及现代政治所提出的要求还不相一致，在审查和制约政府行为方面还没有发挥应尽的职责；司法体系的正常运转为公民提供了法律救助的基本保障，但由于责任体制、人员素质等方面的原因，司法独立的原则经常受到挑战。
“人民主权”是现代政治的基本理念，这一理念体现在立法、行政和司法的权力关系结构中。在立法、行政和司法三大体系中，议会至上、依法行政、司法独立是处理三权关系的基本原则，也是现代各国宪政体制下权力结构的基本安排。实际上的最高权力主体统领之下的以“行政”干预为主导的立法、司法和行政三大体系的不平衡，是中国宪政建设面临的最大问题。“中国的主要挑战不再是缺乏完整的法律体系而是写在纸上的法律和具体实施之间的鸿沟，尤其是在地方层次上和政治敏感问题上”(34)。人们经常用“有法不依，执法不严”来评价中国的法治状况。从理论和法理的角度讲，“人大”至上，司法独立，但实际上，人际关系网络、行政干预和来自执政党体系的“指挥”，在很大程度上影响立法和司法过程，特别影响司法的独立性和公正性，导致民众对于执法机关的不信任。而对于执法机关缺乏信任，常常是人们走上街头抗议、形成群体性事件和上访人潮的重要原因。
不可否认，行政主导体制对于集中资源和高效实施集体意志具有一定的优势。但是，从长远来看，由于它违背了制度安排结构平衡的基本原则，会留下诸多隐患。正如有人所指出，“行政主导的政治传统造就国家社会一体化社会结构和行政化法律形态，不是权利制衡权力，而是权力支配权利，法律不但不具有制衡行政权保障公民权的法治功能，反而成为侵害公民权的工具。整个社会对行政权的依赖，导致公民权利意识和自主意识的缺失”(35)。法律在行政权力面前所表现出来的软弱，使人们更愿意寻求权势的救助和庇护而不愿意求得法律的帮助与救济。于是，“上告以祈求青天，贿赂以腐蚀权力，成为一种典型的社会心态和行为模式。法律在功能上的缺陷，导致人们缺乏自主意识，无法依靠自己的努力和智慧自主地维护自己的合法权利，不得不求助和依赖行政权力的干预，但某行政机关会不会管，行政官员是青天还是贪官，公民无法把握，完全处于被动状态，人们在行政权力面前显得无助和茫然，只能听任摆布，遇到行政权力的不公正行使，根本没有抗衡的力量，徒唤奈何”(36)。
立法、行政、司法三大体系关系失衡首先表现在“人大”的实际作用与法理的规定存在差距。从法理的角度看，“人大”作为民意机构和立法机关，是最高权力机关，它理应通过立法提案、司法审查、人事任免、政策质询、预算审议等手段和途径来控制和监督其他权力机关的行为，包括党派所从事的政治活动，但实际上，它的作用远未完全发挥出来。必须承认，“人大”的立法工作取得了重大进步，在完善中国法律体系方面卓有成效，但也不可否认，在宪法及司法审查、政府问责及政策质询以及预算审议等方面，都没有发挥应有的作用，未能很好地起到民意机关平衡制约其他权力机关的功能。
在权力失衡的结构中，司法体系的运转不良可能是最紧要的问题，也是当前中国宪政建设的最大障碍。因为，尽管立法机关的地位也有待加强，但它作为民意机关和法理上的最高权力机关，其组成具有一定的代表性和广泛性，其日常的活动（包括一些重大的立法活动）也受到公众不同程度的监督，它在推动中国立法进程，完善中国法律体系方面确实做出了重要的贡献。事实上，中国已经建立了较为完备的法律体系，但缺少严格执法的司法实践。也就是说，问题主要不在于法律不健全，而在于法律的执行不力。
法律执行不力主要体现在两个方面：一方面，司法体系不具独立地位，司法活动经常受到来自政府系统的行政体系和党的系统的干预，甚至司法机关经常成为党政权力机关或个别领导人操纵法律的工具。近年来一些被舆论广泛关注的“因言获罪”的案件就是典型的例证。另一方面，因种种原因，司法体系内部缺少“法治”的行为得不到“监管”，司法公正不能得到切实保障。有大量的案例说明我国司法实践中存在诸多问题，如法院违法、法官断案定性和量刑不当、司法不公、法官和检察官腐败等现象。
综上所述，如何加强“人大”的地位，发挥“人大”机关的立法提案、司法审查、人事任免、政策质询、预算审批的功能，以便使“人大”成为控制政府行为的重要机构，怎样确保司法独立和公正，使司法机关成为制约政府乃至所有权力主体、保障公民权利的重要机构，实现立法、司法和行政体系的基本平衡是我国宪政建设的基本任务。
通往“有限政府”的宪政之路
根据政治学的基本理论，有限政府需要有三个方面的支持和保证：首先，政府的架构必须是宪政的，即，宪法必须明确规定各种政府机构的任务(duties)、责任(responsibilities)和功能(functions)，明确政府与个人的关系；其次，通过一系列制度安排，制造政府内部紧张或互相制衡，保持权力结构分散(fragmented and dispersed)；最后，维持一个由诸如商会、工会和压力集团(pressure groups)等自治组织所组成的广泛而独立的公民社会(civil society)的存在(37)。
上述理论告诉我们，有限政府的建设也可以从三个方面展开：第一，确立宪法至上的原则，落实宪政结构的制度安排；第二，确立和落实权力制衡的原则，保证“以权力制约权力”；第三，赋予公民以及社团组织以广泛的权利，使它们能够通过维权行动来抵抗可能来自政府的侵权，确保“以权利约束权力”。
对于中国政府来说，上述三方面的工作也可以说是通往“有限政府”（当然也是“有效政府”）的三条宪政大道。每条大道又会有多条或交叉或平行或衔接的小道所组成。我们认为，这些小道至少应该包括：
(1)限制行政自由裁量权
“有限政府”首先体现在政府权限有所限制。经过30年的改革，中国政府在总体定位和宏观权限方面已经大体明确，所存在的问题主要是在具体事务的处理过程中行政自由裁量权过大，或者没有明确限制。因此，限制行政自由裁量权是实现“有限政府”的一条重要举措。
关于限制行政自由裁量权的方法，目前已有一些比较成熟的理论，如立法及司法对行政自由裁量权的限制；行政机关通过行政立法、行政公开、行政监察和行政复议等措施对行政自由裁量权的自我控制等理论。根据这些理论，需要从事前、事中和事后三个阶段分别为行政自由裁量权设置限制。
通过立法来为行政事务确定标准，这是行政自由裁量权的“事前”限制。通过法院的司法审查，即对具体行政行为的合法性进行审查，阻止政府滥用行政自由裁量权，这是行政自由裁量权的“事后”限制。通过行政立法、行政公开、行政监察和行政复议等环节，限制、规范行政自由裁量权的存在范围和行使方式，实施有效的监督和救济，这可谓对行政自由裁量权的“事中”限制。据此，要限制行政自由裁量权，首先就要求中国人大加强立法意识，把限制行政自由裁量权作为立法工作的核心，同时要在提高人大立法的专业水平上下工夫。其次，要确立法院的司法审查制度，并确保法院违宪作为或不作为的责任追究。第三，要建立健全行政机构的内在制衡约束机制，确立政府政务公开、信息公开的制度和责任追究制度。
(2)实施对政府行为的广泛监督
“限权政府”的行为必须每时每刻受到监督，才能保证它不至于越权出界。除建立立法监督、司法监督、行政监督等制度和机制外，还需要确立完善的社会监督制度和机制。
以权利约束权力的宪政原则告诉我们，通过宪法和法律，明确规定公民在政治、经济、文化和社会生活领域广泛享有的自由权、生命权、财产权、民主权、社会经济权等各项权利，并赋予其维护自身权利的手段，通过公民维护自身权益的行动可以抵制政府权力部门和当权者滥用权力。从理论上讲，通过公民的维权行动来抗击当权者的专权和滥权行为必须满足以下四个条件：
1)宪法和法律需要对公民权利做出明确规定；
2)公民需要具有权利观念和自觉维护自身权益的意识；
3)政治制度安排中需要提供公民维权的有效途径；
4)建立公正独立的司法系统，保证侵权行为得到及时合理的惩治。
在以权利约束权力的路径下，现代社会对政府权力形成了广泛的社会监督机制。这些监督机制主要包括：第一，公民监督，即公民通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等基本方式，对国家机关及其工作人员权力行使行为的合法性与合理性进行监督。一般来讲，现代民主宪法都赋予公民以广泛的政治权利，其中包括选举权、罢免权，批评建议权，申诉、控告、检举权，取得损害赔偿的权利等等。宪法所规定的这些权利为公民对国家权力主体进行监督提供了依据、途径和方式。第二，社会团体监督，即各种社会组织和利益群团通过选举、请愿、对话、示威、舆论宣传等形式，对政府机关和公职人员的监督。第三，舆论监督，即各种传播媒介采取多种形式，表达和传导有一定倾向的议论、意见及看法，以实现对政治权力运行中偏差行为的矫正和制约。
从目前中国的实际情况来看，上述三种监督机制似乎都不很灵验。公民个体的监督不能有效发挥作用，法院在公民与政府的纠纷中难保公正立场而导致司法信任危机，正式的信访制度也经常由于地方政府或部门的“截访”行为而遭遇尴尬。社团组织因为自身发展的不足而难以发出有力的声音和组织有效行动来影响政府行为。舆论在“政治正确”和“正确引导”的原则下，不仅难以成为政府行为的制约力量，反而容易变成政府操纵民意的工具。要改变这种状况，从根本上说需要推进政治体制改革，理顺政民关系，建立现代责任政治和责任政府的问责制度。
(3)建立公共财政制度以控制政府的经济来源和流向
“有限政府”需要受到政府预算控制。没有钱什么活动也开展不了，因此，抓住了政府预算的环节，就是抓住了政府的“牛鼻子”。政府预算控制的目的就在于控制政府的经济来源和财政支出的流向和流量。
1978年开始的经济改革改变了中国的经济结构，使得中国从一个所谓的“自产国家”逐渐转变成一个“税收国家”。随着这一转变，中国财政与预算制度也发生了变化。在1999年以前，中国财政改革的任务在于如何确保财政收入的增长，而在财政支出管理方面并没有进行实质性的改变。1999年开始，中国终于将财政改革的重点转到支出管理，以期重构中国的预算体制(38)。但是，由于种种原因，中国政府的经济来源和财政支出的流向和流量远未受到公共财政制度下的严格控制。因此，有两种情况值得关注：一方面，政府税收收入快速增长，税外收入——比如各项收费、罚款、土地出让金等——也快速增长，整体财政收入增长速度平均在20%左右，远远超过经济增长速度，也远远超过超出居民收入增长速度。财政收入快速增长的结果是，财政收入占GDP的比重在逐年上升。在美国《福布斯》杂志发表的“全球税负痛苦指数”上，中国连续名列前茅。对此，国家税务总局予以反驳说，中国的宏观税负水平不算高。但专家反驳说，除了正式的税收收入之外，政府还获得1.3万亿元的预算外收费、土地出让金5000亿元、社保8000亿元等，如果加上这些，中国的真实税负已经达到31%至32%(39)。
另一方面，中国成为全世界行政成本最高的国家。有学者以中美税收监督为例进行比较：2002年中国的税收收入是1.5万亿美元，完成这项任务，税务系统人员为100万人；美国税收远远高于中国，而税务人员仅有10万人。2006年3月，全国政协委员、国务院参事任玉岭在提交给“两会”的提案中指出，“不少党政机关用钱大手大脚和铺张浪费的现象非常严重。我国行政管理经费增长之快，行政成本之高，已经达到世界少有的地步”。“从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用增长87倍，占财政总支出的比重由4.71%上升到19.03%，且近年来还在以平均每年23%的速度增长”。并认为“如此高的行政管理费用已成了百姓的难承之重，已成了另一种社会之痛”(40)。2008年3月7日，全国政协委员郑楚光向全国政协提出建议，各级政府应把履行职能所发生的费用，也就是政府行政成本披露于众，以便人民群众进行有效监督。他认为，我国政府行政成本长期居高不下，并有愈演愈烈之势。据测算，我国的行政成本高出世界平均水平25%。我国目前约有350万辆公车，包括司勤人员在内，年耗用人民币3000亿元，相当于全国每年义务教育的总经费(41)。
这两方面的事实，提醒人们把建设“有限政府”的目光投向建立和完善公共财政制度上，来自政治学和行政学的学者，专门集会讨论中国的公共预算问题，发出了“呼吁公共预算”的声音(42)。
结语及余论
“摸着石头过河”是对中国以往改革过程的形象描述，也是30年中国发展模式的典型概括。事实也的确如此，中国30年市场化的经济改革就是一步一步“摸”出来的。毫不夸张地说，邓小平当年一个“猫论”，一个“摸论”，把中国经济引上了今天的发展方向。
30年前，中国领导人要解决经济发展这一大课题。那时，他们没有现成的经验和方案可循，也不知道会有这个“共识”那个“疗法”产生，甚至对“看不见的手”的实际效用也心存疑虑，但他们有一个明确的目标和信念，那就是：中国人民“再也不能这样活”，共产党的领导地位必须在民生改善方面得到证明！凭借以往的经验，他们作出基本判断：社会主义不是这么个搞法；“一大二公”的计划经济这条路走不通；与其继续在“鸟笼经济”这种既有的框架里小打小闹修修补补地扑腾，不如突破这个框架，闯出一条新路来。于是，他们毅然决然地作出了社会主义改革的初始选择：首先在农村实行以家庭联产承包责任制为核心的责任经济改革，解决吃饭问题，而后采用经济实验区的方法，将责任经济的原则逐步植入工业经济体系当中。有了这样的初始选择和“第一推动”，中国经济开始转入一个新的轨道。在这个新的轨道上，遇到什么问题就想什么办法，具体问题具体解决，见招拆招，逢凶化吉。
今天看来，一个国家的转型改革确实是一个长期的过程，期间需要不断地作出选择和修正。有了初始选择，“路径依赖”的原理开始发挥效用，经济发展便步入了新的轨道；在之后的运行中，还会遇到一连串的选择机会，每到重要关口，仍需要有新的“第一推动”。正是由于邓小平等一批领导人始终把自己乃至一个政党的命运与中国改革和发展捆绑在一起，有勇气有魄力去突破既有的理论教条和体制束缚，敢于重新界定社会主义，把“平均”、“大集体”、“公有制”、“国家计划”等概念拆分出来，从而不断制造“第一推动”，才有今天所谓的“中国特色”和“北京共识”。毫无疑问，30年经济改革为当下和今后的中国改革提供了宝贵的经验，这些经验至少应该包括：政治领导人把民富国强作为施政目标，坚持不懈；政府工作以“三个有利于”为标准，大胆探索，勇于创新；领导团队正视和立足现实，将宏大战略转变为具体的行动方案，通过试验性改革来解决现实问题。
经济改革和政治改革是推动中国转型与发展的双边进程。如果把中国比喻为一驾快速行进的马车，那么，经济改革与政治改革就如带动这驾马车的两个轮子。这些年来，在政治改革问题上，似乎一直存在两种思维：一种是先设定所谓“有中国特色”的某些框框，预设某种禁区，然后在这种框框之内改革。囿于这种思维，改革东突一下西突一下，新概念和新说法层出不穷，但终究不能令民众满意，结果消磨了人们对改革的信心。另一种是本着“以人为本”、“以民为本”、更好地为人民服务的大方向，尽可能放手创新来探索改革道路，通过“摸索”和“试验”来形成中国特色。其实，与当初的经济改革一样，政治改革也没有现成模式，更没有万全的方案，它只能在实践探索中逐步明确。这种探索的过程，正是“摸石头”的过程。只有“摸”才能“摸”出政治发展的中国特色来！
中国的改革历来以行政主导为特点，因此，行政权力系统的利益在改革取向上具有决定性的影响。于是，以行政权力为核心，个人利益、部门利益、集团利益、地方利益互相纠葛。在这种格局之下，“各类改革措施或建议，凡有助于行政权力部门减轻甚至摆脱其经济责任和风险的，都能得到积极有力的贯彻和尝试，而有可能削弱行政控制权力或缩小政府干预自由度的，则大多要么被长期搁置，要么在实行中走样”(43)。这是一种典型的悖论。
任何改革总会遇到阻力。这种阻力既可能源于观念因素，也可能来自利益考量。围绕改革而产生的理论和政策纷争仅仅是它的表现形式。当年，在推进市场化改革的过程中，邓小平等老一代领导人凭借自己的领导权威，力排众议，平息纷争。今天，在新的形势下，要打破既有的利益格局，力保改革的合理方向，新一代改革领导者唯有引入第三方力量——民众的力量。如果说，前30年中国改革的成功来自于权威领导人“为民做主”自上而下的大力推进，那么，今天，要推进改革，就需要新一代领导者“以民为本”自下而上有组织的导引。
注释：
①［美］C·H·麦基文：《宪政古今》，翟小波译，贵州人民出版社，2004年，第16页。
②《潘恩选集》，商务印书馆，1982年，第3页。
③《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社，第336页。
④经典的论述来自于人们对于无政府状态的分析。在这种状态下，人类将重新启用“丛林规则”，弱肉强食，为了权力和财产而争斗不休，这也就是霍布斯所描述的人人自危的战争状态。
⑤当代经济学为此提供了充分的论证。由于完全自发的市场机制可能会面临多种经济风险：(1)完全自发的市场机制存在“外部性”；(2)市场竞争的不完全性；(3)市场不能完全实现公正的收入分配；(4)单纯的市场调节具有一定的盲目性；(5)纯粹的市场行为可能违背社会公共道德。因此，现代世界各国的经济安排大多采用“市场机制+政府干预”的模式，即一方面，要让市场在资源配置的过程中发挥基础性作用；另一方面，市场并不是万能的，市场机制对资源的配置也会产生其自身无法克服的缺陷。这种对所谓“市场失灵”的认识，正成为政府干预市场的逻辑起点。
⑥近年兴起的非政府组织研究以及“治理”理论也承认，教育、科技、文化、卫生等公共事业的发展，既有助于满足社会成员的公共需要，增进社会成员的公共福祉，又有助于促进经济发展和社会进步。但由于公共事业具有非营利性和服务性等特征，导致那些以营利最大化为目的的工商企业不愿经营各类公共事业。政府不仅是公共事业管理的提供者，而且，它的存在还可以避免志愿失灵与合约失灵的麻烦，保障非政府组织(NGO)和非营利性事业的繁荣与发展。
⑦如经济学的公共选择学派借用“理性经济人”假设来分析政府及其官员的行为特征，得出“政府失灵”(government failure)的理论。
⑧参见［美］威廉姆·A·尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，王浦劬等译，中国青年出版社，2004年。
⑨［美］查尔斯·沃尔夫：《市场或政府——权衡两种不完善的选择／兰德公司的一项研究》，谢旭译，中国发展出版社，1994年，第47页。
⑩周志忍：“公共悖论及其理论阐释”，载《政治学研究》1999年第2期。
(11)［英］卡尔·波普尔：《猜想与反驳》，上海译文出版社，1986年，第499页。
(12)寻租理论的代表人物和著作有：安妮·克鲁格的《寻租社会的政治经济学》，戈登·塔洛克的《对寻租活动的经济学分析》，布坎南、托利森和塔洛克编辑的《关于寻租社会的理论》、罗利、托利森和塔洛克主编的《寻租的政治经济学》。此外，著名经济学家尼斯坎南、唐斯、波斯纳等人也对寻租理论的发展做出过很多贡献。参见《经济社会体制比较》编辑部编，《腐败寻根：中国会成为寻租社会吗》，中国经济出版社，1999年；卢现祥：《寻租经济学导论》，中国财政经济出版社，2000年。
(13)参见施蒂格勒《产业组织与政府管制》，潘振民译，三联书店，1989年。
(14)参见丹尼斯·缪勒《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社，1999年，第288-293页。
(15)道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店·上海人民出版社，1994年，第20页。
(16)(17)汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆，1982年，第324、264页。
(18)参见秦晖《权力、责任与宪政——兼论转型期政府的大小问题》，载《二十一世纪》（网络版）2003年12月号，总第21期。
(19)Charles Forcey,The Crossroads of Liberalism; Croly,Weyl,Lippmann,and the Progressive Era,1900-1925. Oxford University Press,1972.p.139.
(20)参见秦晖《左派之祖？右派之祖？——理解杰斐逊与“美国精神”》，载《南方周末》2006年7月27日。
(21)参见秦晖《什么是宪政责任》，《社会科学论坛》2005年第2期。
(22)参见秦晖《权力、责任与宪政：兼论转型期政府的“大小”问题》，见网页：http://www.chinese-thought.org/zwsx/003195_3.htm。
(23)参见白钢、林广华《宪政通论》，社会科学文献出版社，2005年，第94页。
(24)路易斯·享金：《宪政、民主、对外事务》，三联书店，1996年，第11页。
(25)伯恩斯等：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社，1993年，第34页。
(26)参见斯蒂芬·L·埃尔金等编《新宪政论：为美好的社会设计政治制度》，三联书店1997年，第144、145、156页。
(27)张千帆：《宪法学导论》，法律出版社，2004年，第11页。
(28)［美］C·H·麦基文：《宪政古今》，翟小波译，贵州人民出版社，2004年，第16页。
(29)到目前为止，宪法至上原则，公民权利（包括财产权）不可侵犯原则，人民主权原则，法治主义原则，分权制衡原则，有限政府原则等，被认为是民主宪政的基本原则，而代议制政府制度，普选制度，竞争性政党制度，选举与任命相结合的人事制度以及广泛的社会监督制度等，被认为是民主宪政的核心制度。参见钱福臣《宪政哲学问题要论》，法律出版社，2006年；宋玉波《民主政制比较研究》，法律出版社，2001年。
(30)参见［美］斯科特·戈登《控制国家——西方宪政的历史》，应奇等译，江苏人民出版社，2001年。
(31)参见吴家鳞主编《宪法学》，中央广播电视大学出版社，1991年，第16页。
(32)有关中国法制建设的历史回顾及进步可参见郭道晖：“50年来我国法制建设之反思”，原载《百年潮》杂志，2005-6，见“冷战中国网”，http://www.coldwarchina.com/zgyj/ggkf/000978.html。
(33)以上分析参见约翰·桑顿：“‘远在天边、近在眼前’：中国民主的前景”，“中国选举与治理网”首发。
(34)约翰·桑顿：《“远在天边、近在眼前”：中国民主的前景》，“中国选举与治理网”首发。
(35)(36)周祖成：《论行政主导对我国走向法治的影响》，《社会主义研究》2002年6期。
(37)参见Andrew Heywood,Political Theory:An introduction,Palgrave Macmillan,2004.p.70.
(38)参见马骏《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社，2005年。
(39)参见童大焕《中国的税负有几重？》，《经济观察报》2007年8月12日。
(40)刘声、潘圆：《政协委员称我国行政管理费用25年增长87倍》，载《中国青年报》2006年3月6日。
(41)梅军：《省政协副主席郑楚光：行政成本应向社会公开》，《楚天都市报》2008-3-8，参见http://ctdsb.cnhubei.com/HTML/ctdsb/20080311/ctdsb281433.html。
(42)参见马骏、王浦劬、谢庆奎、肖滨主编《呼吁公共预算：来自政治学、公共行政学的声音》，“前言：南海会议共识”，中央编译出版社，2008年。
(43)赵灵敏：《被忽略的常识和呼吁》，《南风窗》2009年第2期。
标签：有限政府论文; 司法行政论文; 宪法的基本原则论文; 社会改革论文; 制度理论论文; 政治论文; 宪法监督论文; 法律论文;