预防腐败的财政制度安排，本文主要内容关键词为：预防腐败论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、双轨制财政体制：腐败的重要源头
我国现行的财政体制可称为“双轨制”财政体制，因为它一方面具有传统生产建设型财政的残存部分，另一方面又具备了适应于市场经济的公共服务型财政体制的若干新成分，这两种成分并存，滋生出了极为严重的腐败现象。
1.财政目标的双重性。满足政府部门自身需要与满足公共需要并存，在实践中往往满足政府自身需要优先，导致政府预算部门化、部门利益个人化。比如财政支农资金的使用，各部委均有类似的预算安排，除了粮食直补及良种补贴等最近的惠农政策到位较好外，其他预算资金真正服务于农村、农民、农业(以下简称“三农”)的甚少，大量的财政资金名义上是服务“三农”，实际上为部门本身所耗用。
2.财政支出范围的不确定性。理论上，财政支出范围限于公共性部门，但实际上财政资金仍然直接或间接用于生产建设。特殊利益集团常以公共需要的名义获得财政资金支持，某些获得政府特许的垄断收益的企业也因此大规模“赎买”政府财权，导致财政资金的滥用。2006年9月，国家审计署发布的审计公告指出，2005年财政部从中石化上缴的所得税中退库100亿元，弥补中石化炼油项目亏损，这种暗抵收入的做法违反了“收支两条线”原则。
3.财政监督的不完备性。目前监督财政资金的部门虽然有人大、纪委、监察、审计等部门，但从某种意义上讲，属于“少数人监督少数人”，作为纳税主体的民众缺乏参与监督财政的手段，而且即使是制度内的监督也缺乏刚性，对腐败分子缺乏足够的威慑力和惩处手段。当然，财政资金的使用并非财政部门自身所能完全决定，财政实际是政府财政，对财政的监督实际上是对整个政府部门的监督。
4.预算资金的双轨并存。目前的财政体制既有预算内收入，同时又存在预算外收入。尤为严重的是，预算外资金游离于监管体系之外，往往成为个别部门或领导自由支配的“小金库”。这一方面导致了国家税金的流失，另一方面为公款送礼、私分滥发、行贿受贿等违法开支提供了资金条件。比如目前在各级地方政府实际可支配财力中占比较大的土地出让金，一方面确实为城市建设提供了重要的资金来源，另一方面也由于其非透明运作为腐败留下了空间。
5.转移支付的非规范运作。在现行财政体制下，转移支付分配时“不透明”。由于财政资金的集中度较高，各级政府收入来自转移支付资金的比例很高，这种体制间接鼓励各地方为了争取项目资金或财政转移支付“跑部进京”，采取各种正当和非正当的手段向上级政府及有关部门争取转移支付资金。转移支付下拨时，先到各部委，再逐级对口往下分，资金下拨时缺乏有效的跟踪监督机制，挤占、截留、挪用资金以及贪污、受贿等腐败现象难以避免。在这种情况下，比较容易出现寻租行为，滋生腐败。
二、公共财政体制：预防腐败的必备制度基础
公共财政之所以构成预防腐败的重要制度基础，是由于它本身的特点所决定的。
1.公共性。在传统计划经济条件下，财政活动覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能，与此相适应的财政运行模式就是“生产建设型财政”。相对于前者，公共财政只以满足社会公共需要为职责范围，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，公共财政原则上不介入。财政支出的公共性决定了财政资金投入的公开性，与生产建设型财政相比，其资金使用更容易接受社会监督，而暗箱操作或受个人行为影响的可能性减小，因此，能有效的预防腐败。
2.公平性。市场经济的本质特征之一就是公平竞争，体现在财政上就是必须实行一视同仁的财政政策，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件。不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分，制定不同的财税法律和制度。只有这样，才能避免为特殊利益集团提供设租型腐败的机会。例如，使同一类型的市场主体适用的税制相一致，可以保证其公平竞争，有效防止寻租行为，从而预防腐败。
3.公益性。公共财政只能以满足社会公共需要为己任，追求公益目标，一般不应直接从事市场活动和追逐利润。如果公共财政追逐利润目标，它就有可能凭借其拥有的特殊政治权力凌驾于其他经济主体之上，就有可能运用自己的特权在具体的经济活动中影响公平竞争，直接干扰乃至破坏经济的正常运行，破坏正常的市场秩序，打乱市场与政府分工的基本规则，财政资金也会因用于牟取利润项目而导致腐败收入的流出。在基础教育领域，公共财政资金投入就是遵循公益性和公平性原则，以维护人民群众的受教育权利。如果相反，公办学校为追逐自身利益最大化，势必通过不正当手段牟取私利，为小集团或少数人谋取利益，占有公共教育资源和公共财政资源，就不可避免出现侵犯公众受教育权益的现象，严重扭曲义务教育的性质，政府推卸义务教育的责任，造成教育腐败。
4.法治性。一方面，政府的财政活动必须在法律法规的约束规范下进行，如公共财政资金，无论是预算内还是预算外资金，其收入和支出都必须按照法定程序操作，受法律约束，个别人不得超越法律，随意调整，这样就能有效地防止财政资金使用上的腐败现象发生。另一方面，通过法律法规形式，依靠法律法规的强制保障手段，监督政府的财政活动，确保其符合公众的根本利益。如人大对年度财政预算进行监督、审核，保证纳税人的合法权益，相对于封建社会的家计财政——国家资金的使用缺乏法律约束，能有效预防腐败。
公共财政作为为市场或私人部门提供公共服务或公共商品的政府财政，它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求，是与市场经济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中，其活动范围限于市场失效的领域。公共财政作为一种随市场经济的产生而产生、随市场经济的发展而发展的财政模式，首先，它是国家通过税收等手段筹集收入来为公众提供公共商品和公共服务的政府经济行为。其次，它是高度民主化的财政，必须尽可能地反映公众的意志，体现财政的民主性原则。再次，它是高度法治化的财政，要真正做到依法理财，体现财政的法治性原则。我国正在经历由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，之所以在现阶段出现比较严重的腐败现象，与公共财政体制的不到位有着内在联系。要从源头上防治腐败，建立健全公共财政体制是不可避免的制度选择。
三、改革现行财政体制：从源头治理腐败的具体举措
公共领域的腐败无不以“合法”或不合法的手段占有本应用于公共需要的财政资金，所以在行政体制改革整体推进比较困难的形势下，选择以进一步改革现行财政体制为重点和突破口，是合乎现实的选择，有利于从源头上治理腐败。具体建议如下：
1.坚持依法理财。公共财政实质是市场经济财政，而市场经济又是法制经济。因此，公共财政收支活动的每个环节都应在法律框架内进行，依法理财是公共财政体制最基本的原则。这就是说，公共财政体制应以法律制度为基础，以运作规范、程序正当为要求，以财政行为依法合规为准则。
2.规范和统一部门财权。推进公共财政改革特别是预算管理制度改革，将公平、公开、规范的原则贯彻到财政资金使用的全过程，可以从根本上防范财政资金分配中的“暗箱操作”和使用过程中的截留挪用问题，对于推动政府职能转变，推进部门依法行政，促进经济社会全面发展具有重要意义。这在一定程度上需要统一和规范部门财权使用，不能再分散财权。这些改革要渐进地与决策体系和政治文明建设进程相适应。预算管理制度改革不仅要规范其他部门，也要规范财政部门。
3.按照社会公共需要确定政府公共支出范围。构建公共财政体制，政府提供公共服务的资金主要来自全体公民交纳的税收，公共支出应主要用于“公共”领域。因此，应该按照社会公共需要来确定公共支出范围，主要包括三个方面的支出：一是维持性支出，包括国防、财政机关、公检法司、基础教育、科研、卫生保健等支出；二是转移性支出，主要包括价格补贴、补贴支出等；三是公共工程性支出，指大型公益性基础设施的支出。财政要逐步从建设性支出中退出来，只涉及从事国计民生的大型公益基础设施的建设。对维持性支出，财政只负责基础性支出，对公益性支出则由社会负担。
4.建立新型的财政监督机制。
(1)加快财政监督立法进程，建立健全监督约束机制。要进一步加快研究制订《财政监督法》以及完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规，初步建立适应社会主义市场经济需要的财税法律框架和财政监督法律体系，把财政监督工作纳入法制化轨道，使财政监督工作真正做到有法可依，依法办事。
(2)建立健全内部监督检查机制。
一是在财政部门内部，要形成预算编制、执行相分离，寓监督于预算管理全过程的预算运行机制，并从制度上保证内部监督检查的经常化、规范化。财政部门各业务主管部门要加强对资金拨付、使用过程的控制，加强审核、复核和督促，发现问题及时纠正。二是要建立健全涉及财政收支管理的复核、监督制度，规范办事程序，增加资金投放的透明度，规范财政资金分配程序及拨付渠道，健全国库集中收付制度，从源头上减少和防止资金分配过程中可能发生的腐败行为。三是改革现行审批制度。在认真清理的基础上，能取消的要取消；能用市场机制代替的，一律通过市场手段处理；确需预留的，对审批进行科学分解，建立相互制约的审批程序。四是坚决取消各项拨款预留机动资金的做法，对确需预留一定机动资金的，实行集中、统一管理。逐步通过规范的转移支付办法分配。同时进一步规范财政决算事项，将不规范的补助项目纳入规范的转移支付中。
(3)建立灵敏的财政监督信息反馈系统。财政监督机构要充分利用现代化信息技术手段，收集并储存行政、企事业单位生产经营情况和执行财经法纪情况等资料和信息，实行数据信息共享，便于财政监督部门运用预测和分析的方法，排列监督重点，查找存在问题，及时反映在国民经济运行中带有倾向性、普遍性的问题，向有关部门提出加强宏观调控的合理化意见或建议，促进财政监督总体水平的提高。
(4)改变监督内容。财政监督要从偏重微观监督向强化宏观监督转变，应从过去对企事业单位的财务检查转向对预算执行情况、财政收入的征管情况、政府采购、转移支付以及财税政策的执行情况和财政运行状态进行反映和监控。
5.加强非税收入管理，不断推进政府非税收入管理体制和机制创新。对现有收费进行全面清理整顿的基础上，取消不合法、不合理收费项目，降低不合理收费标准；将现有收费中一些不再体现政府职能，可以通过市场形成的收费，转为经营性收费，依法照章征税；将一部分体现政府职能、具有税收特征且便于税收征管的收费，改为相应的税收，纳入政府税收体系；对现有收费中符合国际惯例，确需保留的少量规费，以及有偿使用国有资源的收费，继续予以保留，并实行规范化管理。要从实际出发，强化政府非税收入管理，将政府非税收入逐步纳入综合财政预算，统筹安排政府税收与非税收入。只有通过对政府非税收入实行统一征收、统一管理、统筹安排，才能增强政府宏观调控能力，真正把非税收入取之于民，用之于民，加强基础设施建设，支持科技、教育、文化、卫生和体育等公共事业的发展。
6.进一步完善转移支付制度。
(1)优化转移支付结构。在不断增加转移支付总量的基础上，提高一般性转移支付的比重，提高按人口、面积、耕地等为主要分配依据的“因素法”分配的比重，降低专项转移支付的比例，降低“基数法”分配的比例，从制度上杜绝不规范争取资金过程中的腐败现象，从真正意义上促进公共服务均等化。
(2)实行以奖代补政策，建立激励约束机制与监督考评体系。通过“以奖代补”政策在转移支付制度中建立激励约束机制，在基层财政解困过程中形成中央、省、市、县、乡五级财政的良性互动，有利于推进县乡财政体制改革，促进地方精简机构和人员，充分调动基层财政优化公共支出结构、提高公共支出效率的积极性，避免上级财政转移支付资金分配和使用上的“寻租行为”和“道德风险”，从而真正地缓解县乡财政困难。
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