土地征收“公正补偿”内涵及其实现——基于域外经验与本土观的比较，本文主要内容关键词为：域外论文,本土论文,公正论文,内涵论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在计划经济时期，农民的土地一旦被政府征收，其农业户口转为城镇居民户口，被征地农民随之享有城镇居民户口附带的一切社会福利，包括安排就业、分配住房、公费医疗等，因此当时政府征地并没有引起多大的抗争。这种情况一直延续到了20世纪90年代，当我国经济市场化改革推进到城市户口不再享有安排就业、分配住房和公费医疗等社会福利之后，现行土地征收制度的矛盾开始暴露。近年来征地引起的社会冲突、群体性事件频发，在一些发达地区，地方政府也不断做出变通和让步，比如浙江、广东等地，地方政府在不断提高传统补偿项目标准的同时，还给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。然而即便在这些地区农民也并不买账，矛盾纷争依旧不断。
我国学界对这一现象的解读存在不同的侧重点和倾向性，但归结起来大都指向征地补偿安置标准问题，几乎一致认为“现行补偿安置标准偏低”。基于这一判断，学界提出的征地补偿制度改革思路至少有以下几种：一是完善产值倍数法，如有学者提出把人均耕地面积的分布考虑到征地补偿计算中来(丁成日，2007)，把土地的投入产出比、年产值增长率和被征地农民使用征地补偿安置款能够获得的年收益率等指标引入到产值倍数法的测算中来(陈标金等，2007)；二是提出增加补偿范围，如征地补偿要同时体现农地实际效用价值中的生产性收益和非生产性收益(钱忠好，2004)，补偿时要考虑被征收土地的区位差异和征地后的用途差异、残余地和相邻土地损害、经营损失以及其他各种因征地所致的必要费用等可确定的财产损失(沈守愚，2002；鲍海君等，2004)和土地潜在收益损失、土地增值的价格损失等间接损失纳入补偿范围；三是主张基于土地市场价值进行补偿，认为应当界定公共利益，限定征地范围，以体现土地最高最佳利用的市场价值为基础进行补偿(陈泉生，1994；周其仁，2004；刘向民，2007)；四是基于农地非农化增值收益分配视角重塑补偿标准，即将发展权作为一项补偿名目引入我国土地征收改革领域，藉此解决征地补偿标准偏低的问题(黄祖辉等，2002；周诚，2006；周建春，2007；臧俊梅等，2008)。
我国学界对土地征收补偿问题的已有分析、判断及主张对征地制度改革实践产生了重要影响。但笔者发现学界相当一部分文献倾向将“现行征地补偿安置标准偏低”这一判断作为不言而喻、不证自明的事实来对待，而基于这一判断所开出的“药方”又经常简单套用域外土地征收理论范式，对我国土地征收问题的本土实际缺乏应有的深入研究。本文拟以美国不动产征收补偿理论作为域外蓝本的典型，在与这一域外蓝本的对比中，挖掘、概括本土实际尤其是制度结构实际下集体土地征收“公正补偿”的内涵及其实现问题。
二、产值倍数法之感
在美国这样一个高度市场经济国家，不动产征收的公正补偿标准通常是由市场发现的。但对于那些无法通过市场发现其价值的被征收不动产则运用评估的方法，如美国联邦政府在征收州、地方政府所有的土地及不动产等公共财产时，由于这一类财产是不能自由交易的，没有公平市场价值可以参照，通常便采用“重建成本法”(Cost of Substitute Facilities Measure)对公正补偿水平进行评估(Schill,1989)。在我国的土地公有制框架下，集体土地如同美国的州、地方政府所持有的土地及不动产都是不能自由交易的，集体土地征收补偿也没有所谓的公平市场价值得以参照。在这一制度逻辑下，实践中我国集体土地征收补偿便顺理成章地选择了运用产值倍数法这一评估方法对被征地农民的公正补偿进行评估。
我国1998年修订的《土地管理法》第47条规定征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，土地补偿费为被征收耕地前三年平均年产值的6～10倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍，但最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费两项之和不得超过前三年平均年产值30倍。2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。2006年8月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。
那么，《土地管理法》采用的产值倍数法补偿标准是否达到了确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的要求？
人均生活消费支出是反映人民生活水平的重要指标，征地补偿安置款维持人均生活消费支出的年限可以反映征地补偿安置款对被征地农民生活水平和长远生计的保障能力。本文试图通过对全国31个省份前三年平均年产值的计算，结合补偿倍数的合法区间，推算出征地补偿安置款，然后将其与农民人均生活消费支出进行比较，以求对征地补偿水平高低问题作出一个总体性的基本判断。
基于数据可得性和数据口径一致性的考虑，本文以2011年作为研究时点，计算前三年平均年产值(L)、农村人均生活消费支出(M)、需安置人口数(N)及补偿能维持现有消费的年数(n)。数据选取方案和计算方法如下：
按照以上方法推算出全国31个省份(不包括港、澳、台地区)2008—2010年三年平均年产值(L)、2011年每征一亩地需安置人口数(N)、2011年人均生活消费支出(M)及不同产值倍数补偿标准能维持现有消费水平的年数(n)，如表1所示。
表1显示，当产值倍数10倍时，n的范围为2.79～18.69年，全国平均水平为6.89年；当产值倍数15倍时，n的范围为4.18～28.03年，全国平均水平为10.34年；当产值倍数30倍时，n的范围为8.37～56.06年，全国平均水平为20.67年。尤其是，以30倍测算的年数为例，即农民在不进行任何耕作的情况下得到的补偿能维持其目前的生活水平年限，绝大多数地区可以维持现有生活消费水平15～30年。
在这个分析框架中，补偿安置款维持现有消费水平的年数，与前三年平均年产值、年产值倍数两个因素成正比，与农村人均生活消费支出、单位被征土地需要安置的农业人口成反比。由于发达地区农村人均消费水平以及单位被征土地需要安置的农业人口多，在同样年产值条件下，补偿安置款维持现有消费水平年限相对要低，如浙江等地30倍年产值补偿标准下维持现有消费水平仅8年。由于有的地区年产值偏低，如贵州、青海等30倍年产值补偿标准下维持现有消费水平仅12年。
由表1得到的一个全国范围、总体性的基本判断是，我国《土地管理法》确立的年产值倍数法补偿安置标准尤其是30倍补偿安置标准对被征地农民生活水平和长远生计的保障能力，除在若干省份保障能力似有不足外，在全国尺度上看还是可以接受的。进一步参照美国联邦政府征收州、地方政府所有的土地及不动产等公共财产时采用“重建成本法”等经验，既然我国集体土地无法进入市场，从而其征收补偿安置采用产值倍数法在学理上是完全站住脚的。那么，在我国征地实践中，被征地农民及社会各界为什么普遍反映“现行征地补偿安置标准偏低”呢？为什么有相当一部分学者对我国集体土地征收补偿安置的年产值倍数法嗤之以鼻？本文将这一谜题称之为集体土地征收补偿的“产值倍数法之惑”。
三、“公正补偿”的本土观
在学理上，土地征收补偿法律关系有两个端点：一端是“被征收人的所失”(Loss to the Owner)，另一端是“征收人的所得”(Gain to the Taker)。解开实践中我国集体土地征收补偿的“产值倍数法之惑”的锁钥，在于引入“被征收人的所失”和“征收人的所得”这两个概念。在我国的制度实际下，农民作为被征收人，其所失的是被征收土地作为农用地的价值；政府作为征收人，其所得的是被征收土地转为建设用地的价值。农民对所获得征地补偿是否公正的判断取决于多种因素，其中一个最重要的因素就是农民对“被征收人的所失”、“征收人的所得”及其差额归属的认知。
这里以产值倍数法评估的单位土地补偿安置款代表“被征收人的所失”，以单位面积土地出让金代表“征收人的所得”。根据《中国国土统计年鉴2011》公布的各省份的土地出让面积(包括招拍挂及协议出让等方式)、成交款，推算得到该省份单位面积土地出让价格。利用上文测算的各省份不同年产值倍数下的征地补偿安置标准，将“被征收人的所失”和“征收人的所得”进行比较，结果如表2所示。
2008—2010年平均年产值最高的是福建，为4286.75元；最低的是黑龙江，为698.46元；全国平均年产值为1745.35元。那么，若按照30倍年产值补偿安置，补偿安置款最高的福建为128602.42元/亩，最低的黑龙江为20953.83元/亩，全国平均水平为52360.40元/亩。就征地补偿安置款占土地出让金的比例而言，通过表2可以看出，若以10倍年产值进行补偿安置的话，则补偿安置款占出让价格的比例为［0.99％，9.88％］，全国平均为2.8％；若按15倍的话，则为［1.49％，14.82％］，全国平均为4.2％；若以30倍的话，则为［2.98％，29.64％］，全国平均为8.4％。
除我国西部少数省份(如新疆、西藏、宁夏等)土地出让价格相对较低，按年产值倍数法测算的征地补偿安置款占土地出让金的比例相对高一点外，对于我国绝大部分地区而言，即便30倍年产值补偿安置款占土地出让金的比例也都不超过20％，全国平均所占比例仅8.4％。征地补偿安置款和土地出让金差异如此悬殊，必然会引发被征地农民和社会各界强烈诟病，此即集体土地征收补偿“产值倍数法之惑”的根源所在。
在我国现行《土地管理法》的土地征收补偿框架中，以土地原用途核定“被征收人的所失”，并以年产值倍数法计量“被征收人的所失”。这个框架确立的征地补偿安置标准和土地出让金差异如此悬殊，广大被征地农民以及社会各界普遍认为这样的补偿标准是不公正的。
那么，什么样的补偿安置标准对被征地农民来说才是公正的呢？可以肯定，在市场经济不断深化发展的今天，以土地原用途核定“被征收人的所失”并以年产值倍数法计量“被征收人的所失”是不公正的。这一点已是社会共识，十八大明确提出“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。问题在于究竟提高到什么程度才是公正的？是不是要把以土地出让金为代表的“征收人的所得”全部转移给被征地农民才是真正的对被征地农民的公正补偿？答案也是否定的。
依据本节的分析结论，理解我国集体土地征收“公正补偿”必须从本土实际出发，而这个本土实际就是当代“农用地转用—土地征收—国有土地使用权出让”三位一体农地非农化开发制度。从这个本土实际出发，我国集体土地征收补偿安置不能照搬美国对“被征收人的所失”进行弥补的经验，而是应当本着让被征地农民分享城市化成果的原则，在以土地原用途核定“被征收人的所失”与以土地出让金为代表的“征收人的所得”之间寻求一个平衡点，在这样一个平衡点上对被征地农民进行“公正补偿”。
四、“公正补偿”困局及其突破
美国最高法院一贯坚持，“被征收人的所失”代表的是个人利益，而“征收人的所得”代表的则是公共利益，联邦宪法第五修正案所要求的“公正补偿”(Just Compensation)内涵就是对“被征收人的所失”进行补偿，而不是依据“征收人的所得”对被征收人进行补偿①。“被征收人的所失”指的是不动产在被征收人手中时的价值，至于“征收人的所得”则是被征收不动产转移至征收人手之后的价值。若补偿低于“被征收人的所失”，则构成对个人利益的侵蚀；反之，若高于“被征收人的所失”，则构成对公共利益的侵蚀。也就是说，被征收不动产转移至征收人手中后的价值增值或减损与被征收人无关，对被征收人的补偿低于或高于“被征收人的所失”都是不公正的。按“被征收人的所失”进行补偿的正当性得到了美国社会的高度认同。可见，“公正补偿”内涵之界定于美国不过是一个简单明了的法律见解问题，由法院对“公正补偿”内涵作出界定已足矣。
在“公正补偿”内涵取得社会共识之后，至于进一步计量、评定“被征收人的所失”的量值(即“公正补偿”标准的发现)则是由市场来完成的。美国法院认为，由于评估个人对财产的主观价值是非常困难的，必须找到相对客观的衡量办法，而被征收不动产的市场价值就是一个客观的、公正的衡量标准，此即所谓不动产征收“公正补偿”的市场价值法(Market-value Measure)②。也就是说，美国的经验是，这个有资格评定“被征收人的所失”的主体，既不是征收人也不是被征收人，更不是由双方当事人协商、博弈。这个最有资格的主体就是市场，市场对被征收不动产价值的认定是最权威的认定，双方当事人必须予以尊重。按照客观的公平市场价值对“被征收人的所失”进行衡量和补偿可以起到定纷止争的作用。
美国将“公正补偿”内涵界定为对“被征收人的所失”的弥补，而对“被征收人的所失”的量值的评判则是通过市场价值法来实现，那我们究竟应当如何看待或借鉴这个域外征收补偿理论及经验。呢？在我国的本土实际下集体土地征收“公正补偿”有两大困局：
第一个困局，即征收权与规划权“捆绑”行使导致的“公正补偿”内涵界定之困局。在美国，征收权(Eminent Domain)和规划权(Zoning)是截然分离、彼此独立的。规划权的目的在于防止土地所有者相互之间的不当妨碍，分区规划造成的不动产价值的减损通常情形下不予补偿。征收权则是基于公共利益的需要强制性取得被征收人的不动产，故须对被征收人的损失给予公正补偿。美国分区规划的编制、修订和实施有其独立体系和机制，与土地征收不存在牵扯。政府行使征收权既不以分区规划的修订为前提，更不必然同步伴随着规划条件的变更。规划权和征收权各行其道、互不干涉，土地所有权人只要接受规划条件的约束便可以自由开发利用其不动产，被征收不动产在被征收人手中与转移至征收人手中时的价值一般不会存在巨大差异。即便不动产(包括农地)基于公共目的被征收后发生“被征收人的所失”和“征收人的所得”之间的差异，这一差异通常也是由征收人对原不动产的再开发利用行为所致，而与管制条件变动等公权力的因素无关。政府的再开发利用行为，既可能造成原不动产增值，也可能造成原不动产降值。这样，不管被征收不动产在征收人手中发生增值还是降值，皆按“被征收人的所失”进行补偿，对被征收人来讲才是公正的。
反观我国，在现行“农用地转用—土地征收—国有土地使用权出让”三位一体农地非农化开发制度框架中，征收权与规划权是捆绑为一体、合并行使的，地方政府在上报土地征收方案时必须同步上报农用地转用方案和补充耕地方案。农用地转用审批属于规划权的范畴。在“转征一体”的制度安排下，原本用于约束地方政府规划权的农用地转用计划指标也就成为地方政府行使征收权的“紧箍咒”。这样一种“转征一体”配额审批的征地批复管理模式，一方面，农用地转用指标实际上也就是土地征收的控制指标，有利于中央政府控制和调控地方政府征收土地的范围、速度、规模和空间布局；另一方面，农用地转用造成土地价值激增，政府本来可以通过税收手段对这部分增值予以调节，现在却不得不在征收补偿和土地出让金收益分配的框架内统筹解决，使原本简单明了的转用增值分配(税收)转化并交织在征收补偿(被征收人的所失)问题中。
征收权与规划权牵扯在一起会给土地征收补偿带来巨大困扰。将农用地转为建设用地是规划权的职能。对农地转用导致的价值增值进行调节，从理论思路上讲应当是非常清晰的，即应当通过土地税收进行再分配。然而，在征收权和规划权“捆绑”行使的框架内，由规划权引起的农地转用价值增值及其分配问题便被悄然导入土地征收补偿框架中，从而原本该由土地税收制度解决的问题在外观上也就扣到了土地征收补偿制度的头上来。
当政府“捆绑”行使规划权和征收权时，将农地转为国有建设用地时土地的价值通常大幅度上升，导致被征收土地在农民手中的价值(即所谓“被征收人的所失”)和转移至地方政府手中时的价值(即所谓“征收人的所得”)存在巨大差额。这一块增值，并非缘于政府对土地的具体再开发利用行为，而是缘于土地用途管制等公权力因素。既然这块增值收益源于公权力、源于地方政府对集体土地用途管制的放松，那么对集体土地征收补偿安置，倘若照搬美国对“被征收人的所失”进行补偿的经验，就必然遇到我国本土实际的限制。
更深入一步看，我国集体土地的用途是双重的，既用于满足所有权人的实际需要又用于公共(益)储备(王兴运，2005)。集体土地所有权的这一属性，一方面集体土地征收在外观上带有典型征收关系的部分属性，另一方面又不具备典型征收关系的内部机制，这样集体土地征收在本质上更似一种拟制的征收，是国家在必要时得以将集体土地转化为国有土地以弥补国有土地之不足的一种非市场性的制度安排。集体土地征收因其区别于域外土地征收逻辑的独特性质，难以直接援引借鉴域外的土地征收理论及经验，各界难以形成对“公正补偿”内涵的社会共识。
不仅如此，我国正处于在今后一段较长时间内仍将处于从乡村农业社会向城市、工业社会的急剧转型过程中，我国农村集体土地“被肩负”过多的责任，集体土地是农民的最大社会保障，是转型发展的“稳定器”，集体土地的这一属性导致整个社会不由自主地将急剧城市化工业化带来的一系列问题聚焦在征地补偿制度上，期待由征地补偿制度概括承受，农民更是期望通过征地补偿弥补其所失去的原有生存状态之价值，由此也必然产生社会各界对“公正补偿”内涵认知的巨大分歧。
从规划权与征收权“捆绑”行使、集体土地所有权属性以及所处发展阶段的本土实际出发看*，对我国集体土地征收“公正补偿”内涵的界定不似美国那样仅仅是一个简单的法律见解问题，对于我国而言它不单是一个法律见解问题，更重要的还是复杂的社会、政治问题。既然如此，集体土地征收“公正补偿”内涵的界定就无法从单纯的土地征收法律关系中寻找答案，而必须引入社会的、政治的机制，接受民意的洗礼，在“被征收人的所失—征收人的所得”之间的过渡地带选择一个平衡点，运用税收、转移支付、补偿等手段，以土地补偿、劳动力安置、社会保障、就业扶助等方面政策手段对被征收人进行综合补偿安置。
第二个困局是集体土地所有权不可交易导致的“公正补偿”标准发现之困局。在美国，一个征收项目对“被征收人的所失”的补偿标准既不是由被征收人自己确定，也不是由征收人自行认定，更不是由双方当事人协商、谈判和博弈，而是由市场来发现，从而将原本属于主观认知范畴的所谓“公正”标准转化为客观的市场价值，由此在“公正补偿”标准上达成了最广泛的社会共识。
我国的困局是进入征收程序之前的集体土地，由于集体土地所有权的不可交易性，我们无法找到像“公平市场价值”一样能够凝聚社会共识的客观补偿标准，从而在这个问题上全社会必然陷入巨大的歧见漩涡。如何从这个漩涡中跳脱出来，创立能与我国土地公有制及相关制度环境相融洽的“公正补偿”标准发现、确认机制，事关我国土地征收补偿安置制度改革成败。
我国土地征收补偿制度改革须正视当前已隐然成型的“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的社会氛围，必须着力探索建立独立于征收双方当事人的客观补偿标准制度。既然我们无从通过市场来发现一个“公平市场价值”，那么，我们只能继续完善现行由上级政府制定征地“公正补偿”标准的制度，除此别无他途。作为征收人的市、县地方政府和作为被征收人的农民集体及其成员必须尊重上级政府制定的补偿安置标准，在这个补偿安置标准框架下由双方当事人共同测算、确定具体的补偿数额或委托评估机构予以评估确定。上级政府制定客观补偿标准框架，应充分体认和衡量作为征收对象的集体土地对被征地农民的就业、社保等价值，继续坚持和完善“确保被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障”的综合补偿原则。上级政府制定的补偿安置标准的具体适用之纠纷应当允许诉至法院。
五、结论与讨论
本文引入“被征收人的所失”和“征收人的所得”两个概念，解析了“产值倍数法之惑”，提出理解我国集体土地征收“公正补偿”必须从本土实际出发，而这个本土实际就是当代“农用地转用—土地征收—国有土地使用权出让”三位一体农地非农化开发制度。刻画了我国集体土地征收“公正补偿”实现的两个困局，即征收权与规划权“捆绑”行使导致的“公正补偿”内涵界定之困局、集体土地所有权不可交易导致的“公正补偿”标准发现之困局。这两个困局有其深刻的制度性、系统性成因，显然非征地补偿制度改革所能撼动，亦非征地制度改革所应当撼动，征地补偿制度改革须在现有制度结构实际下寻求突破。
突破我国的“公正补偿”内涵界定之困局，必须体认其不是一个征地补偿层面的单纯法律见解问题，更重要的它还是一个国民收入再分配层面的复杂社会、政治问题，必须探索引入社会的、政治的解决途径，接受民意的洗礼，在“被征收人的所失—征收人的所得”之间的过渡地带选择一个平衡点，运用税收、转移支付、补偿等手段，从土地补偿、劳动力安置、社会保障、就业扶助等方面对被征收人进行综合补偿安置。针对集体土地所有权不可交易导致的“公正补偿”标准发现之困局，我们只能继续完善现行由上级政府制定征地“公正补偿”客观标准的制度，除此别无他途。
本研究表明，近年来我国集体土地征收补偿安置制度的改革创新所取得的制度成果，如“确保被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障”、制定统一年产值标准或区片综合地价、就业扶助、建立被征地农民社会保障制度、留地安置等，大都是基于我国实际的独特创造，是具有我国元素的征收补偿安置理论创新，应予以充分肯定并继续坚持、完善和发展。建构我国元素的土地征收补偿安置理论无须妄自菲薄，我国改革开放三十多年的伟大实践为这一理论建构提供了坚实的社会基础。
注释：
①实践中平均年产值的计算方法通常如《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定，征收前三年的平均年产量乘以国家规定的价格，国家没有规定价格的，按照所在市县物价部门公布或者认可的市场价格计算。前款所指的平均年产值，以被征收土地所在地统计部门统计的该乡(镇)前三年的平均年产量为准。但本文试图在全国尺度下得到一个总体性的基本判断，故以省份为单位进行估算，并以各省份的种植业产值推算和代表其耕地年产值。
②这里没有考虑通货膨胀、征地后农民生活成本支出提高和征地后土地开发、基础设施建设等所带来的生活便利程度提高等因素对被征地农民生活水平的影响。
③Boston Chamber of Commerce v.Boston,217 U.S.189,195(1910); Brown v.Legal Foundation of Washington.(01-1325) 538 U.S.216 (2003).
④United States v.564.54 Acres of Land 441 U.S.506,511(1979).
⑤大多数其他市场经济国家和地区，如加拿大、英国、德国、法国、日本、新加坡、台湾省等，均以征收通知日、征收公告日或一审判决日等作为评价时点对被征收财产尚在被征收人手中时的价值进行评判。惟瑞典例外，以该被征土地10年前的价格为准进行补偿。
⑥时下，学界及政府部门有人主张“转征分离”，即农用地转用和土地征收分开，土地征收不再受农用地转用指标的控制，规划权和征收权彼此独立运行。这一主张与美国经验一致，也符合规划权和征收权的功能定位及机制相异的学理。但是，考虑到我国正处于快速工业化城市化的特定发展阶段、集体土地产权关系模糊以及地方政府体制及其发展冲动等现实因素，无论是“先转后征”的“转征分离”，还是“先征后转”的“转征分离”，中央或省级政府对市、县政府土地征收不再实行配额审批管理，那就很可能造成土地征收规模失控，社会风险将急剧增加。因此，笔者认为，在今后相当长一段时间内土地征收程序不宜采“转征分离”，应当继续坚持“转征一体”配额审批的征地批复管理模式，征地补偿制度改革应当在“转征一体”框架下寻求突破，而不是寄希望于打破这个框架。