中国城市化道路的现实选择——兼论中小城市的城市化问题，本文主要内容关键词为：中小城市论文,中国论文,道路论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，伴随着工业化和现代化建设事业的发展与市场经济的繁荣，我国的城市人口迅速增加，城市化进程明显加快。原城镇不断扩大，新城镇不断涌现，我国的城市人口总数已居世界首位。预计今后15-20年内城镇人口还将成倍增长。我国的城市化已经结束了初始阶段的诸多波折，迈入了全新发展的新时期。
一
在现代经济中，城市是经济的载体，是经济发展的核心舞台，但城市从来就不是单独存在的。长期以来，由于相同或相似的政治、经济、文化等因素的影响，城市与其腹地以及其他相关的城市、乡村共同组成了一个相互关联、密不可分的整体。因此，城市化的研究不能仅及于大城市本身，而必须十分地关注大城市所在的区域的社会发展；必须改变传统研究城市化只以大城市和乡村为基本分析单位的现象，从而使城市化发展及其效能上升到区域社会发展的高度。这是将城市化与宏观社会发展联系起来的必要环节，也是提升城市化的整体效益，推动我国整体社会发展的必然选择。
在我国，区域社会的城镇体系按人口规模可分为大城市（包括特大城市）、中小城市和小城镇的三级规模结构，它们在该区域社会发展中发挥着各自的作用。改革开放以来，我国城镇体系的发展政策是对大城市充分发挥其作用的同时，控制其人口规模，积极促进中小城镇的发展。目前，我国已初步形成以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次的城镇体系，这对于区域社会的平衡发展，区域市场的形成，生产力与人口的合理分布，提供了一个良好的地理、社会和经济环境。
至2000年底，我国共有城市668座，城市人口4.56亿，城市化率为了36.09%。根据世界多数国家城市化发展规律，中国已经进入了从30%到70%的城市化加速发展阶段。目前有观点认为，中国由于受到一些基础性的制约，城市化正处于波折和结构调整时期，有一个减速的阶段，并未进入到加速阶段。我们觉得，城市化加速发展阶段既然是城市发展的规律之一，当然也是中国城市发展一个不可逾越的规律，它并不以人的意志为转移，当然也不会因为某些制约因素这样的外部环境的影响而失去其规律性。从目前的现实情况分析，客观地讲，我国已经处于了城市化进程中的加速发展阶段，加大推进城市化进程已经成为我国目前城市发展的主要任务之一。但不可否认的是，按照城市化的规律，加速阶段每年至少应该增加1.58-1.66个百分点，可从1987年至1999年，城市化水平仅年均递增0.41个百分点，我国城市化呈现出了一种畸形状态，即进入了加速阶段却发展滞后，并未出现加速的迹象。
造成城市化畸形的原因是多方面的，除了在管理体制、金融体制以及经济转型期等方面的原因之外，我国在城市化政策上的偏差也是主要原因之一。在“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的方针指导下，过分强调乡村城市化，极大地阻碍了城市化进程。发达国家的城市化历史表明：在城市化加速阶段，大城市对城市化的贡献率每提高1%，就能使城市化水平提高0.35-0.41个百分点，而小城镇却只有0.003-0.005个百分点。在城市化初始阶段，城市化主要由少数几个大城市来带动；进入加速阶段后，在大城市的数量和人口规模迅速增加的同时，中小城市也迅速发展，成为带动城市化水平提高的主力军之一。小城镇虽然数量众多，但对城市水平提高的带动作用却一直很微弱，不足以成为城市化工作的重中之重。另外，我国城市化发展的实践也表明，“控制大城市规模”的方针并未取得预期的效果，中小城市也没有遵守“合理发展”的规定而成为发展最为迅速的一类城市。有资料显示，1980年以来50万人口以上的大城市和特大城市虽然在全国城市人口中的比重呈下降趋势，但数量和人口都不断增加，大城市中的超大规模城市是不断扩大规模的。值得注重的是，50万人以下的中小城市的人口在全国城市人口中的比重大幅度上升，尤其是小城市，从1980年的13.6%上升到1997年的21.3%。这表明我国城镇体系开始向均衡化方向发展。实践证明，在大城市发挥其巨大的聚集效应和辐射功能的同时，中小城市在区域社会发展和城市化进程中的优势是无可比拟的，作用同样非常明显。相反，从1980年到1998年，我国建制镇虽然增加了1万多个，但是镇平均人口却仅增长60%，3万人以上的镇仅800多个。小城镇的发展收效甚微。
二
积极发展小城镇的主张，源自计划经济时代，改革开放以来又得到各方面的重视，发展势头迅猛。80年代乡镇企业在体制夹缝中的崛起，给发展小城镇的主张提供了支持。乡镇企业一方面吸纳了约1亿农村劳力，另一方面也增强了政府选择小城镇道路的信心。但历史地考察这一问题，虽然乡镇企业模式和小城镇道路承接了现存的城乡关系和粗放型增长方式，看起来改革成本和阻力小，可以避难就易，可从长远看可能再次走上历史弯路。这不仅因为小城镇模式无法获得人口聚合效应与规模效益，而且从节约资源、保护环境及经济合理性诸方面来评价，小城镇模式也均无优势可言，更值得注意的是，90年代中期的经济过热实现软着陆以后，支撑增长的外部条件改变，加上环境和资源破坏已被从严限制，使乡镇企业的粗放扩张优势走近终点，吸纳的农业剩余劳动力远远低于预期。原预计乡镇企业吸纳农村劳动力数量在1993年0.12亿的基础上到2000年底再增加转移5000万。实际上，到1999年底全国乡镇企业职工12704万人，占农村劳动力的27.1%，较上年仅提高了0.1个百分点，而农村富余劳力和新增劳力仍在上升中。
20年城市化的实践表明，小城镇的道路并非是适合我国城市化进程的选择，将大部分的精力和财力都投向小城镇建设更是我国城市化发展的战略错误。仅以环境和资源而论，小城镇大都是以落后的传统产业为主，规模较小，但都要建设一套基础设施，投资巨大，却利用率低，环境污染严重，而且占地过多。据统计，1983-1993年全国耕地平均每3年减少32.58万公顷，其中，乡镇企业、住宅和小城镇是吞食耕地的主体因素。另外，通过对大中城市经济效益的对比我们可以发现，小城镇单位面积提供的国内生产总值仅相当于全国城市平均水平的1/3，相当于200万人以上大城市的3%，这样一来，积极发展小城镇对于土地资源和资金构成经济发展瓶颈要素的中国来说，严重违反了经济原则。
值得一提的是，城市化作为一个农村人口向城市逐步转移和集中的过程，其外在的表现，不仅仅及于城市人口所占比重的迅速增加，而且还着重地及于农村人口在自身素质上的现代化和城市化。如果不在思想意识方面全面完成城市化的过程，这样的城市化是极不彻底的。一般地讲，城市是经济社会文化活动的载体，首先应该是先进文化的聚集地，小城镇如果想要在城市化进程中发挥重要的作用，也必须要体现上述的城市基本功能，即能够承载经济社会文化的一般活动，能够体现不同于农村的城市文化的特质。从中国目前小城镇的基本情况来看，虽然有些乡镇在经济上达到了一定的水平，具备了较高的现代意识，但绝大多数乡镇在社会文化方面尚未形成有效的社会需求，建立现代化基础设施和各种文化设施也不具有经济方面的功能。尤其重要的是，小城镇无论在文化环境还是在地域空间上与广大农村的联系都异常紧密，而与大中城市的关系却相当疏远，城市社会文化的影响力在小城镇尚未形成潮流，传统的“农村病”依旧根深蒂固。目前乡镇企业二次创业的艰难，与小城镇文化积累不足、意识落后有很大关系。先进文化意识的传播是促进经济发展的根本，也是城市化的非经济动力机制，而小城镇的提倡者恰恰忽视了这一点。因此，没有大中城市发展所带动的小城镇化，并不利于先进文化的积累和先进的生产方式、生活方式的确立，真正的城市化也就不可能最终实现。
因此，虽然改革开放以来，中国小城镇的迅速发展是客观存在的事实，但这决不是中国城市化发展的主流，小城镇的发展是大中城市充分发挥作用的结果，而不是相反。无论中国城市化多么独特，在目前已进入加速阶段的情况下，决不能再将小城镇的发展作为推动城市化进程的主要动力，这样不仅不可能实现城市化，还会失去经济和社会发展的宝贵时机。
三
大城市在城市化过程中有着特殊的地位和作用。中外城市发展史证明，大城市有着难以替代的聚集效应和辐射功能。大城市、特大城市在国民经济发展中除了有比中小城市高得多的经济效益外，大城市的高度发展，即是增强综合国力、提升我国产业国际竞争力的需要，也是从根本上提高我国城市化水平及其质量的需要。此外，知识经济和信息时代的挑战也要求我们必须将大城市，特别是国际经济中心城市和大都市带的发展置于优先地位。通过这种高效率的集聚人口和经济活动的布局模式，在大幅度提高我国经济运行和产业布局效率的同时，还可以促进知识和信息的创新活动。
但是，大城市的超先发展也有其致命的缺陷。大城市的爆炸性发展，生产规模的急剧扩大，人口的迅速增加，都会引起城市基础设施、自然环境与城市发展的不协调，进而产生一系列问题，我们通称为“城市病”。其中包括：交通拥挤、住宅紧张、环境污染、经济衰退、政府腐败，以及失业、贫困和各种犯罪等等。而从目前中国大城市总体发展状况来看，“城市病”主要体现在城市生态系统的恶化上。城市人口和经济的迅速增长以及政府规划与管理的不善，导致了城市增长超越城市自然和生活环境的承载能力，造成了三大类问题，即环境污染、城市系统的拥挤和自然支持系统的退化。
因此，虽然在城市化过程中大城市的超先发展是一般性的规律，但上述问题的出现极大地阻碍了大城市的进一步发展。以目前情况看，大城市和特大城市的数量和人口都在不断增加，但城市化的质量却很不乐观。所以，发展大城市必须坚持经济效益和社会、环境效益的协调发展，主要是发展它的经济、文化和科学技术，提高它的多种功能。如果不在城市化的质量上下一番功夫，盲目追求大城市数量和人口的增长，我们认为这是非常不明智的，更何况我国大城市的承载能力普遍偏低，人口数量已接近承载的极限。因此，大城市和特大城市的发展必须以防止和克服“大城市病”为前提和界限，城市化的重点应放在提高城市的承载能力上。城市发展包括质和量的两个方面，大城市和特大城市应尽可能控制人口规模的高膨胀，把发展的重点放在产业结构的调整和升级上，放在提高城市质量和城市的现代化水平上来，坚持可持续发展的理念，使社会、经济、自然所构成的生态系统协调、稳定、有序、健康地发展。
四
根据今后10-15年我国经济社会发展的总目标，预计到2010年，我国的城市化水平至少要达到45%才能与我国经济社会发展的水平相适应。按这一指标估算，转移到城镇的农村人口大约有2亿人，需要解决就业岗位1.2亿个。这样大的一个人口数量，如果大城市和小城镇都不能大规模吸纳的话，那么只有小城市可以依据自己独特的优势完成这个任务。
中小城市在我国的城镇体系中处于中间环节，起到了联系大城市和小城镇的作用；中小城市点多面广，承上启下，联系广泛，规模适中，具有大城市的优点，城市基础设施和产业基础具有一定规模；在住房、交通等方面不像大城市那么紧张，生产力水平及文化科技基础又比小城镇优越。因此，合理发展中小城市对缓解大城市人口和承载力压力及促进小城镇发展都具有十分重要的作用。
综合来看，中小城市城市化进程在区域社会发展中的作用有以下几个方面：
第一，中小城市是城市化进程的重要推动力。中小城市处于城市规模结构金字塔的中部，上联大城市，下联小城镇，人口、经济、空间三者之间的矛盾比较少，是县域及县域以上的区域中心，具有大城市和小城镇不可替代的功能。世界经济发展的历史表明，城市化是一国经济现代化的必经之路。据世界银行专家估计，城市化水平每提高一个百分点，至少能带动GDP增长1.5个百分点，改革开放以来，我国的城市化开始加速发展，城市化水平20年间提高了12.5个百分点，是前20年的5倍。城市化的快速发展主要得益于中小城市的快速发展。目前中等城市在我国共有204个，小城市有377个，分别占全国总数的30.5%和56.4%。中小城市在我国国民经济中占有十分重要的地位，其中中等城市无论在工业上还是在农业上，其总产值都占全国各类城市的第一位。据1991-1997年间的统计，中小城市对城市化的贡献率（城市人口占城镇总人口比重）由68.9%上升到73.2%；按城镇非农业人口计算，中小城市的非农业人口由2亿3千万上升到3亿7千万，幅度是相当大的。中小城市不仅在数量上占我国城市的90%以上，而且也成为了吸纳城镇人口的主体。
第二，中小城市的产业基础具有一定规模，基础设施建设相对完备，能够实现聚集效益和规模效益，已形成所在区域的工商业中心。具有规模经济特性的基础设施和公用设施目前除大城市和特大城市外，主要集中于中小城市，因此基于对交通、通讯和市场等基础条件要求的工商业发展一般也以中小城市为基础。中小城市无论在硬环境还是软环境上都比小城镇更适合中小企业的发展，积极发展中小城市有利于乡镇企业向城市集聚，提高经营素质和能力。值得注意的是，在城市化过程中大投入的背景下，上述的设施建设不再需要国家大规模的资金投入，既便是在面临大量规模升级的情况下，也不需要巨大的财力和物力的支持。这在城市化进程中的作用是异常明显的。
第三，中小城市是农村富余劳动力的主要流向地。我国农村富余劳动力目前已占农村劳动力总数的1/4-1/3，并且富余劳动力数量每年都在以数百万人的速度增长。将巨量的农村富余劳动力转移出去是农业持续发展、农民收入不断提高的关键。中小城市由于处在城镇体系的中间环节，市场机制的作用比较充分，完备的城市体系基本形成，农民进城的门槛、转移的难度和风险较低，对分流农村富余劳动力，防止农村人口盲目流向大城市起到了“蓄水池”和“节流闸”的作用。过去普遍认为小城镇的发展具有同样的作用，现在看来，小城镇的吸引力并没有想象中的那么大，吸纳的富余劳动力也非常有限，不足以起到“蓄水池”和“节流闸”的作用。另据调查，中小城市的生活成本总体上明显低于大城市，仅略高于小城镇，因而非常适合农民迁移；中小城市的工业资本有机构成所吸纳的劳动力与大城市基本相似，多发展中小城市也有利于增加就业。
第四，中小城市是城乡协调发展的主要力量。城乡协调发展是关系整个国民经济发展的一个重要内容。二战以来，许多发展中国家依据佩鲁的“增长极”理论，采取了集中发展中心大城市的方针，被称为“城市倾斜（政策）”。这种政策可以使有限的资金在短期内造成城市工业和建设的表面繁荣，但落后的农村必然要拖城市发展的后腿，而且会造成城乡的严重对立和社会的不稳定。并且，城市化的过程就是改变人的生活模式和生产模式的过程，而不应理解为简单的农村人进城；不能在生存和思想观念上城市化，就不能称其为真正的城市化。中小城市是联接大城市和小城镇及农村的纽带，不仅能享受大城市的扩散效应所带来的好处，而且也会对周围的小城镇和农业产生很强的集聚和辐射的作用，有着广阔的发展前景。我国中小城市发展的实践，不仅直接推动了中国城市化的进程，而且对农村的发展起到了直接的促进作用。同时，中小城市还把城市的思想观念、技术信息、管理经验传播到广大农村，成为我国亿万农民接触城市文明的媒介，既加强了城乡联系，又避免了许多发展中国家大城市膨胀、农村不断衰落的“发展的陷阱”。
目前来看，中小城市的发展主要受到了以下几方面的制约：第一，中小城市所处的地理及区位条件往往不甚理想，从而限制了其利用各种资源的范围，同时科技文化教育力量也不如大城市，因此综合性较差，产业结构不完善，关联度也较差；第二，中小城市的规模小于大城市，系统功能相对不足，对大城市有着天生的依赖，缺乏自我调节、自我平衡的能力；第三，中小城市的经济和社会体系尚显薄弱，不足以在我国经济发展中起到稳定大局的作用，同时其自身的发展也具有某种不稳定性。因此，中小城市在城市化过程中，需要经常研究自身的发展优势，确定或调整本身的发展战略。在总体规划中要注意扬长避短，形成特色，并注意加强横向联系，走联合发展、共同振兴的道路。国家也要对全国中小城市进行全盘分析和考察，各级政府应树立中小城市的观念，给予中小城市发展以更大的支持和关怀，只有这样才能促进中小城市在城市化进程中发挥更大的作用。
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