制约政府网络化建设的主要因素及对策，本文主要内容关键词为：主要因素论文,对策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着信息网络技术的不断进步和IT(Information Technology)产业的迅猛发展，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化，全面实现国家公共信息资源共享、政府公共行政事务公开，已成为各国政府建立面向21世纪廉洁、高效、务实政府组织的共同目标。“通过信息网络技术应用以改进政府组织，重组公共管理，实现现代办公自动化和信息共享”，是今年联合国经济社会事务部推进发展中国家政府信息化的重点工作之一（注：《政府上网工程》四川信息港(http://www.sc.cninfo.net)2000/4/26），以政府上网为标志的政府信息网络化建设，已经成为各国政府转变职能和改革机构的首要任务和主要途径。
一、实施政府网络化建设的重要意义
加快政府信息网络化建设步伐，有利于政府提高办事效率，简化手续，有利于健全政府政务公开、群众监督机制，有利于促进市场经济新形势面向21世纪的国际竞争与合作。在世界各国积极倡导的“信息高速公路”(NII)建设中，政府上网，建立“电子政府”是NII发展社会信息化五个领域之中（其他四个领域是电子商务、远程教育、远程医疗、电子娱乐）最重要、最基础的工作。政府上网包括组织信息发布、网络安全、网站建设、应用系统、OA办公系统、系统集成等方面的内容。实施政府上网工程可以实现：
第一，公共信息资源的开放性共享与二次开发。政府是信息资源的最大拥有者，我国政府部门掌握的有价值的社会信息资源占信息资源总量的80%以上，政府上网可以使这些数据资源“活”起来，并得以最大程度地共享，充分发挥其社会效益和经济效益，推动经济社会发展。特别是在发展社会主义市场经济的今天，建设电子政府、实现公共信息资源二次开发利用与共享，是政府信息化建设的根本意义所在。
第二，政务、公务电子化处理。政府上网不仅可以使政府对经济社会事务的管理电子化、现代化，实现政务、公务电子化处理及电子邮递、电子税务等电子交换，还可以简化工作程序，提高政府职能部门的工作效率，并大大增加工作的透明度，方便公众行使对政府工作的民主监督权利。
第三，电子商务。在经济全球化进程不断加快的大背景下，在即将加入WTO之际，实施政府上网工程可以拓宽政府公共事业及社会福利保障的对内、对外服务渠道，拓展公共物品的电子采购等一系列政府与企业、政府与个人的服务或商务活动。政府上网使得建立各行业的专业交易市场成为可能，进而带动企业上网。电子商务、网上交易会等网上应用势必随之展开，这将对我国的经济建设和信息化建设起到积极而深远的影响。同时，还可以节约政府开支，促进廉政建设。
第四，政府职能重构与机构重组。政府上网后通过公开政府部门的职权、职能机构组成、办事程序等，可提高政府的行政效率，而且便于公民依法行使监督权，有利于政府转变职能，进而推动政府机构的改革和精简，以及社会的民主化进程。
第五，公众与政府的交流方式直接化。公民、企事业单位通过访问政府网站，与政府打交道非常方便，不会再碰到“门难进，脸难看”的冷遇。在网上普通百姓都可以了解政府在国有企业改革等方面的重大举措，还可以就制定“十五计划”发表自己的看法；要想办理户口、出国等手续，或要想购房置业、办理机动车保险，甚至牵涉诉讼都可以到相应网站查看有关的法律、法规，了解有关的程序。由此提高了政府机关办事的透明度，进而强化群众监督、舆论监督，促进政府廉政、勤政。
二、中国“政府上网”的现状
公共通信基础设施建设是实现网络化的根本保证。近年来我国电信公用数据及多媒体信息网的建设取得了长足进步，为实施政府上网工程奠定了基础。公用信息网络已覆盖了全国2000多个城市及发达地区的乡镇，覆盖全国的公用ATM宽带网络即将建成开通。目前电话网通达的地区用户基本上都可以拨号上网，1999年公用信息网络用户净增200万，总数达到350万，2000年有望突破800万。逐步形成了以中国公用计算机互联网(CHINANET)、中国科技网(CSTNET)、中国教育科研网(CERNET)、中国金桥网(CHINAGBN)和中国联通互联网(UNINET)为骨干的1234M。连接的国家有美国、加拿大、澳大利亚、英国、德国、法国、日本、韩国等。IP电话出口带宽总量为56M，网络连接正以前所未有的速度进入到人们的日常工作、学习、生活和消费中。
我国政府上网工程总的来说起步不算晚，各级政府对信息化建设相当重视，国务院1993年12月成立了国家信息化联席会议。在联席会议的统筹规划和组织协调下，开始实施以“三金”（金桥、金关、金卡）为代表的关系国计民生的全国性经济信息化系统工程。1998年，由电信总局和相关部委办局信息主管部门策划发动，正式提出了统一规划：1998年实现30%的部委和省级政府上网，1999年实现60%以上的部委和省级政府在163/169网上有站点，2000年实现80%以上的部委和省级政府在163/169网上设有站点。按照信息产业部2000年4月在上海召开的全国信息技术创新工作会议上提出的目标：到2010年，我国在主要信息技术领域的知识产权拥有量居全世界前列，技术水平与发达国家同步，使我国成为世界信息技术强国，并成为信息技术的主要出口国（注：《中国将成为世界信息技术强国》载《计算机世界》2000/5/1第16期）。
从目前情况看，政府上网工程在各级政府领导的高度重视下取得了巨大成就，外交部、国家计委、国家经贸委、科技部、水利部、财政部、中国人民银行、公安部、劳动和社会保障部、国家民族事务委员会等单位都先后上网。全国34个省（含省、自治区、直辖市、特别行政区）级人民政府及其职能部门，在可公开信息资源数据库开发、网上便民服务、网上招商引资等方面进行了积极有效的探索，涌现出国家经贸委、外经贸部、北京、广州、昆明、青岛等一批优秀政府网站，建立了法律、法规库，建成了县志（市志）、政府动态新闻、领导电子信箱、交通实时监控、网上报关打击走私、电子报税、政府网上招标等大量值得推广的网上应用项目。北京各区、县政府和委、办、局上网率已达94%，江苏省65个县、市已全部上网；山东全省有276个政府职能部门建起了网站；河南省实现了省、地（市）、县、乡全部上网。
据中国互联网络信息中心(CNNIC)有关中国互联网发展状况的最新统计报告(2000/07)（注：《中国互联网络发展状况统计报告》(2000/07)中国互联网络信息中心）；截至2000年6月30日，我国上网计算机总数已达到了650万台（1999年为350万台），其中专线上网计算机101万台，拨号上网计算机549万台。上网用户人数1690万，用户E-mail账号总数达3560万（其中免费E-mail帐号总数为2670万），顶级域名是·CN（即顶级域名是中国）的域名数为99734个；中央国家机关各部门在因特网上已建立站点49个，行业信息网18个，全国各级政府申请以·GOV为标识的正式域名数3665个（1999年为2479个），加上行政区域名3124个，占总域名数的7.8%，www(World Wide Web)万维网站点数已达27289个（1999年为15153个），国务院各部委，各省、自治区、直辖市及绝大多数州、市级政府和地区行署已经在互联网上建立了自己的网站或主页。
政府网站（网页）的形式和内容主要包括：(1)政府部门的名称、机构设置及职能介绍、领导人情况介绍；(2)基本省（市）情、县情、自然环境和社会环境；(3)本地、本部门日常业务；(4)对政府及其职能部门已经和即将出台的重大行政措施予以公示；(5)市政规划、公用事业、物价信息、环保信息、交通状况；(6)法律、法规、政策规定、办事程序；(7)领导信箱、政府论坛、网上调查、网上举报；(8)国际、国内的热点问题，如“朝朝首脑会晤”、“三个代表”重要思想的学习贯彻、“加强思想政治工作研讨”等；(9)行业信息的采集与发布，如中国价格信息、中国法律顾问等。(10)网上采购，网上工程招标，网上招生，网上征税等网上办公。此外，政府网站电子办公方面的应用还有：卫生部建立了网上医院，外经贸部在网上发放进出口配额许可证；国家质量技术监督局在网上防伪打假；中国人民银行建立了网上支付；国家旅游局建立了网上订房、订票；教育部建立了网上教育，网上录取；在网上还可以申请驾驶执照、办理出入境手续等。
三、制约我国政府网络化建设的主要因素
上述情况表明，我国政府对政府上网非常重视，政府信息网络化建设已经取得了阶段性成果，基于Internet/Intranet的网络应用逐步显现出了优势。但是，电子政府的建设是一项非常繁杂的工作，它涉及从政府到社会的方方面面，受各种因素的制约。就目前看，主要是信息化程度不够高，网络基础设施不完善，社会应用程度远未普及；另外，软件产业较落后，有关信息网络的法律、法规不健全，政府信息主管部门尚未做到不断适应信息化所带来的新变化，并做出相应的调整。近年来在实施政府上网工程过程中暴露出了很多问题，而严重制约我国政府网络化建设的问题主要是：
1.部分政府部门缺乏对政府上网、建立“电子政府”目的、意义的系统认识和理解。各级政府部门特别是县、乡两级政府对政府信息网络化建设缺乏应有的重视，尽管按照国务院和省级政府的要求设立了上下对口的政府信息化建设办公室，但大多没能切实履行其职能，有的形同虚设。部分领导对政府上网建设工程的认识不到位，不了解此项工程所蕴含的社会意义和服务潜力。有的认为花几百万、上千万的投资，得到的仅是一个“虚拟政府”，还不如上一个普通的基础设施项目；有的根本不懂计算机应用及其网络连接基本常识，片面地把政府上网当作宣传自己、提高自己知名度的一种途径。
2.大多数政府部门缺乏既懂业务，又精通或者熟悉计算机网络技术的国家公务员。在建立政府网站期间和建成之后，网站的实效性、安全性、长期性，以及信息资源的收集、整理、维护的复杂性特征，客观上要求上网部门必须有一批既懂业务、又懂电子计算机技术的国家公务员适时进行网站的在线维护，及时处理各种突发故障。而现实情况却是：一方面计算机专业人才在整个社会人才需求中呈供不应求的状况，需求缺口大。我国计算机科学技术领域的本科、研究生高层次专业人才的培养起步虽早，但直到80年代以后，各地普通高校才普遍开设了计算机专业，尽管每年有大批大专以上学历的毕业生走向社会，但短期内仍然不能满足整个社会的需求；另一方面目前正值新一轮政府机构改革，对各级政府的机构编制数都有严格规定，没有更多的编制招收计算机专业的毕业生，吸纳专门人才。另外，很多掌握计算机网络技术的专门人才，特别是高层次人才不愿到政府机关从事机关工作也是政府上网难的一个重要原因。因而普遍存在“路（即网络线路）建好了，车（即各种网络设备）买来了，却没有驾驶员（即网络管理维护人员）”。
3.部分政府部门在规划、部署信息网络建设过程中缺乏科学论证和合理规划。合理地制定系统方案在整个建设工程中尤为重要，但在决定政府是否上信息网络建设项目时，绝大多数决策人往往不懂现代网络通信技术，即使是部门技术主管，也不具备对本部门上网工程的设计论证能力。因此，在实施政府上网工程之前，应该邀请有关专家和专业技术人员组成专家组进行可行性论证。然而实践中很多政府上网工程，往往是本级政府领导班子或主要领导凭主观意愿指定某一网络公司去做。这样一来网络系统建设不成功，反而造成高投入、低效用，既浪费了大量的资金和设备，又达不到预期目的。
4.政府部门与网络系统集成商／开发商(ISP/ICP)各自的不足造成了双方的矛盾。由于政府部门不具备自主开发系统和规划网络建设的能力，通常情况下只能求助于网络系统工程公司，即先由政府部门结合自己的实际情况和履行职责、完成工作任务的需要提出具体要求，网络系统集成商／开发商按照政府部门的要求进行网络系统的集成与规划，完成建网任务，实现政府上网。这也是国外政府组织上网通常采用的方式。在这种情况下，政府部门与网络工程公司之间建立良好的协作关系尤为关键。但现实情况往往是网络工程公司承建的项目达不到政府部门的期望值，加上政府部门传统的官僚作风，繁琐的财政审批制度，对技术处理的陌生，使得网络工程公司不得不花大量时间和大批技术人员进行各种维护，大大增加了公司的额外投入。这样对承担项目的系统网络公司的积极性和热情无疑是一个沉重打击，导致双方的合作产生种种矛盾，网络建成后维护变得十分困难。正是由于这种原因，使得政府对信息化、政府上网的效用产生很大的怀疑，阻碍了信息化建设步伐。
5.网络的安全性阻碍了政府信息化建设进程，特别是对那些涉及国家安全和政府机密的部门更是如此。互联网不仅互连，而且互动，它的一个重要特征就是匿名性与隐秘性的结合。加之网站（网页）自身仍然存在技术上难以解决的问题，使得一些不法分子更容易进行政治和刑事犯罪活动，如偷税漏税等。尽管今年5月颁布实施了有关互联网安全性的法规和规章，国内的软件公司也不断推出大量网络安全性保护软件和系统解决方案，但是网上非法入侵者（网络黑客）仍然经常对政府部门的网站进行大肆攻击和破坏。严重地影响了政府网站的正常运行，甚至破坏政府网站的体系结构，导致“网上政府”瘫痪，损坏了政府作为社会服务提供者、管理者在公众心目中的形象。
6.现有网络传输带宽不够，直接影响政府上网的积极性。随着上网计算机数和上网人数迅速增加，现有的数据通信带宽远远满足不了日益膨胀的网上流量，使得网上数据信息的传输速度变得太慢，"World Wide Web"变成了"World wide Wait"。访问“网上政府”往往需要在等待信息资源的传输上花费大量时间，这样势必造成大笔额外费用的支出。而现阶段我国的基础通信设施正处于改造扩建当中，信道和带宽建设任重而道远。
四、政府信息网络化发展的对策
针对现存各种问题，在实施政府上网，建设信息化网络过程中，特别应注意做好以下几方面的工作：
1.转变观念，加强政府网络化建设的组织领导。政府部门掌握着大量信息资源，应该尽快从“官本位”的行政观念转变到“民本位”的服务宗旨上，更新观念；建设政府网络平台，向公众开放一切可以公开的信息，改传统的行政手段为现代化手段。为此各级政府信息化办公室要真正履行好自己的职能，协调好各部门之间的关系，并从技术部门、科研院所、系统网络公司聘请专家组成政府信息化建设专家咨询委员会，摒弃“外行领导内行”的弊端，实现建设“电子政府”论证的规范化、决策的科学化、建设的优质化。另外，信息产业部及各地的电信部门，要加强对政府信息网络化建设工程的技术业务指导，注意推介成功的典型，搞好交流合作。
2.以人为本，“外引内培”建设高素质的国家公务员队伍。“政府上网”对国家公务员的思想观念，知识结构、知识存量、应用技能都提出了严峻挑战。政府网络化建设很大程度上取决于国家公务员整体素质的高低。因此，加强以复合型人才为标准的国家公务员知识更新、电子计算机应用技能等方面的培训，提高国家公务员的整体综合素质是政府网络化建设必须解决的首要问题。政府机关应采取“引进来”、“送出去”的办法，大力培养复合型人才。首先，通过公开招聘、考试录用等途径，从高等院校、科研院所、企业等单位引进具有丰富经验的计算机专业技术人才，同时，从现有国家公务员中选派一批已初步掌握计算机基本知识、熟悉计算机业务的年轻人，到高等院校、网络工程公司学习、进修，为政府网站（网页）将来的持续更新和维护提供人才支撑。特别是在深化政府机构改革之际，应充分利用精简人员和调整人员结构的机会，选拔一批高素质的计算机专业人才充实到政府部门，处理好“精简”与“引才”的关系，切实解决政府信息网络化建设中“缺人才”的问题，实现技术管理和二次开发的部门化、本地化。
3.加快制定政府信息化建设管理的技术规范和相关法律、法规。首先，对“政府上网”、“网上政府”，必须用法律、法规来保证其网站信息资源发布的正常运转，保证政府有效地处理反馈信息，提供网上服务，实现政府、企业、公民在网上相互之间的双向互动，对那些应该公开公共信息资源却没有公开的政府部门要追究责任，以此维护政府网站（网页）的严肃性、权威性。同时还应制定相应的法律和法规，规范政府网站（网页），首先确保政府公共信息资源无偿地向公众公开，无论是公民还是企事业单位，在不违反国家保密法的前提下，都可以获得政府信息。其次应严格按公安部主持制定、国家技术标准局已发布的GB17895/1999《计算机信息系统安全保护等级划分准则》（将于2001年1月1日起实施）的有关规定，对网站安全性进行综合考虑，制定符合自身特点的安全保护体系。另外，应尽快抓紧制定工程建设的施工、管理、验收等一系列的技术规范和作业标准，做到规划、建设、验收有标准、有依据、有约束，与国际信息网络化的建设接轨。
4.把有线电视网络改造成高速信息传输网络。我国现有有线电视用户7000万户，用户规模已超过美国，居世界第一。有线电视网已从传统的同轴电缆系统和微波电缆系统发展到光纤／同轴电缆混合系统，不仅频带宽、容量大、成本低、双向性和抗干扰性强，而且可提供包括视频、音频、文本、图像在内的交互式综合业务。针对目前网络数据传输带宽不足的问题，政府网络化建设应充分利用有线电视网主干光纤的千兆带宽、巨大的高速信息传输通道，使之连入互联网络，使发展适合中国国情的信息网络体系充分发挥应有作用。
5.引入竞争机制，建立健全政府招标和采购制度。实施“政府上网”工程，涉及大量项目资金的利用和投入。应采取政府采购的方式进行各种形式的招投标；让更多的系统网络公司公平地参与到网络化建设中，使政府能够选择最优的“性能价格比”，花最少的钱建最佳、最实用的网，这样既体现了政府的开放性，又可树立廉洁的政府形象。
6.网络建设、维护经费要在本级政府或部门年度预算（结算）中单独列支。为推动“政府上网”工程的实施，中国电信推出“三免优惠政策”；即在规定期限内减免中央及省市级政府部门网络通信费，组织ISP/ICP免费制作政府部门的部分主页信息，并免费对各级政府领导和相关人员进行上网基本知识和技能的培训。因此，在实施“政府上网”工程时，应抓住国家信息化发展的战略机遇和各种优惠条件，适时解决建设中的供求矛盾。但是，政府网络化建设不可能一蹴而就，它是一项长期性、可扩充性很强的系统工程，不论是初期的建设，还是在政府网站建成之后的维护与管理、办公自动化软件的开发与研制、网络设备的更新与升级，都需要相应数额的资金保证政府网站（网页）的持续发展，这样才能提供及时有效的在线服务。而且省级以下各级政府享受不到“三免优惠政策”。因此，为确保“电子政府”日常工作的正常运转，各级政府都应在年度预算（结算）中把这项经费单独列支出来，以适应政府信息网络化发展的需要。