“迟到之具体行政行为”的法律责任和救济，本文主要内容关键词为：法律责任论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、概念的确立及法律意义
完善行政程序，提高行政效率，维护公民、法人和其他组织的合法权益，是各个国家在不同历史时期所追求的行政目标之一。然而，行政领域中存在的于法定期限后始作出行政行为却是各级各类行政机关都可能发生的现象，也是各国各时代的行政所无法避免的现象。我们把这种“行政主体迟至法定期限后作出并到达行政相对人的具体行政行为”，称为“迟到之具体行政行为”，在我国台湾，有学者称之为“迟到之行政处分”。（注：蔡志方：《拟制行政处分制度之研究》，载《东吴法律学报》第六卷第2期，第154页。）
“迟到之具体行政行为”的现象，不仅对于公民在行政上的权利有重大影响，而且对于行政程序与行政救济程序的影响也不容忽视。首先，“迟到之具体行政行为”在程序上违法，极有可能直接或间接损害行政相对人的实体权利；其次，对行政主体程序违法行为的放纵，不仅不利于提高行政效率，而且难以培养国家工作人员依法行政的法律意识，使他们更加轻视程序法，助长他们的官僚主义作风，甚至导致更多腐败和不廉现象的发生。因此，在行政法学上确立“迟到之具体行政行为”的概念，并将其纳入行政法学的思维体系，具有重要的法律意义和较强的实践意义。
“迟到之具体行政行为”具体讲应具备四个构成要件：第一，“迟到之具体行政行为”必须是行政主体有法定职责和义务必须作出的具体行政行为。因为只有行政主体依法有作出具体行政行为的职责和义务时，而在法定的时间点上有落后和迟到之情形时，才会引发“迟到之具体行政行为”。如果行政主体依行政自由裁量权，有权决定是否作出或在什么时间作出具体行政行为，但并无法定职责和义务必须作出具体行政行为时，则事后事实上形成的具体行政行为之迟延或落后，并非此处所指“迟到之具体行政行为”。第二，“迟到之具体行政行为”是有决定期限的具体行政行为。具体行政行为必须是事实上已经作出，它的作出时间，是在规定的期限后，但这种决定期限无论是法律明文规定还是行政机关内部以行政规则的方式加以规定，都不影响“迟到之具体行政行为”的构成，只是属于违反决定期限的效果如何的问题。第三，“迟到之具体行政行为”是在期限后作出的行为。即必须是事实上已经作出的具体行政行为，只不过是在期限之后作出的，如果在期限后根本就没有作出具体行政行为，那就属于行政不作为了，这也是“迟到之具体行政行为与行政不作为的一个显著区别。第四，“迟到之具体行政行为”是指行政主体主观上有能力，客观上有条件在决定期限内作出而迟至决定期限后作出的具体行政行为。因而，由于不可抗力或其它客观原因致使具体行政行为迟到的，不构成这里所称的“迟到之具体行政行为”。
以上四个要件缺一不可，共同构成“迟到之具体行政行为”的实质内涵。有台湾学者认为除了上述前三个构成要件，迟到之具体行政行为“还应具备一个要件，即必须是需要当事人申请的行为。”（注：蔡志方：《论迟到之行政处分》，植根杂志，第六卷第12期，第 2—10页。）对此，笔者不敢苟同。因为，具体行政行为中行政主体依职权行使的行为或其它行为都有可能在决定期限之后作出，而不仅仅局限于应申请的行为，这种不遵守决定期限的行为有时还会给利害关系人受益，但往往损害的却是社会公共利益，如公民违反治安管理的行为。而且，在行政法律关系中，行政主体的职权和职责在绝大多数场合是统一的。因此，除非单纯属于行政主体有权自主决定的行政行为，行政主体依职权、职责或应申请的行为都有可能构成“迟到之具体行政行为”，只不过是受损害的利益主体存在差别而已。从加强行政程序法治建设，维护社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益出发，“迟到之具体行政行为”勿需必须具备需申请的构成要件。
二、“迟到之具体行政行为”的法律责任及公民权利保障在我国的现状
至今，在我国行政法学中还没有确立与“迟到之具体行政行为”内涵一致或相关的概念，法律上也缺乏对这种具体行政行为的法律责任及有关公民权利救济或保障的规定。在我国，唯一与“迟到之具体行政行为”内涵较为相似的提法是行政主体“拖延履行法定职责”，而这却较多地被有些学者定义为是行政不作为的形式之一，（注：罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社，1993年版，第168页。 ）实践中法院亦以不作为行政案件受理。（注：皮纯协：《行政行为的司法审查》，中国商业出版社，1995年版，第125页。 ）既然“迟到之具体行政行为”属于违反法定程序的行政行为，它与行政不作为在行为的表现形式上截然不同，所以“迟到之具体行政行为”理应获得行政法上的救济。然而，由于我国没有完备的行政程序法典，现行的行政法律法规除极少数有时效规定外，多数没有时效要求，致使行政执法机关处理问题无限期拖延，造成行政管理效率低下。加之，法律法规没有规定行政程序方面的法律责任，有时即使行政机关工作人员违反法定程序，也受不到相应的追究，除非给相对人实体权益造成侵害给予行政赔偿。对于行政主体程序违法，即使是违反法定的强制性程序，法律法规也没有规定公民的诉权，个别法律法规也只简单地规定了行政主体的法律责任和公民权利保障，也只是凤毛鳞角。 如《公民出入境管理实施细则》第5条规定：“市、县公安局对出境申请应在三十天内，地处偏僻、交通不便的应当在六十天内，作出批准或不批准的决定，通知申请人，申请人在规定时间内没有接到审批结果通知的，有权查询，受理部门应当作出答复……。”也有个别法律法规规定行政主体依职权或职责行使的“迟到之具体行政行为”，对于行政相对人来说可以免除其行政法律责任，而对于行政主体“迟到之具体行政行为”的法律效果，法律却没有规定。如《治安管理处罚条例》第18条规定，“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚”，类似的规定还有《行政处罚法》第29条，这类法律规定的共性均为缺乏对行政主体行政程序法律责任的规定。
行政法学有关“迟到之具体行政行为”研究的空白和法律法规对“迟到之具体行政行为”的法律责任及公民权利救济的疏漏，导致实践中对“迟到之具体行政行为”的现象的处理、做法和标准不一。如对不服逾期作出的复议维持决定，仍应对原具体行政行为提起诉讼，（注：姜明安主编：《行政诉讼案例评析》，中国民主法制出版社，1993年版，第325页。 ）公民因此而丧失了对逾期作出决定的“迟到之具体行政行为”的起诉权，而对于大多数法律法规没有规定履行期限，行政机关明显不合理地拖延履行职责的行为，多以不作为案件受理。（注：姜明安主编：《行政诉讼案例评析》，中国民主法制出版社，1993 年版， 第325页。 ）具体行政行为在不同时间和状态下对其的法律救济是有差别的，因缺乏对“迟到之具体行政行为”的法律救济，一定程度上也影响了对不作为案件的审理，因为行政主体经常以拖延履行作为行政不作为的借口，搪塞法院。此外，从“迟到之具体行政行为”的行为结果来看，凡未损害行政相对人实体合法权益，法院一般不予判行政主体负赔偿责任，除非相对人的实体权益因具体行政行为迟到而受到损害。如公安机关未及时履行保护人身权、财产权的法定职责，致使公民的人身、财产权受到不应有的损害，公安机关应负赔偿责任，然而这样的案例在实践中实属罕见。
如果说大多数行政主体的“迟到之具体行政行为”，尤其是授益行政行为，损害的是相对人的程序权利或间接实体权利，但却因不符合《国家赔偿法》赔偿范围的规定而不能获得救济的话，那么，对行政相对人科以义务的“迟到之具体行政行为”，由于纯粹损害的是程序权利，不仅相对人无权获得救济，也无从通过司法审查监督行政主体依法行政，维护社会公共利益。
三、规范我国“迟到之具体行政行为”的法律责任和法律救济
针对上述“迟到之具体行政行为”的法律责任及公民权利保障在我国的现状，考虑到目前加强依法行政和保护公民合法权利的行政法目的，在我国社会依法治国的大背景下，规范“迟到之具体行政行为”的法律责任和法律救济已迫在眉睫。
“迟到之具体行政行为”是不遵守时限的程序违法的具体行政行为。我国《行政诉讼法》第54条规定，对于违反法定程序的具体行政行为，应当判决撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。但实际中程序违法的表现形式千差万别，我们认为不同情形的程序瑕疵应视不同情况作不同处理。如对“迟到之具体行政行为”，如果按上述司法审查原则处理是不恰当的。因为撤销“迟到之具体行政行为”虽然可以促使行政主体遵守法定时限，但它没有考虑现代行政对效率的要求，而且也无意于保护行政相对人的合法权益（特别是授益行政行为），换言之，对行政相对人来说已经失去了诉的利益，甚至可能因重新作出的具体行政行为在时间上的再度拖延给相对人造成更为严重的损失，因而对“迟到之具体行政行为”，一般不宜适用撤销判决，而只能用确认判决确认该“迟到之具体行政行为”违法。如对符合法定条件的许可申请，行政主体迟延发放许可证，一般不宜撤销该“迟到之具体行政行为”。至于因“迟到之具体行政行为”给相对人实体权利造成的损害，法院理应判决行政主体予以赔偿（多为授益行政行为）。既然如此，对于“迟到之具体行政行为”，行政相对人究竟能否单独以程序违法提起行政诉讼或行政赔偿呢？从规范行政主体的程序法律责任，加强他们的程序法律意识以及保护公民合法权益，维护社会公共利益出发，法律法规应当赋予公民对此的诉权，实践中法院亦应结合实体是否违法，一并审查和处理。对那些仅侵犯相对人程序权利的“迟到之具体行政行为”，法院可以确认其行为违法，并通过司法建议的形式，要求行政机关追究作出该“迟到之具体行政行为”的行政主体或工作人员的行政法律责任，至于赔偿责任，法院也应结合《国家赔偿法》规定的赔偿范围，考虑到我国社会的实际情况和水平，仅对因具体行政行为迟到造成的直接损失予以赔偿。此外，法律法规对行政主体违反不同性质和形式的期限的行为的法律效果作出不同规定。法院在司法审查时，应针对违反不同性质和形式的期限的“迟到之具体行政行为”区别对待，如对法律明文规定的决定期限和行政机关内部规则规定的期限的迟延作不同处理，对前者应严格依法确认其行为违法，必要时给予相对人以一定的赔偿，对于后者，法院应给行政主体留有余地，尽量通过司法建议促使其内部完善监督责任。法院在司法审查中有时还会发现行政主体的“迟到之具体行政行为”违反法律明文规定的强制性时限标准，而法律法规又对行政相对人作了免除责任的规定，这时则可以在确认“迟到之具体行政行为”违法的前提下，撤销该具体行政行为（大多为依职权行为），而此时因行政相对人违反行政法义务或有其它负担义务，所以不能因行政主体对其作出的“迟到之具体行政行为”请求赔偿。
当然，对“迟到之具体行政行为”法律责任的追究方式和对公民权利之救济情形绝不像上述作法简单，实践中还会出现“行政不作为”和“迟到之具体行政行为”因行为在存在状态上的变化而难以认定的情形，从而使得“行政不作为”案件影响对“迟到之具体行政行为”法律责任的追究的法律救济，对此，本人将另作拙文详述。如行政相对人对于行政主体超过决定期限没有作出具体行政行为，以“行政不作为”案件向法院提起诉讼，而诉讼期间行政主体又于决定期限之后作出了具体行政行为，法律如果规定了对“迟到之具体行政行为”的救济，对于相对人来说，则可以以不同理由提起两种诉讼，因而会引发前后两个诉讼的衔接和处理问题。法院这时原则上应以行为的最终结果和受案时间顺序审理此案，但在两种行为的法律效果以及处理两个诉讼的衔接问题上，行政诉讼法对此应作出明确规定。然而无论“迟到之具体行政行为”在实践中情形如何复杂，原则上确立相对人的诉权，增加对“迟到之具体行政行为”的违法确认判决，不仅是丰富行政法基础理论的重要举措，也是规范“迟到之具体行政行为”法律责任和公民权利救济的首要前提。