我国人大决策权的变迁与决策权的制约监督，本文主要内容关键词为：人大论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国人大作为国家的最高权力机关，依法享有重大事项决定权和重要人事任命权等决策权力。在我国党的领导和国家管理并行的“政治双轨制”体制下，全国人大事实上与党中央共同行使这些重大决策权，形成了“党委创议—人大审议”的决策模式。全国人大在行使决策权过程中相对地位的变迁反映了我国政治治理结构的变化。通过对全国人大决策权演变的考察，我们可以看到我国政治体制改革在民主化、法制化道路上的探索历程和发展方向。
美国政治学家哈罗德·拉斯韦尔（Harold Dwight Lasswell）认为，“权力乃是参与决策”[1]369，决策与权力紧密联系在一起。可以说，无论在何种国家政体中，决策权的结构与运行机制对整个政治系统具有深刻的影响。在我国，以全国人大决策权为窗口，考察其相关观念、制度的变革与运行现状，可以清晰地看到我国的重大事项正经历着由“党委决策—政府执行”模式向“党委创议—人大审议—政府执行”模式的转型。笔者认为基于我国国情演进形成的“党委创议—人大审议—政府执行”重大事项决策模式符合我国国情与宪法及相关法律对决策权的规定，是中国特色民主政治发展的现实选择。
一、党对全国人大决策权认识的演变
在我国，党的领导人对党和国家关系的认识深刻影响着我国的政治体制改革及其实际运行。党的领导人对人大地位的认识直接决定了全国人大决策权的内涵、界限与运行模式。可以说，全国人大决策权的变革首先是党的政治理念的演变过程，党对人大的认识决定了人大在我国重大事项决策过程中的地位和作用。
（一）第一代领导集体与人大决策权的初步确立
早在新民主主义革命时期，以毛泽东同志为代表的第一代领导集体就从实现人民民主的高度认识人大制度的意义，并认真总结革命根据地实施人民代表会议制度的经验，为最终形成人民代表大会制度作了充分的理论铺垫和实践准备。毛泽东同志继1940年在《新民主主义论》中第一次提出中国未来的政权组织形式是要建立人民代表大会制度后，1945年又在《论联合政府》中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府……只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”[2]1006
新中国成立后，围绕“五四宪法”的起草，执政党领导人开始深入探索全国人民代表大会的具体职能与作用，因而在人民代表大会制度建立伊始，全国人大在重大事项决策中的地位就有了较为清晰的界定。刘少奇同志1954年在关于宪法草案的报告中指出：“人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。全国性的重大问题，经过全国人民代表大会讨论和决定，在它闭会期间，经过它的常务委员会讨论和决定；地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定。我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”[3]157为确保全国人大能够独立自主地行使决策权，当时的领导人清醒地认识到要注意避免党政不分对人大权力的影响，指出“党不能因为领导政权包办代替政权机关的工作……不论何时何地，都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使它们徒有其名，而无其实”[4]307。
但是，第一代领导集体对党与国家关系的有益探索随着1957年“反右斗争”尤其是1966年“文化大革命”的爆发戛然而止，甚至出现了倒退。当时的最高领导层在“法治还是人治”问题上，从摇摆不定到最终选择人治，使刚刚建立起来的以“五四宪法”为核心的社会主义法律体系沦为一纸空文，人大的地位日趋削弱，在重大事项决策中的作用名存实亡，最终被取而代之。
（二）第二代领导集体与人大决策权的全面复位
自党的十一届三中全会开始，第二代领导集体在对历史正反两方面经验的反思中重新认识党与人大的关系，重新强调加强社会主义民主与法制建设，使人大决策权在经历了多年虚置和旁落的挫折后开始逐步复位。特别是1981年6月中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，不仅充分肯定了建国初期全国人大在制定宪法、调整国民经济发展方针、选举决定领导人方面发挥的重要作用，还明确指出：“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。”“建国以来没有重视这一任务，成了‘文化大革命’得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛教训，必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。”[5]787－788
在此基础上，党的十三大根据邓小平同志1980年8月在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》讲话精神，围绕党政分开提出了政治体制改革的方针要求，指出“党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同，应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”①；特别强调党对国家事务实行政治领导的主要方式之一是“使党的主张经过法定程序变成国家意志”，事实上赋予了全国人大在重大事项决策中的最终决定权。
（三）新时期党的领导集体与人大决策权的规范完善
从20世纪90年代开始，我国进入了一个新的发展时期。新时期党的领导集体根据国内外形势发展变化，将“党政分开”的制度设计理念进一步落实到决策权领域中。1990年3月，江泽民同志在参加全国人大、全国政协的党员负责同志会议上的讲话指出：“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。我们党是执政的党，党的执政地位是通过党对政权机关的领导来实现的。因此，加强党的领导同发挥国家权力机关的作用是一致的”；“党要尊重和支持人大依法行使职权，尊重宪法和法律规定的人大及其常委会的地位，重视发挥人大及其常委会的作用。党中央关于国家事务的重大决策，凡是应该由全国人大决定的事项，都要提交全国人大经过法定程序变为国家意志。”[6]112－1132004年10月，胡锦涛同志在参加首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上进一步指出：“要科学规范党委和人民代表大会的关系……党关于国家事务的重要主张，属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志。”②
从“一切重大问题”的笼统表述到“属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一体遵行”的明确界定，以及党的主张“作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志”的程序设计，中央领导集体对全国人大决策权的认识从原则细化到了制度，从观念落实到了程序。这不仅使全国人大决策权的范围日渐清晰，也充分肯定了现实中党和人大等多元主体参与的决策模式，进一步明确了两者在决策过程中的分工，全国人大决策权的运行逐步走上规范和完善的轨道。
二、全国人大决策权的历史考察
全国人大对国民经济与社会发展五年计划（规划）的审议是人大行使重大事项决定权的重点。考察从“一五”计划到“十一五”规划的决策过程，我们不难发现全国人大在以国民经济与社会发展五年计划（规划）为代表的重大事项决策中的作用经历了从无到有、从虚到实的演变。这种决策权逐步制度化的演变是对上述观念变革的现实回应，也是更高层面的制度变迁在决策领域的具体表现，后者既包括以宪法为核心的法律体系的自我完善，也包括法治进程中法律在政治系统中效力的日益增强。
（一）决策权制度化的起步阶段（“一五”计划）
新中国第一部宪法（“五四宪法”）第21条明确规定了全国人民代表大会作为最高国家权力机关的宪法地位，第27条进一步列举了全国人大决定国民经济计划等14项职权，除了决定国务院总理、国务院组成人员、国防委员会副主席和委员的人选需根据中华人民共和国主席（或国务院总理）的提名外，其余的职权均没有任何前置或附加的限定条件。自此，全国人大作为独立的权力主体开始进入我国的政治系统，并在重大事项的决策中发挥作用。
“从1954年9月一届全国人大一次会议到1957年一届全国人大四次会议期间的三年，是我国人民代表大会制度建设和人大工作比较活跃的时期”[7]57，也是建国以来对重大事项决策模式制度化的探索与初步构建时期。“一五”计划的制订历经五个步骤，即由中共中央提出编制五年计划的决定、由计划部门征求各方面意见形成计划草案初稿、由中共中央批准草案并提交国务院、由国务院提请人大审议、最终由一届全国人大二次会议讨论通过，由此开创了国民经济中长期发展计划提交全国人大审议通过的先例。此外，三年间全国人大及其常委会共召开全体会议九十余次，讨论通过了“关于根治黄河水害和开发黄河的综合规划（这也是全国人大历史上第一次讨论决定重大建设项目的问题）、1956年到1967年全国农业发展纲要草案、关于授予在中国人民革命战争时期有功人员勋章的决议”[7]57－58等，对当时的经济发展和社会建设起到了重要的指导作用，逐步形成的重大事项决策的制度化框架也为当前构建决策权运行机制提供了基础。
（二）决策权非制度化阶段（“二五”计划到“四五”计划）
自1958年开始，我国社会主义民主法制建设的进程中断，重大事项决策的制度化建设开始流于形式，并最终陷入以党代政甚至个人决策的非制度化状态。具体表现在1958年开始执行的“二五”计划一直没有提交全国人大审查批准，直至1963年二届全国人大常委会才审议通过这个计划后两年的调整计划。之后在徒有宪法而无宪政、人大制度名存实亡甚至完全瘫痪的背景下，重大事项决策权集中于各级党委，“三五”计划和“四五”计划直接由中央政治局（或书记处）提议，中央工作会议批准通过。相应地，诸如“在全国范围内开展‘政社合一’的人民公社化运动等改变国家基层政府组织体制的重大决策的出台，也完全撇开了全国人大作为最高权力机关的监督和制约”[8]8－10，直接导致这一时期经济发展、社会建设乱象丛生。
而经历了五年曲折斗争出台的“七五宪法”不仅没能遏制与民主政治渐行渐远的颓势，反而将“文化大革命”产生的一套极“左”思想理论转化为国家体制确定了下来。它对人大地位的表述附加了诸多限定，如“人民行使权力的机关是以工农兵代表为主体的各级人民代表大会”（第3条），而对全国人大职权的表述“精简”到了五项，其中“任免国务院总理和国务院的组成人员”还必须根据中国共产党中央委员会的提议（第17条）。至此，全国人大的决策权无论法定范围还是实际作用都降至谷底。
（三）决策权制度化的艰难重建阶段（“五五”计划到“六五”计划）
1978年五届全国人大一次会议通过的宪法重新确认了全国人大的最高权力机关地位，但受当时历史条件的限制，“七八宪法”对国家机关的规定还没有达到“五四宪法”的完善程度[9]67，特别是对全国人大职权的规定仍未摆脱“党政不分”观念的束缚，不仅未恢复全国人大选举国家主席、副主席和决定国防委员会副主席与委员人选的权力，而且对国务院总理和国务院组成人员的任免依然以中国共产党中央委员会提议为法定的前置条件。
相应地，这一时期重大事项决策的制度化和人大恢复行使权力并发挥制约监督作用也经历了一个艰难渐进的过程。“五五”计划没有单独编制，而是安排在十年规划中，1975年底，中共中央政治局审议了国家计委拟定的《1976—1985年发展国民经济十年规划纲要（草案）》，决定略加修订后试行一年；1977年12月，国家计委提出的修订草案经中共中央、国务院批准后下达；次年3月，五届全国人大一次会议方才正式通过这一修订草案。至此，全国人大在形式上回归到了重大事项的决策程序中，但仍处于事后审查的尴尬境地。1981年11月，五届全国人大四次会议上对“六五”计划在指导思想和具体安排上的转变提出了要求，人大在决策过程中的作用逐渐凸显；次年12月，经五届全国人大五次会议讨论通过后，“六五”计划正式颁布实施。这是继“一五”计划后又一个比较完备的计划，也是我国重大事项决策过程重回制度化轨道的标志。
（四）决策权制度化的深入发展阶段（“七五”计划至今）
“八二宪法”及配套的选举法、代表法的出台，及党的十二大、十三大对以党政分开为主要内容的政治体制改革的探索，为重大事项决策制度化的纵深发展以及进一步落实人大的宪法地位创造了有利的政治生态。现行宪法较好地处理了以人大为核心的政权组织子系统与以党中央为核心的政党组织子系统的关系，重新确立了全国人大独立的地位与职权，并将全国人大对国民经济和社会发展计划、国家预算的审查批准权扩展到了相关执行情况的报告，大大丰富了全国人大决策权的内涵，也使其决策作用在延展中得到强化。
自“七五”计划开始，五年计划的出台均经历了党委建议、政府提案、人大审核三个环节，多元主体共同参与重大事项决策的大体框架基本形成。进入20世纪90年代，《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《国务院工作规则》等程序规则相继出台，逐步将决策权的结构细化到了权力运行的具体过程中。相应地，从1986年六届全国人大四次会议原则批准“七五”计划，到2006年国务院根据全国人大代表意见进行了34处实质修改后十届全国人大四次会议以97％的赞成票通过“十一五”规划纲要，不难看出全国人大对五年计划（规划）的审查内容逐渐清晰，对五年计划的议决逐渐从形式审查进入了实质审查阶段。此外，以兴建长江三峡工程、实施西部大开发战略、加入世界贸易组织为代表的一批事关国计民生的重要决策的出台，也改变了过去由中共中央议决并由其发布的决策模式，均经过政府职能机构的科学论证、全国人大或其常委会的审议批准上升为国家政策。各权力主体在决策权运行过程中的分工定位渐趋明晰和稳定。
三、全国人大决策权的功能与现实意义
我国人大决策权是有宪法依据的，现实的问题是如何在我国政治体制内有效地运用这一权力。考察全国人大决策权行使的实际情况，我们发现实践中逐渐形成的“党委创议—人大审议”的决策模式，适合我国当代民主政治的基本要求，也符合我国执政党领导与国家管理并行的“政治双轨制”的特定历史环境。
（一）“党委创议—人大审议”决策模式的合理性
我国实行党和国家共同治理的“政治双轨制”是中国特色社会主义政治体制的基本特征。在这一体制下的中国既取得了改革开放以来三十多年巨大的发展成就，在实践中社会不断趋于完善。将中国当代历史与党和人大的关系变迁进行比对，发现人大审议权的有效行使与国家的发展状况具有显著的正相关性。人大的审议权得到充分发挥的时期也正是我国社会迅速发展的时期；而建国以来我国的困难时期恰恰也是人大决策审议权没有得到行使的时期。可见，“党委创议—人大审议”的决策模式所形成的多元主体决策权运行机制具有一系列优势：
1.这一模式具有权力制约监督的内在机制。权力的特征决定了对权力进行制约监督的必要性，宪政理论的发展和宪政实践的探索表明在诸多权力制约监督方式中，以权力制约权力是其中一种有效方式。中国共产党在党的十七大提出并进而在十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中，明确提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，就是对“权力制约权力”模式探索的中国化成果。更重要的是，这种从权力本质属性出发将权力分解并形成制约的制度安排，不仅适用于宪法对国家职能机构权力配置的整体设计，也适用于每一项具体的公权力的制约与监督。具体到决策领域，从“一五”至“十一五”期间重大事项决策的历史考察来看，较之以党代政甚至个人决策，多元主体的决策权运行模式显然更符合宪法对权力配置的要求，也较容易产生民主化、科学化、法制化水平更高的决策结果。
2.这一模式满足多方利益表达与博弈的要求。“公共决策权力的运行实质上就是各种利益相互博弈的过程”[10]136，不同利益的表达、维护和发展需要借助不同的公共权力得以实现，这也决定了公共决策的过程必须要多元权力主体参与，在权力主体互动的过程中实现利益的整合。中国共产党的执政党地位决定了党中央在决策过程中更多地站在全局的立场，从社会整体利益出发提出决策目标；而全国人大作为具有广泛代表性的最高权力机关，代表的是各个不同群体利益的集合。前者确保重大决策以最广大人民的根本利益为方向，后者确保这种根本利益的实现不以牺牲少数人民的合法利益为代价。因此，由全国人大议决党中央的提议，事实上是为全局利益与地方利益、多数利益与少数利益的博弈创设了一个平台，这是对党中央与政府决策方案的“校验”，符合决策科学化的要求。同时，少数利益表达的过程本身具有重要的程序价值，多元主体参与决策、进行利益博弈整合也是提高决策民主化、法制化程度的需要。
（二）“党委创议—人大审议”决策模式的发展完善
国家政策的决策制度关乎政策的科学化和民主化。在现有制度空间和我国特有的政治系统中逐渐形成的“党委创议—人大审议”决策模式需要在实践中不断发展完善。这既是对现有人民代表大会制度的坚持和发扬，也是对以“政治双轨制”为基本结构的中国特色政治制度的改革和创新。
党和人大合作决策模式的实际运行已成为我国政治的一种常态，但现有法律体系缺乏关于合作决策权结构与运行的完备的制度基础，党和人大权力的界定与互动尚在一定程度上有赖于制度外领导人个人的因素。各决策权力主体间重职能分工、轻权力制约，权力结构因缺乏主体间有效的制约而难以达到持续的平衡。此外，现有制度重实体、轻程序的设计，使决策权在运行过程中难以实现决策主体有效的对话与互动，特别是全国人大受自身决策机制和宏观政治体制的限制，难以在议决过程进行实质审查，进而影响了制约监督作用的发挥。因此，要健全和完善“党委创议—人大审议”决策模式，可着重从以下两个方面进行改革：
1.完善执政党的决策创议制度。政策启动阶段的主要任务包括政策问题的界定、政策议程的设定和政策目标的确定，这要求相应的权力主体必须是居于政治系统的顶端，是公共问题信息的中心，能够先于社会其他组织觉察到公共问题的存在，并能够在诸多公共问题中厘清其优先顺序；同时该主体必须获得现有政治制度赋予的或被现有制度认可的影响力和政治权威。中国革命和建设的历史形成了中国共产党的长期执政地位和最高领导权，确立了其政策启动者的地位。为确保各级党委能有效地界定政策问题并建立政策议程，应着重在两方面加强和改进党的建设：一是通过加强党的基层组织建设和作风建设，强化党和人民群众的密切联系，保证执政党对社会问题敏锐的洞察力；二是明确执政党与政府在政策制定过程中的权力边界，使执政党从具体的方案、指标设计中解放出来，将主要精力集中在政策目标的确定上，确保政策方向符合最广大人民的根本利益。此外，还应不断完善有利于民主基础上“集中”的程序规则，使执政党能够并且善于分析社会主要矛盾和未来发展趋势，确保政策的方向和效率。
2.强化人大在决策过程中的审议监督。我国宪法界定了全国人大“最高国家权力机关”的法律地位，主要行使立法权、重大事项决定权、国家机关成员的任免权以及对其他国家机关的监督权。但人大的监督功能贯穿于四项权力运行的各个环节。人大对党提出的重大事项和人事安排提议等重大决策的审议，事实上是对党的决策行为进行监督的过程，这一过程体现了人大在决策过程中的监督功能，这既是人大决策权的一种行使方式，也是人大监督权的表现形式。人大对党提议的重大决策进行审议所起到的决策监督作用，对于国家政策制定的科学化、民主化具有极其重要的意义。人大的审议过程实质上是各种社会组织、利益集团之间相互竞争、博弈所达到的一种均衡。我国现行《宪法》第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，中央和地方各级人大应是表达不同个体和群体利益需求的一种制度化选择。换言之，人大应是重大事项决策过程中最终选定方案并使其合法化的当然主体。这一方面要求人大作为权力主体要有覆盖社会各群体的广泛代表性和能够为相关群体表达利益并进行利益博弈的代表能力，同时要求人大的组织体系和审议、讨论、表决、批准等程序规范必须为不同利益的表达、沟通、整合提供足够的制度空间。
［收稿日期］2011－06－02 ［本刊网址·在线杂志］http://www.journals.zju.edu.cn/soc
［在线优先出版日期］2011－08－08
注释：
① 参见《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，2003年1月20日，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003－01/20/content_697061.htm，2011年6月28日。
② 参见胡锦涛《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，2004年9月15日，http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004－09/16/content_1987867.htm，2011年6月28日。