非政府组织在构建和谐社会中的责任和作用，本文主要内容关键词为：构建和谐社会论文,作用论文,组织论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.2文献标识码：A文章编号：1008-584X(2006)04-0027-06
自政府产生以来，政府一直是社会公共事务管理的主体，广泛地介入社会各类公共事务的管理中，起着主导性的作用。政府的这种特殊性和作用在一定程度上直接促成了对政府全能的崇拜，孕育了这样一种理念，“只有政府，才能管理，只能政府才能管理好。”20世纪70年代以来，随着各国行政改革的不断推进，发达国家和第三世界国家的非政府组织蓬勃发展，其在各国及国际间的社会经济政治生活中发挥着越来越重要的作用，与政府共同承担着公共事务管理的责任。在社会发展的进程中，非政府组织的作用是绝不可低估的。
一、非政府组织的角色定位
在世界银行组织编写的《非政府组织法的立法原则》一书中对非政府组织作了如下的阐释：“‘非政府组织’指在特定法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，且其不以营利为目的。即使赚取任何利润，也不可以将此利润分配。工会、商会、政党、利润共享的合作社或教会均不属于非政府组织。”
在公共管理的社会本位理念中，政府已经不是公共管理的唯一主体，政府只是公共管理的重要主体之一，甚至是最重要的主体。政府、非政府公共组织和市场三类管理主体，在社会公共事务的管理中“平等协商、良性互动、各尽其能、各司其职”。三类管理主体在不同性质、不同层次的社会公共事务管理中以平等协商为基础，充分发挥各类管理主体的优势，合理分配公共管理职能，实现管理职能与管理能力的协调。公民社会是独立于国家之外的(以市场为核心的)私人领域和(以社会生活文化为主要内容的)公共领域。在现代，公民社会不仅体现着以自治为中心内涵的理论价值体系，更在社会生活实践中表现为一系列独立的非政府组织形式，如民间组织、政党、社团、俱乐部、教会、工会、行会、慈善机构等。从活动本质与行为特征上看，公民社会介于个体公民与国家这两极之间，它既是联系个体公民与国家之间的纽带，也构成了对个体公民的保护屏障，从而对政治国家形成了一种有效的制约，与此同时，它也对国家和政府在公共治理方面的缺陷构成了积极的弥补。
可以认为，早期非营利组织的出现，是国家主导的社会秩序衰落，资产阶级寻求独立自主的经济自由和公民自治空间，向国家分权的产物。随着资本主义发展进入“垄断资本主义”时期，财富的集中导致贫富分化也在加剧，一方面，推动社会变革的工人运动不断涌现；另一方面，资本家出于缓和社会矛盾，纷纷致力于慈善事业的基金会以及其他非营利的社会公益事业的各种组织纷纷建立。到20世纪后期以来，非营利组织作为一个部门的出现，与福利国家的困境、公共管理危机、政府改革、治理转型等相关联，是针对“政府失灵”、“市场失灵”做出的反应。非政府公共组织在西方有着多种称谓，非营利组织即是一种。非营利组织是除政府组织和营利组织以外，具有非营利性、民间性、自主性和合法性等特征的正式社会组织，它包括各种行业组织、专业协会、基层群众自治、慈善机构等社会服务组织。
一般来说，宏观方面的管理职能和法律规定是必须由政府履行的职能。如国防、外交和行政执法活动，应当由政府来完成。微观方面的管理活动，政府可以承担其中的一部分，更多的可以交给社会其他公共组织去完成。非政府组织是社会主体结构中特定的组织形态，就一般的生成规律而言，它是在社会生产力发展到一定阶段，适应社会分工与合作的需要而产生，并随着社会分工与合作的不断发展而成长的。市场经济的发展进度、政府职能的管理幅度以及社会自治能力的发育程度是影响非政府组织外在生成环境最直接的三种因素。市场经济是一种多元决策的经济形态，自主经营的机制使得企业可以进行自我决策，而自负盈亏的压力又促使企业力求形成满意的决策。在某种意义上，市场经济越发达，企业越独立自主，它对社会的依赖也就越大。企业需要一种社会组织作为中介帮助它获取全面的信息，协调企业间的矛盾，帮助解决生产经营中的困难，代表企业积极与政府沟通，反映企业的愿望和要求。从某种角度上说，政府职能的管理幅度是国家与社会关系的一种反映。政府职能越强，对社会的控制越严，非政府组织的发展空间就越小。反之，政府收缩管理社会的范围，将一部分职能移交给社会，这也就给非政府组织增加了成长的机会。
二、转型期非政府组织的社会功能与作用
无论从整体规模，还是非政府组织运行的规范性以及内部机制建设等方面来说，我国非政府组织的发展只是处于相对初级的阶段。从社会结构的宏观层面看，在原有的社会要素没有发生根本改变，不扩大政治组织规模，不增加政府管理成本的约束前提下，非政府组织的发展能极大地提高社会整体的组织化程度，形成分工合理的社会治理体系，提高社会运行的整体效能。当代中国社会的现代转型需要有相应的社会基础，非政府组织的发展不仅有利于重塑我国政府组织与企业、社会其他领域的关系，而且更有利于形成政府组织与各类非政府组织合作管理社会公共事务的社会管理体系，也有利于加速改进和转变原有的不合理的社会要素和培育新的社会要素。
发展非政府组织是扩大社会自治的重要途径。马克思说过的“社会把国家政权重新收回的过程”也就是国家自行消亡的渐进过程，实现共产主义的自觉过程。“历史的任务就是要使政治国家返入实在世界。”在这个过程中，国家权力、政府职能逐渐缩小和社会自治不断扩大同步发生作用。政府职能社会化管理也就是国家权力逐渐缩小的过程。在现阶段，政府职能社会化管理的内容主要是指那些与人民群众日常生活直接相关的经济、文化类的社会事务，采用的方式要综合考虑到社会自治已有的基础和社会吸纳管理能力。发展非政府组织的过程也就是不断扩大社会自治的过程，实现国家逐渐回归社会的过程，也就是实现由国家本位向社会本位的转型。
非政府组织的发展过程就是国家本位或政府本位理念逐步消退，社会本位理念逐步形成和发展的过程。非政府组织对社会公共事务的参与管理，是公共管理模式逐步演化和提升的基本来源。只有在非政府组织和广大民众对社会公共事务管理进行参与的进程中，才能打破政府“一头独大”的垄断管理局面，才能实现从全能政府向有限政府的转型。
非政府组织是弥补市场失灵和纠正“政府失灵”的润滑剂。一方面，它有助于维护竞争性的市场经济体制，弥补市场调节功能所产生的不良后果；另一方面，它调节政府的经济职能，抑制政府权力扩张的趋势，并满足一部分公共服务的需求供给。非政府组织为了维护自身的独立和利益，也为了维护和行使自身的权力，使国家权力分立并以权力制衡权力就成为必要。同时，随着市民社会的发展、壮大和自组织能力的增强，市民社会本身也逐步成为约束政治国家权力的一条有效途径。因此，市民社会的发育，防止了政治国家权力的无限扩张，有力地遏制了“绝对权力绝对腐败”的出现。非政府组织可以将来自民间的单个的资源与能量会聚起来，成为一种团体的诉求，对政治系统和政府官员形成强大的社会压力，使其始终在宪法和法律允许的范围内行使权力，从而对政治权力起到约束和制约的作用。它介于政府与市场主体之间及各市场主体之间的特殊地位和性质赋予了其协调沟通、降低交易成本、维护市场经济秩序等方面的功能和作用。
首先在协调政府与市场主体的关系上，由于非政府组织的居间性即充当政府与企业的桥梁和纽带作用。一方面，通过各种评估、验证、代理等服务，使政府承担起市场主体应履行的职能，保护企业的合法权益，同时非政府组织也可以将市场主体的相关要求和建议反馈给政府部门，作为政府制定相应政策时的重要参考；另一方面，非政府组织还要接受政府有关部门的管理与监督，政府因此可通过非政府组织将国家对经济社会发展的宏观指导、决策信息传达给企业，企业据此来不断调整自身的经营行为，这样既提高了政府管理效率、效果，减少了管理的层次，又符合市场经济对政府职能转变的要求。
其次，通过提供专业服务，提高市场主体的交易效率，降低交易成本。市场经济的发展使得社会的分工进一步细化由此而形成效率的提高和成本的降低，同时，因分工的深化不同专业间的交易需要更多的专业知识，交易的程序变得更为复杂，成本由此也越来越大。而非政府组织通过高度的专业化服务，帮助市场主体完成经营过程中的各种纷繁复杂的交易工作，最终降低成本与费用，如在市场中发生的关于审计、报关、仲裁、经营纠纷等事务，均可由非政府组织来解决或处理，将会更有利于促成交易发展的目的。
再次，弥补“非均衡性”分布，促进社会的公平与公正。市场经济的发展必然会产生贫富分化差距，弱势群体面临的困境将加大社会的分配不平等鸿沟，降低现代化所需的社会稳定性，因此，弥补被打破的均衡的“非均衡性”，加强和改善弱势群体的社会资源已成为当务之急。非政府组织是人们基于共同利益的联合体，它打破了等级关系和地缘关系对人际关系网络的限制，能联结不同部门、不同社会地位、不同专业水平的社会成员组成新的人际网络，更大范围地扩大了人们的交往空间。因此，非政府组织为成员提供了获得信息资源的平台，个人平行联系的社会网络，为组织成员提供了从非合作博弈到合作博弈的场所，即组织成员通过沟通机制，如协商对话、平衡协调等不同的方法，达到不同利益之间的合作与协调。对于弱势群体来说，通过参加非政府组织与外界建立合作关系，以协商互惠的方式进行资源共享互助，增加自身可得资源，这样就使社会资本分布趋于均衡化，有利于防止个人拥有的社会资本存量差距过大，从而维护和促进社会的公平、公正，有利于构建一个稳定和谐的社会。
三、非政府组织在构建和谐社会中承担的责任与作用
构建和谐社会，其责任不仅仅是政府的，也是全社会的。非政府组织的发育不仅仅有利于延伸政府的服务，还有利于保护公民的权利，制约各种不法行为。所以说，非政府组织的完善是一个和谐社会所必需的。
从建设社会主义和谐社会的角度来看，因为很多东西不是靠政府做的，如社会服务不能完全靠政府提供的，政府要通过非政府组织来完成一些公共职能，像美国有那么大的政府，但很多的社会责任还是要由非政府部门来承担，所以从服务的角度讲，我们要完善社会组织。和谐社会要求推进政府的问责和善治，政府责任感的提高有利于提高整个社会的责任意识。政府、企业、非政府部门以及非政府部门工作人员应当对自己的行为负责，也应当对公众和利益相关者负责。
和谐社会的实质是人与人之间的信任、互惠、规范的网络关系，罗伯特·普特南认为，任何社会由人际沟通和交换网络构成，这些网络既有正式的也有非正式的。其中非政府组织是人民与政府进行沟通的一个重要环节，非政府组织将人民的需求和期待传达给政府官员，然后又帮助政府负责人完成部分直接与人民生活休戚相关的事务。在有些国家，非政府组织直接负责数项与人民有关的方案和计划的实施。以此来削减政府在国家经济中的作用。此外，非政府组织利用不属于政府的特权，还可以监督政府和政府负责人的活动。非政府组织通过发表声明和举行抗议集会等形式，对部分政府负责人的不正确行为或工作提出批评。鉴于非政府组织是群众性的，而且不具政治性，因此各国政府对非政府组织提出的批评不太敏感。发展必须以人为中心，最高的价值标准就是公平与公正。发展要求消除限制以人为中心发展和实现公正与公平目标的所有障碍。这样对于我们确立以人为本的科学发展观和构建和谐社会将起到推动作用。
非政府组织为各种社会成分提供了较宽松的活动空间，社会成员可以通过各种方式满足其多样性和多层次的愿望和实现其利益，能够起排解社会怨气、释放社会压力的作用，也使各种不同的社会群体能够依法共存相容，增进社会容忍度。在非政府部门中贯穿的宽容、互助、互惠、利他和公益精神，不仅能够在非政府部门内促进社会和谐，而且还可缓和或消除企业部门和政府部门所引发和造成的一些社会矛盾，从而有助于维持整个社会的稳定。
向人民提供人道主义援助和进行慈善服务是非政府组织的一个职责。在中国的慈善服务和扶贫开发领域里，也活跃着一批非政府组织。比较著名的，如中国扶贫基金会、中国国际非政府组织合作促进会、中国人口福利基金会、中国计划生育协会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会，等等，当许多平民处于恶劣的经济环境时，非政府组织肩负起政府的这一重任，向经济贫乏的人民提供帮助。以此在很大程度上消除低收入阶层人民的部分困难。还有许多非政府组织，从事对青年和青少年的教育事务。通过提供类似的公共物品，非政府组织在和谐社会构建中开展了一系列卓有成效的活动，为从根本上消除贫困作出了积极的贡献。
当然，维护民族认同和本土文化是非政府组织的另一职责。非政府组织在此领域发挥着重大作用。如当今世界列强企图通过全球化进程将自己的文化强加给其他国家，使得非政府组织在维护本土文化与信仰方面可以发挥重大作用。我们不应忘记，非政府组织在发生的人为灾难和地震、洪水、战争等自然灾害中同样对受灾难民提供有效的帮助，从而减少了灾民的苦难。作为国际社会各种力量救助以及支援中国贫困地区的非政府组织和当地“草根”组织，一方面积极吸收更多的国际社会和海外资源用于中国的扶贫开发事业，另一方面协助国际非政府组织和海外非政府组织在华开展各种扶贫开发项目，同时也作为国际社会救助中国贫困地区的非政府组织发挥执行监督或落实有关项目的作用。通过在扶贫开发领域开展的活动，一方面不断进行自身的能力建设，提高适应市场经济的应变能力和专业水平，另一方面逐步扩大非政府组织的影响及其力量，促进社会的协调与稳定。
我们已经看到，非政府组织现已成为全球治理体制中的一个新兴角色，其重要性日益增强。在联合国体系各机构的活动中，非政府组织已经有了正式的法定地位，能够在不同程度上参与和影响一些重大的国际决策。在其他许多国际活动中，非政府组织也以积极的姿态参与其中。除了政府与企业之外，非政府组织也是一国综合国力的重要代表。一般来说，发达国家的非政府组织，组织健全、实力雄厚、规模大、活动能力强。非政府组织全球体系中的决策过程、权力安排、资金和信息的流向、参与国际活动的机会等，目前基本上都是由发达国家非政府组织控制的。中国作为一个综合国力日益增强、国际地位不断上升的国家，势必应考虑中国非政府组织的国际参与问题。非政府组织的国际活动，为中华民族的意愿表现和利益实现可能也提供了一个具有潜在重大影响力的场所。因此，在国际活动中，中国非政府组织在开发、引进和利用国外资源，促进我国社会主义市场经济的进一步发展，对国际决策过程施加更大的影响，进行中外政治交流，促进相互理解等方面还有很大的空间，亟待发挥更重要的作用。
四、我国非政府组织在和谐社会语境下发展的价值取向
非政府组织发展程度与自治水平的高低不仅对非政府组织自身的发展具有直接的重要性，而且对我国行政改革与政治体制改革都具有举足轻重的意义。理论和实践证明，政府并不是公共产品的唯一提供者，在政府之外还存在其他成功的公共产品的提供者。
在一个相当长的时期里，中国社会经济发展领域里运用的是排他性的独一的国家体制和政府组织，这种由政府全面地管理社会的体制虽然在特定的历史时期发挥了积极意义，但从长期来看，它不利于激发我国经济与社会的发展活力和促进经济与社会的协调发展并在一定程度上损害了政府的威信和声誉。因此，应当使政府逐步从社会领域直接的操作性事务中解脱出来，建立、培育和扶持民间的社会组织去承担各种社会职能、从事各项社会服务活动。非政府组织作为政府—国家体系和企业—市场体系之外的第三种部门，可以动员和组织各行各业有经验、有技能、有共同志向与抱负的人们，创造性地从事各项社会发展活动。非政府组织还可以通过各种中介服务，指导和帮助广大民众，尤其是弱势社会群体的民众，把他们组织起来，发挥他们的发展潜力，以各种形式参与经济与社会的发展，增强他们的自立精神与社会责任感，同时也可以增加国家社会供给与满足社会需要的多样性，削弱政治垄断，成为“公民社会的先锋”。
胡锦涛总书记把社会组织健全作为构建和谐社会的基本内容。对此，我们要加强各类非政府组织的管理。研究和修改现有社会组织，特别是非政府组织管理的法规和法律，保证非政府部门在法律框架内运作。同时政府可以通过加大对社会服务项目的投入来推进非政府部门的发展，在社会服务领域要充分发挥非政府部门在提供社会服务中的作用，这也是转变政府职能，充分发挥社会力量的重要途径和方法。在为非政府部门和组织创造环境，促进其发展的过程中，政府社会管理部门要逐步从兴办事业的角色中退出来，专心承担社会事业行业管理的角色，把兴办社会事业的责任转移给社会。社会组织的发展有利于社会矛盾的调适，大的管理思路的调整，即让社会组织以主体姿态、以自助自治的方式组织起来，参与社会管理，参与社会矛盾的解决；国家采用税收政策，支持非政府部门、志愿者组织活动，通过发展一些低税与无税的部门，调节社会资源的分配，给弱势群体以关怀，并在此过程中扩大就业、缓解社会矛盾。社会组织的发展调适社会矛盾，改善政府职能，减轻政府压力。如何使独立于政府与企业之外的社会组织，成为相对独立的社会力量，本身就是在建立一种调节社会矛盾的模式，它有助于建立一个小政府、大社会的社会结构。同时，在现代民主政治条件下，一个健康的公民社会是和谐社会的必要基础，公民与政府的合作是社会和谐的关键。而政府与公民的良好合作并不总是直接的，它常常需要一个中介组织的协调。社会中介组织可以起到降温降压的缓冲作用，使群众社会转化为参与社会。因此，非政府组织为公民在政府机构与企业体制之外开展活动、有序地参与政治组织形式，提供了很好的平台，是政府与公民之间进行交往、交流、对话的有效组织，它能够较好地把政府与公民粘合在一起共同构建社会主义和谐社会。
为了使非政府组织得到健康的发展，充分发挥其对构建和谐社会的积极作用，中国的非政府组织必须重视并处理好与政府的关系。一方面，要防止它成为政府的附庸，须知“组织自治最终是决定NGO对政府影响力的最大因素”。更要防止它与政府产生不必要的对立。非政府组织应当通过正规的与非正规的渠道，与政府及其领导人建立良好的关系，积极寻求政府的理解与支持。非政府组织要积极配合政府的工作，在国家计划和政策的指导下开展活动，并在与政府的合作中不断增强自己的活动能力。非政府组织要充分利用国家和市场为非政府组织提供的机会，制约市场与国家对自己的服务对象可能造成的损害，更好地执行自己的职能，履行自己的使命。
非政府组织作为构建和谐社会最佳选择之一的新型公共性，为新型管理体制提供了理论基础。这种新型公共性催生了一种从市民社会中离析出的公共领域，这种领域能满足结构日益分化、利益日益多元化的社会需求。在公共事务的治理中出现了非政府组织、基层自治组织等新型的社会治理主体，它不仅改变了社会的治理结构，而且还增加了社会主体结构的和谐性。公共性所蕴含的意义使其在和谐社会的建构中具有举足轻重的地位和影响。