“强县扩权”、财政“省直管县”之下的自治州地位问题研究，本文主要内容关键词为：自治州论文,强县论文,地位论文,财政论文,省直管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1004-4922(2012)03-0021-07
民族区域自治作为我国的一项根本政治制度，对维护国家统一，促进民族团结，推动少数民族和民族地区发展进步，发挥了不可替代的重要作用。宪法和民族区域自治法明确规定，民族自治地方分为自治区、自治州、自治县。自治州在三级自治地方中，处于承上启下的中间位置，它对于保障地级相应少数民族区域内各民族当家做主的平等权、发展权不可或缺。
自1950年11月中国第一个自治州(甘孜藏族自治州)成立至今，已经历了近60年的历史，历经风雨考验。其间先后有四川、青海、吉林、云南、新疆、贵州等10个省区共成立了31个自治州(海南黎族苗族自治州因1988年海南省成立而撤销，改设6个自治县)，下辖259个县(市)，占全国县(市)总数的12.95％(约1/8)。自治州数量约占全国同级行政区域(地、市、州、盟)的1/10，面积、人口分别占全国的23.96％和4.2％。在50多年的实践中，自治州内的5500万人民，无论是干部，还是群众，不仅适应了自治州这种自治形式，而且对之形成了深厚的认同。然而，自治州这一有效的自治形式，却即将面临“强县扩权”、“省直管县”改革的冲击。对此，我们该如何应对？本文试结合在几个自治州的调查，谈点看法和建议，以引起有关部门的重视。
一、缘起：从“市管县”到“强县扩权”、“省直管县”的改革
长期以来，中国地方行政区划一直实行的是“省、市、区——地、市、州——县、市、区——乡、镇、街道”四级体制。地区虽然只是省的派出机构，但在全国普遍设立，地区数量最多时，全国共有180个，而且事实上履行着一级政府的职能。20世纪80年代初，为了打破市县行政壁垒，改变城乡分割、工农隔离的状况，发挥城市对农村的带动作用，促进各地区工业化、城市化和城乡一体化，加快农村发展，国家进行了市管县改革。随着市管县改革的推行，地区逐步撤销，由市取而代之，或与市合并，地区数量逐步减少，与此相反，地级市数量却不断增加。目前全国仅有新疆、西藏等5个省区仍保留有20个地区(包括3个盟)；而地级市数量却从1981年的107个增加到1991年的187个、2001年的265个，目前已达到283个，地级市已基本上取代了地区。
然而，市管县体制仅实行了20多年，就因存在一些弊端，如市强县弱，县级经济管理权限小，财政分配(包括转移支付)主要倾斜于市，县级财力弱，但事权(责任)却很大等，制约县级发展，面临再次改革。这就是“强县扩权”、“省直管县”的由来。其内容主要有两点(分两步走)：一(第一步)，是扩大经济强县经济管理权限，二(第二步)是实行财政省直管县，省财政与县财政直接联系，变“省→←市→←县”为“省→←市、县”，重新划分市与县的收支范围，省对县的转移支付直接下达到县，不再通过市；市、县各自单独分开对省制定财政预决算；省与市、县建立财政资金直接往来关系，市与县之间不再有日常资金往来；市、县各类年终结算事项一律由省级财政直接办理。
目前，辖有自治州的省，如湖北、四川等，对涉及州属县(市)扩权、财政直管改革的，所采取的办法是暂不实行。湖北省2003年确定第一批扩权县时，还有恩施自治州恩施市，2005年第二批扩权县也有恩施自治州利川市，后发现与民族区域自治法不一致，可能导致削弱、甚至侵犯自治地方(自治州)自治权，故2006年继续给县(市)扩权时，州属县不再包括在内。其理由是“根据民族自治的有关法律”，“恩施自治州所属的8个县(市)继续由恩施自治州管理”。2007年“赋予全省所有县(市)政府享受地市级经济社会管理权限”时，也特别加以了限制，“除恩施自治州和市辖区外”。四川省在选择扩权县时，制定了三大标准，并对州辖县没有列入试点范围作了解释说明：“三州地区(指阿坝、甘孜、凉山，引者注)因拥有民族自治权，且收入全留、上级财力补助已经落实到县，故暂不进入试点范围。”吉林省的扩权强县改革也是“少数民族地区(主要指延边州，引者注)除外”。甘肃等其他有自治州的省份在推行“强县扩权”改革时，基本上都采取了绕开自治州的办法。这样一来，自治州就成为了“强县扩权”、“省直管县”改革的“禁区”，州辖县既不能扩权，更谈不上财政省直管。望着周边邻县一个个扩权带来的巨大效益，经济的强力助推，州辖县只能望权兴叹，既羡慕，又无奈。唯独湖南的做法与其他省不同，该省“强县扩权”范围(对象)很大，不仅包括城步、江华、麻阳、新晃、芷江、靖州、通道7个自治县，而且涵盖湘西自治州的吉首、泸溪、凤凰、花垣、保靖、古丈、永顺、龙山全部8个县市。
自治州“除外”也好，“暂不进入试点范围”也好，都只是权宜之计，而不是长久之计，问题并没有解决。自治州辖县最终是否进行“强县扩权”、“省直管县”改革？目前，没有定论，有关部门陷入了“两难”困境：如果实施，必然产生与民族区域自治制度、政策的冲突，面临怎样协调的难题；如果不实施，不仅现有市(州)管县体制的弊端难以克服，“强县扩权”、“省直管县”改革增强县级财力、从而改善公共服务和基础设施；扩大县级自主权、促进县域经济发展的目标无法实现，而且面临各县的巨大压力，使县市(州)矛盾激化。
二、“撞车”：“强县扩权”、“省直管县”与民族区域自治
从“强县扩权”、“省直管县”改革的内容可以看出，其目的意图是重新划分省－市(州)－县权力，力图打破市(州)对县的“束缚”，削弱市(州)管理权限(省级权限相应扩大—省不仅管市(州)，而且管县)。
但自治州不同于一般意义上的市，宪法、民族区域自治法明文规定，包括自治州在内的自治地方拥有其他行政区域所没有的自治权，包括上级决议、决定、命令、指示变通执行或停止执行权，民族语言文字使用权、人事管理权、经济管理权、地方财政管理权，民族教育、文化、医疗卫生、科技发展权等。在上述诸项自治权中，地方财政管理权是自治州最重要的一项权力。自治法要求：“凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主安排使用。”自治法还要求：“上级(对自治州来说，就是省，引者注)财政逐步加大对民族自治地方(注意，是自治地方，而非其某一部分，引者注)财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。”如果没有管理地方财政的自治权，很难想象自治州能实行真正的、实实在在的自治；没有财政自治权的自治，必然是不完整、不全面、不均衡的自治。而“省直管县”改革恰恰就是要改变现有的省——市(州)——县(市)财政分配关系，省不再通过市(州)对县直接给予财政转移支付，县也不再通过市(州)，直接对省制定财政预决算，撇开市(州)直接与省建立资金往来关系。这样一来，自治州就失去了对所属县的重要调控手段。州与市不一样，市一般下辖有区，而州下面一般没有县级区，市辖县省直管后，市还可以管区，而州从理论上说，如所辖县全部归省直管且直管下一步从财政上过渡到行政意义上后，就再无管理的对象，从而失去存在的基础。
正因如此(在民族自治地方推行“强县扩权”、“省直管县”改革有违现行民族区域自治法，势必会侵犯自治地方(自治州)自治权)，湖北、吉林、四川等有关省份在实施“强县扩权”、“省直管县”改革时，才有自治州“除外”或“暂不进入试点范围”之说。
然而，作为改革的受益者，由于强县扩权、省直管不仅扩大了县域经济社会管理的自主权，而且直接面对省级财政，财力大增，所以州辖县对实施扩权、直管要求强烈。无论是在恩施州、延边州，还是在其他州，各经济强县(市)都提出疑问，为什么别的县(市)可以扩权、直管，作为自治地方的一部分反而不能？
三、影响：“强县扩权”、“省直管县”的政策效应
如保持现有的州管县体制不变，自然不存在与自治法冲突的问题，也不会削弱自治州的自治权，但州管县体制(市管县体制的另一种形式)的弊端难以消除，州辖县，尤其是强县、大县发展的积极性、潜力受制约。由于州对县往往管得过多，管得较死，使县缺乏活力，也使强县受到压制，发展的动力减弱。
如实施“强县扩权”、“省直管县”改革，则不仅可部分克服州管县体制存在的缺陷，促使州转变职能，精简机构、人员，节省经费，从大量的具体事务中解脱出来，把工作重点真正转移到宏观调控上去，而且使强县的权力、财力更大，蕴藏的巨大发展能量释放出来，先行一步，先富起来，为帮扶“弱县”打下基础。然而，它与现行民族区域自治法“撞车”，以至于目前从中央到有关各省，对自治州辖县，都暂不实行此项改革，等待找到一个两全其美(既有利于推进改革，又与自治法“兼容”)的解决办法。
(一)不扩权、不实行财政直管——主要影响县，对县发展不利
权限小、财力弱，是目前制约县域经济社会发展的主要因素之一。在现有权限下，不仅许多重大事项，而且一些一般事项，县也不能拍板，难以做到自主决策。在市管县体制下，县由于权限小，许多事项往往需向市(州)请示或报市(州)审批，才能实施，不仅程序烦琐，增加工作量，造成工作延误，而且容易被卡、被否，贻误“商机”，影响经济社会发展。例如，扩权前，1000万美元以上的外商投资项目、1000万元以上的技改项目，县没有审批权，必须报市、甚至省审批。由于手续烦琐，来回奔波，往往需要多个回合才能办理完毕，所需时间少则十天半月，多则两三个月。更有甚者，很多报批事项被以种种理由否决。自行审批，不仅省时省力，效率提高，而且大大提高通过率。例如，在河北丰宁满族自治县，审批层级减少就直接促动了一些重点项目的建设速度。“现在张承高速丰宁段已进入实际操作阶段；装机容量360万千瓦、总投资117亿元的抽水蓄能电站已上报国家发改委，同意开展可行性研究；全长142公里的蓝虎铁路，大唐公司已经同意投资。此外还有一大批工业、农业和旅游新建项目正在上马”。“这些项目建成后，可以使丰宁发展提前10年”。该县计划局一位副局长如是说。湖北某县利用扩权所获得的权力，与浙江客商签订了一个8亿元的投资项目，审批报告直送省里，两天就完成审批。该县一位副书记对此十分感慨：“以前一个项目在县、市、省之间来回折腾，至少要三四个月。耗费人力财力，也影响投资者的信心。但现在效率高多了。”
由于县级财力弱，支出大部分靠上转移，造成县哪怕是办一件小事，也要依赖上级拨款，使县深感在市(州)“事难办”。更受县非议、有意见而又无可奈何的是，在原有财政体制下，因中央和省级财政对县的转移支付要通过市(州)，在自身财力不足的情况下，市(州)往往对转移资金进行再分配，或多或少截留一部分，这样一来，资金本来就有缺口，再一截留，县里最后拿到的就更少了。在项目资金被克扣的情况下，必然造成工程、项目拖延，或降低标准、牺牲质量。而县财政为了保运转、保“吃饭”(工资、人头费)，只能根据轻重缓急，大幅度压缩农业、水利、交通、文化、教育、卫生等基础设施费用，导致农村基础设施严重滞后，“三农”问题长期得不到解决。
因此，发展县域社会经济，必须给县“松绑”、放权，给其一定自主权，增强其财力；否则，就不能充分发挥其作用，县就没有主动性，缺乏生机、活力。
(二)实施扩权、财政直管——主要影响州，其权力被削弱；也影响县，但是对其发展有利；而省则权责大了，不仅财政负担加重(在支出增加前提下)，管理任务加重，而且要求提高管理能力，改革管理内容、方式、手段
首先，从自治州来说，对县扩权，实行财政直管，一是无疑损害了其自治权的完整性，削弱了自治州的行政地位，动摇了民族区域自治的根基，且对县扩权越大，自治州越“空虚”。如最终实现(过渡到)行政意义上的省直管县，那么自治州就失去了存在的基础、条件。二是使州对县的调控职能部分丧失，如若监管跟不上，很可能出现权力滥用的状况，导致县片面追求自身利益，搞地方保护主义。重复建设、各自为政等“旧病”复发，甚至抬头、泛滥，从而背离了改革的初衷。
其次，对州辖县来说，给以扩权、“松绑”，财政直通省，部分“摆脱”州“束缚”，有了更大的财权、财力和经济社会管理权(主要是审批权)，无疑使其如鱼得水，尽显其能；但与周边的封闭、孤立，局限于县域发展的视野，忽视区域协调合作，缺少外部支持，也会使县付出一定的成本，乃至代价。
再次，对省级政府来说，对县扩权，财政直管，更是一次挑战——无论是管理责任，还是财政负担，都比过去更大、更重了。因为扩权在某种意义上是把一部分管理(审批)职能转移到了省级管理部门，这就对其管理能力提出了更高要求。例如，扩权后，湖北省直部门的工作对象(范围)由原来面对17个市、州开展工作，变为现在面对60多个市县，工作量成倍增加，但干部还是原来的几个人，人员编制紧张。省对县的管理，不仅仅是人员编制问题，最根本的问题是省有没有能力、精力管理县。对于像四川、云南、青海、新疆等县数量超百或面积超50万、甚至100万
的省区来说，直接管理县使其管理半径大大超出省区的有效管理范围，省根本顾不过来。对于一些边远县，省区政府往往“鞭长莫及”。四川、云南、西藏、青海、新疆等省区的部分边缘县，根本不适合省区直接管理，只能通过州去管理。所以，在西部一些省区，仅从管理的有效性来说，自治州(市)也是不可逾越的一级政府组织。此外，省级政府作为地方最高行政组织，其管理应以宏观管理为主，管理单元不能太小，管理对象数量不宜过多，否则会陷入烦琐的日常事务，造成宏观管理缺位。而在西部，有的自治州，部分县面积上万，而人口却不足10万，个别县人口仅二、三万，而面积却大至2万、甚至20万，像这样的面积大县、人口小县，不宜省管，只宜州管。
财政省直管县虽减少了资金“漏出”，确保了转移资金的直接足额到位，但要根本解决县财力弱、入不敷出的问题，一靠县域经济发展，积累能力提高，二要扩大转移支付规模。只有省财政加大转移支付力度，才能弥补县财政缺口，改变“吃饭”财政的状况，使县有更多财力用于改善民生，加强基础设施，增加公共投资和基建、技改投资。而增加对县的财政转移，必然会加重省级财政负担。只有增强省级财力，调整支出结构，提高转移支付比例，才能确保转移总量增加。所以，县财政省直管后，要解决存在的问题，绝非轻而易举的事。
总之，改与不改，利弊互现。如维持现状，则弊端难除，制约县发展；如实施扩权、财政直管，则会对自治州产生冲击，存在与自治法怎样协调、兼顾的问题，到底该如何选择？何去何从？
四、比较：两种体制的利弊
面对自治州的自治权和省“强县扩权”、“直管县”之间的矛盾冲突，有关省面临着改革与维持现状的两难选择。那么，到底是应该进行改革，推进“省直管县”，还是维持现状、保持“州管县”体制不变？这涉及对两种体制的利弊评判问题。笔者认为，应先分析各自利弊，然后再作权衡。
(一)怎样看待、评价“市(州)管县”体制
在强调“强县扩权”、“省直管县”改革的必要性时，责难者对“市(州)管县”体制的非议主要集中在以下五个方面：一是市(州)管县无法律依据；二是市(州)管县增加了管理层次，加大了行政管理成本，降低了行政效率；三是经济上市(州)对县的拉动犹如“小马拉大车”，力量过小，拉不动；四是城市虚化、虚胀现象严重，真正的城市面积、人口比例小，大部分是农村和农民，名不副实；五是重市(州)轻县，束缚了县域经济社会发展，市(州)县矛盾尖锐。而对它对打破市(州)县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，促进区域统筹协调发展、带动农村发展、推动城乡一体化所发挥的积极作用，却轻描淡写，避重就轻，甚至视而不见。我们应该辩证地、实事求是地、一分为二地看待“市(州)管县”体制的是非功过，不应片面化，将其说得一无是处。不应把目前出现的县乡财政困难、农村经济发展缓慢、城乡差距拉大等问题都统统归咎于市(州)管县体制本身。“市(州)管县”体制虽然存在一些问题，但它符合科学发展观“统筹城乡发展”的要求，与城市化这一长远发展的大趋势、大方向一致，更何况有些问题，如市(州)挤、压、吃、卡、刮县的问题，并不全是“市(州)管县”体制所造成的，不全是市的过错，而是整个体制所带来的。从根源上、根本上说，是政府代替市场，过多规制、过分干预经济的结果。因此，对市(州)管县体制，有必要进行全面深入的分析研究，既要客观评价它对经济社会发展的促进作用，也要找出新形势下的不足之处，以避免出现“一刀切”的偏向。
(二)“省直管县”体制面临的问题
从各省的试点、实践来看，“强县扩权”、“省直管县”虽然取得明显成效，解决了一些问题，如扩大了县(市)级管理权限，打破了一些行政体制束缚，调动了县(市)积极性、自主性，增强了县(市)级财力、活力，使县(市)财政状况好转，事权、财权不对等、事权大财权小的局面有所改变，经济增速加快等，但同时也带来一些新的问题。一是因市县关系性质部分改变，导致市对扩权县的重视程度、支持力度减弱；二是围绕权力、利益的保留与下放，市县产生纷争；三是垂直部门与扩权县权限划分模糊不清；四是“弱县”觉得受歧视、不公平，也要求扩权、直管；五是对于市县经济关系密切、市级经济财政实力强的地区，“省直管县”作用有限，效果不明显，而面积大、人口少、县域经济发展能力弱的县，则不具备省直接管辖的条件。此外，“省直管县”体制本身也存在以下隐忧：一是省级政府管理力量是否跟得上？县由市管改为省管后，省级政府管理对象由原来的几个、十几个市变为既管市、又管几十个、上百个县，工作量成倍增加，如处理不好，很可能陷入日常琐碎事务之中，导致宏观调控能力、水平下降。没有市这一级管理层次，省直通县，直接面对县，可能产生管理断层、衔接不上(有人甚至认为，“省直管县”有越级之嫌)。二是省区对县情掌握有限，很难给予具体有效的指导。三是“诸侯割据”、“各自为政”的局面可能重现，统一的市场秩序可能受到破坏。实施“强县扩权”、“省直管县”后，市级政府的区域统筹协调职能丧失，监督权削弱，而省又管理范围过大，时有鞭长莫及之感，盲目投资、重复建设、攀比雷同、地区保护、无序竞争等顽疾难免不再现。尽管针对以上问题，各省采取了一些相应措施，但收效甚微。根源在于：1.“强县扩权”、“省直管县”改革仅涉及经济、财政领域，未根本触及行政体制；只重新调整、分配了内部权力，没有重新定位政府与市场的关系。2.“强县扩权”、“省直管县”强化了局部(县)利益，在监督不力或软约束下，为追求政绩、短期利益，县往往不惜采取行政手段，搞市场分割、地区封锁等。
综上所述，可以得出两点结论：一是“市管县”与“省管县”不是替代关系，而是互补关系，也可以说“省管县”改革是对“市管县”体制的修正和完善，而不是彻底否定，二者空间上可以并存互补。二是不能对“省直管县”预期太高，不能只看到积极有利的一面，看不到它存在的问题，更不能把它当作一剂包除百病的“灵丹妙药”。总体看，“强县扩权”、“省直管县”对于缓解县乡财政困难和扩大公共服务有明显成效，但对县域经济发展的影响仍有待于进一步观察。从实践来看，“省直管县”不是对所有地区都适用，具体到某个省市区，到底该采取何种县管理体制，应区别对待，不能搞一律化、“一刀切”。
五、对策
中国地域广阔，在行政构架上，一般来说，省以下应该多样化，不应拘泥于单一模式，应因地制宜，依据各地的经济发展水平、城市化程度、人口、辖区面积、社会历史传统和民族成分等因素，综合考虑，实行具有不同层级的行政管理体制。只有适应当地实际情况的体制，才是最好的体制。对于城市化程度较高、中心城市经济实力较强的地区，没有必要推行省直管县。随着城镇化的推进，县自然会逐步变为市辖区，融入城镇体系之中，如珠三角、长三角地区。对于经济落后、且辖区面积又大的地区，如西部的一些省区，则不宜推行省直管县，可以在财政上搞一些“直通车”做法，如转移支付“直拨”，行政上不宜省直接对县，否则可能导致管理缺位、失控，影响国家安全与稳定。只有符合以下条件，才可以考虑逐步实行省直管县财政体制和“扩权强县”，甚至逐步过渡行政直管：一是县数量较少(50个以下)，省级财政调控能力较强；二是中心城市较少而且较弱；三是县域经济发展有一定基础。
那么，对于有自治州的省区，对于自治州所辖县究竟是维持现状，还是对自治法作适当修改完善，以适应“强县扩权”、“省直管县”改革的需要？
从顺应民族地区城市化和经济发展的趋势考虑，有必要进行“强县扩权”、“省直管县”改革。州辖县不参与实施“强县扩权”、“省直管县”改革，就享受不到此项改革所带来的“效益”，州管县存在的一些弊端就无法克服，县域经济发展的一些障碍就难以排除，束缚之下，县域经济就缺乏活力。州不作一点牺牲，县的发展就会受到影响，利益受损。问题是怎样避免与民族区域自治制度、政策的“撞车”。为此，特提出以下建议：
(一)完善民族区域自治法，创新自治地方形式
现行自治地方自治区、自治州、自治县的设置，明显不适应民族地区政治经济发展的需要，应尽快修改关于自治地方设置(类型)的规定，使其多样化。既然有地级市、县级市的设置，为什么不能有同级“自治市”的设置？应对自治法的有关条款作适当修改完善，规定少数民族聚居区可以设立自治区、自治州(市)、自治县(旗、市、街)。少数民族地区不可能永远都是农村、牧区，早晚要实现城市化，不可能让高度城市化的民族地区还叫××州、××县。例如，现在延边州8县、市，就有6个为市，只有2个是县，完全可以设立地级“自治市”(在非民族地区早改市了)，因自治法中没有这一设置，只好作罢。如此一来，区域自治便成了延边工业化、城市化的“羁绊”。对于更多的经济实力较强、工业化和城市化程度较高的自治县来说，存在同样的问题。
民族区域自治不能作茧自缚，应适应形势发展的需要，与时俱进，增强“兼容性”，只有这样，自治地方(队伍、成员)才会壮大、有生命力，否则就会成为发展的障碍。
自治地方要保持数量的稳定，而不是越来越少(全国自治区、州、县数量已由1988年时的159个——5区、30州、124县，减少到如今的154个，少了1州4县。如不采取对策措施，还有进一步减少的趋势)，民族区域自治制度就必须增强适应性，提高灵活性，在类型、形式上有所发展变化、创新突破，而不是长期一成不变，不只是单一的区、州、县。
(二)细化自治地方自治权，增强可操作性
自治法有关自治地方自治权的规定存在两大明显不足。一是空泛、不具体，可操作性差，对于侵犯自治权的行为无担责和处罚条款。二是权利“大锅饭”，区、州、县无区别。既然自治区、自治州、自治县是三个不同级别、层次的自治地方，那么它们的自治权利理当有明显区别，不仅自治区与自治县，即使自治区与自治州、自治州与自治县，自治权也应不相同。为此，建议将区、州、县自治权分列，并尽可能细化，体现彼此质与量的区别。
(三)重新调整、划分省、州、县三级权力，逐级放权
“强县扩权”实际上是州与县之间权利的再分配，赋予部分县市州级经济社会管理权限实际上是把原来属于市州的职能交由县去行使。这样州的权限就变小、变空了，对县的管理就软、弱了。实际上，州在本区域统筹协调、政策指导、民族特性保持等方面是必不可少的，也是不可替代的。为了不使市州因对县扩权而权利受损，职能萎缩，应在给县放权的同时，对州也扩权，给自治州部分省级管理权限，或由自治州代行省的部分管理职能，以消弭“强县扩权”对自治州产生的不利影响。
在重新确定省、州、县三级权力，新的权力结构建立起来之前，为不延误“强县扩权”、财政“省直管县”改革的实施，可先(第一步)实行“财政直转”，而不是“财政直管”，省对县的税收返还、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付部分，不再通过自治州而直接划拨到县，除此之外，州对县的其它财政管理职能不变。这只是一种过渡，一俟新的行政架构建立，便转向全面的“财政直管”。
(四)强县(市)、大县(市)直接升级为自治市
有了“自治市”这一自治形式，无论是应对工业化、城市化，还是“强县扩权”、“省直管县”，都游刃有余，不成问题。“自治市”既保留了区域自治的特性，又突出了城市特征，使二者得到很好的兼顾，其优越性彰显无遗。经济强县(多数已改为县级市)或人口大县改为同级“自治市”，对促进县域二、三产业发展，破解“三农”难题，提高二、三产业和城镇人口比例，具有重要作用。而如经济强县或人口大县在基本满足改市条件的前提下，直接升级为地级“自治市”，则不仅大大扩了权，为加快推进工业化、城镇化创造了条件，还有效解决了前述与区域自治“撞车”的问题。因为它在从自治州分离出来、成为“自治市”以后，既保持了自治地方的性质，又不削弱原自治州权力(仅自治权的完整性而言)，可谓一举多得。
(五)加大对弱县、小县的扶持力度
对弱小县来说，最重要的，或者说当务之急，不是扩大权力，而是加大扶持力度，增强自我发展能力。因为弱县扩权的作用、意义不大。权力只有建立在相应的能力之上，才能得到有效行使，才能转化为发展的现实、成果。从全国来看，州辖县大部分经济实力较弱，自我发展能力不强，单纯(超前)扩权，而不注重提高履行职权的能力，会造成权力资源闲置浪费，使用不足或不当，不但发挥不了积极作用，反而会产生消极影响，如果是这样，就有违初衷，失去意义。
强县分离出去以后，自治州变小了、管的县数量少了，弱县继续留在自治州内，有利于自治州集中财力、物力、人力，加大对弱县的帮扶、支持力度，逐步增强自我“造血”机能，走上快速发展的轨道。
(六)强化省级职能，加强对县监管
由于“强县扩权”后，县的权力大增，而市州管理又相对弱化，所以，在对“强县扩权”的同时，必须加强省级监管，否则，极有可能出现权力滥用以及各自为政、地方保护、“诸侯经济”等。不仅现有相关部门，如计划(发展与改革)、财政、工商税务、交通水利、劳动人社、外经外贸、国土资源、质量技术、环保等，应增设直接面对县的内部机构，充实人员力量，而且有必要设立新的综合协调机构或政务中心，专门管理县级事务，办理具体申报审批事项。对省来说，建立对扩权县的约束机制，使其正确行使权力，慎重把握手中权力，也是加强对扩权县管理、监督的一项重要任务。
总之，笔者认为，对于自治州辖县，进行“强县扩权”、财政“省直管县”改革是必要的、有益的，有利于促进民族地区经济社会发展；民族区域自治制度(政策)只有与时俱进，不断发展创新，才有生命力；民族区域自治法应适应民族地区现代化发展新形势、新趋势，为政治经济改革扫除障碍，不断充实完善。但在具体实施时，应区别不同情况、类型，从各地实际出发，因地制宜，不搞“一刀切”、一个模式，坚持多样化、多途径、多形式。1.对强县(市)来说，应采取直接与州分离脱钩、“另立门户”，成立“自治市”的办法，解决自治与扩权“兼容”的问题。2.对继续留在自治州的“弱县”，既不需扩权，也不实行财政直管，而是采取转移直拨的方式，增加省、州投入，加大扶持力度，这样更适合弱县的情况，更有利于弱县的发展。3.对于因“强县扩权”、财政“省直管县”而可能成为“空壳”的州(县市大部分或全部已分离出去)，可把州府所在地县市并入，实行“直辖”(州与县市合并)，重新组建自治州或自治市(名称不变，但区划调整)，撤市或县，设区或办事处。此举可使自治州“空壳化”问题迎刃而解。
收稿日期：2012－03－22