试析BOT方式在旅游资源开发中的应用，本文主要内容关键词为：资源开发论文,方式论文,旅游论文,试析论文,BOT论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.BOT方式及其在我国旅游资源开发中的可行性分析
BOT是20世纪80年代兴起的一种投融资方式，其主要特征是由政府与非官方资本签订项目特许权经营协议，由政府授予由非官方资本组建的投资机构一定期限的特许专营权，许可其自行筹集资金建设特定的公用基础设施，并且准许其在特许经营期内对项目拥有使用权、经营权和收益权，从而收回项目投资成本和取得合理利润；特许权期满时，投资方将该基础设施无偿转让给所在国政府。BOT在投融资方面具有显著优势：对政府而言，首先，通过利用非官方资本，使政府可以在缺乏资金的情况下也无需向外借款即可完成基础设施项目，有利于减轻政府的财政负担，避免了政府的债务风险；其次，由于有国外商业资本和私人资本的参与，可以提高项目的经营管理效率；第三，一旦项目特许经营期满，政府即可无偿拥有此项目的使用权和经营权。对投资方而言，BOT潜在的利润可以使投资者能从中获得较好的投资回报。因此，越来越多地国家将BOT方式用于公共资源开发和建设。
首先，在目前全国大力发展旅游业的情况下，旅游资源开发中的资金制约问题日显突出。如果政府通过同非官方资本签订资源开发特许权经营协议，利用BOT强大的融资力量就可以缓解资源开发中资金供给短缺的矛盾。
其次，经过20余年的发展，我国的民营企业已经累积了一定的资本规模，为了实现其自身资本的增值，它们开始寻找回报率较高的、符合国家产业政策调整方向的投资领域。
事实上，在国内已经有不少成功将BOT方式引入旅游项目开发的例子。2004年2月28日贵州兴义市政府和浙江青鸟旅游投资集团有限公司签订协议，将国家级风景名胜区马岭河峡谷正式转让给浙江青鸟集团经营。这是贵州省被国家建设部列为国家级风景名胜区特许经营唯一试点省份后的首例特许经营权转让。其他如湖南湘西风凰县、安徽黄山市屯溪老街和新安江城中心区等都在开发过程中采用了类似BOT的方式。随着越来越多的地方政府出让景区经营权，主管部门也开始尝试对旅游资源开发管理模式试行改革。
2.实施BOT方式的法律障碍分析
BOT方式在我国尚处于起步阶段，由于没有对BOT方式单独立法或制定条例性法规，因此使得在实际运用时缺乏法律依据和保障，在具体操作中可能会遇到以下法律障碍：
(1)我国迄今尚未对景区是否可以出让经营权做出明确的规定，能否在旅游资源开发领域运用BOT方式缺乏法律法规上面的依据。
我国旅游资源开发和经营一直都沿袭着国家所有、政府专营的传统模式。我国法律规定，所有自然资源都归国家全民所有，这其中自然也包括所有的旅游资源。但随着景区的进一步发展以及市场经济的逐步成熟，现实中所有权人缺位的问题日益突出，从而在我国的旅游景区的开发和管理上广泛存在所有权、经营权和行政权混乱的现象。在这种情况下，关于旅游景区经营权转让的争论就变得日益激烈。旅游部门和地方政府都认为旅游景区经营权有偿转让适应了市场化的要求，有利于解决当前旅游经营管理中存在的资金缺乏和管理混乱问题。而主管部门则没有认同景区经营权的出让，作为景区主管部门之一的建设部就曾在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中明确表示任何地区、部门都没有将风景名胜区地经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理的权利。
由于我国现有的有关法律法规均未涉及景区经营权出让的问题，就造成了法律管制之上的真空。而这种法律上的空白，一方面由于没有相应的法律，地方在出让景区经营权时容易出现混乱局面，另一方面，由于没有人能够决定该不该出让经营权，导致民营资本和外资进入旅游资源开发的风险增大，使其对于是否进入旅游资源开发领域还存在疑虑，使BOT方式的实施缺乏前提条件。
(2)调整BOT方式的法律制度不健全，难以在现有的法律体系中为BOT方式的实施找到有效的指导依据。
在我国，专门的BOT法尚未颁布，目前规范BOT方式的主要是两个文件：1995年对外贸易经济合作部发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》和国家计委、电力部、交通部同年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。这两个通知构成了我国目前指导BOT工作的重要依据。上述两个《通知》总共13条，其内容比较原则简单。其他与BOT方式有关的法律法规还包括《境外进行项目融资管理暂行办法》、《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》、《能源供应和消费的规定》、《外汇控制规定》、《关于外商投资建厂建设的暂行规定》、《电力法》以及《担保法》、《保险法》、《贷款原则》、《外资企业法》《外国投资项目外汇管理条例》、《境外进行项目融资管理暂行办法》等并非专门用于BOT，但在BOT的建设中必然会涉及到的一些法律。可见，目前在我国对BOT的法律调整在实际操作过程中缺乏规范的管理，如果在旅游资源开发中一旦出现问题，就很难通过法律的手段来解决。
(3)由于在旅游资源开发方面尚无完备的法律法规，对于运用BOT方式开发旅游资源可能出现的问题缺乏有效的法律监管。
运用BOT方式开发旅游资源虽然具有雄厚的资金保障，但同时也可能会在开发过程中出现许多问题。其中最突出的问题可能是由于对旅游资源的不当开发，影响旅游的可持续发展。作为项目投资方的私营企业或外资企业投资景区建设，尤其是自然景区的最终目的是为了获得收益，而旅游资源开发的资本回收期一般较长，因此就在开发过程中往往表现出急功近利的行为，如在投资运营后，无视景区生态环境的承受能力，通过尽可能多的增加游客数量以便在较短时间回收成本，获取高额利润。同时由于通过BOT方式开发旅游资源的前提是特许经营期的存在，一旦特许经营期结束就意味着要将项目设施无偿转移给政府，这就导致了在经营期即将结束时，投资方极可能为了最大限度获利而进行掠夺性开发，从而给生态环境造成巨大的损害，严重阻碍旅游资源的可持续发展。为了避免上述问题，就必须制定相关的法律法规来规范投资方的行为。
(4)我国现行法律法规对政府保证做出的禁止性和限制性两方面的规定也是BOT方式实施的一大障碍。
尽管以BOT方式投资于的项目对投资者来说是一项高回报率的商业活动，但是它存在着超过一般投资项目的商业风险和政治风险。商业风险通常由投资者自行承担，政治风险则涉及国家的政治、法律等投资环境问题，存在许多投资者难以预测控制的情形，因此按照国际惯例，一般要求政府在BOT项目中提供一定的保证和承诺。在我国由于未对景区是否可以出让经营权做出明确的规定，因此更需要通过政府保证来增强投资者投资旅游资源开发的信心和安全感。尤其对于外国投资者而言，通过东道国的政府保证，一旦出现政府违约或约定的政治风险时，投资方可以从减少损失，并且可以通过法律救济的手段保护其权利。
就我国目前的实际情况来看，现行法律法规对政府保证做出了一些禁止性和限制性规定，但内容含混，缺乏可操作性。如《中华人民共和国担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织货款进行转贷的除外”。《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》第3条规定：“政府机构一般不应对项目做任何形式的担保和承诺（如外汇兑换担保，贷款担保等）。如项目确需担保，必须事先征得国家有关主管部门的同意，方可对外做出承诺”。由于担保法的效力高于吸收投资通知的效力，所以我国现行法律是禁止政府保证的。尽管理论界有观点认为，BOT投资中的政府保证与一般民法意义上的担保含义不尽相同，不能简单划等号。然而法律和司法解释的规定却制约了BOT项目在我国资源开发中的顺利实施。
3.法律障碍的解决对策
要推进BOT方式在我国旅游资源开发中实际运用，就需要首先解决上述的法律障碍。在借鉴BOT方式在其他领域的成功实践基础上，可以从以下几方面着手解决：
首先，应尽快出台相关的法律法规对景区出让经营权问题予以明确的规定，为BOT方式在旅游资源开发中的实施创造前提条件。据不完全统计，目前已经出让旅游景区经营权或鼓励出让景区经营权的省、市、自治区至少有19个。这说明景区所有权与经营权的分离已是大势所趋，只是需要相关的法律来为其“正名”，借此打消非官方资本进入旅游资源开发领域的疑虑，从而加快BOT方式引入。当然，需要提醒的是关于出让景区经营权，应根据景区的等级和性质来具体分析，如世界级的旅游资源是否适宜采用BOT方式进行开发还有待进一步研究。
其次借鉴国际立法经验，进行BOT专项立法，制定其他相关的配套法规、规章，形成一套完整的BOT运作法律体系，对BOT项目范围、审批程序、投资主体资格、特许授权法律文件、项目公司的法律地位、项目风险分担、争议解决方式等BOT涉及的主要问题予以全面、明确、具体、可行的规定。注意运用相应的一些国际公约，如《私人融资基础设施项目法律指南》、《多边投资保障机构条约》、《关于解决一国和其他国国民之间投资争端的公约》等来解决BOT项目建设中可能产生的问题。
第三，在运用BOT方式进行资源开发时，要从法律上规范投资方的开发行为，强化行政主管部门对景区开发经营行为的监管，对破坏景区资源的行为要给予严惩。在借鉴国际先进经验的基础上，结合我国实际，建立旅游项目立项对生态和景观环境影响的评估制度，作为执法的依据。同时还可以将环境合同引入BOT方式中，通过合同形式明确各方在生态和景观环境保护方面的权利和义务。
第四，建立政府信用，完善政府信用的监督体系也是在旅游资源开发过程中实施BOT方式所必须的。BOT方式是一种基于政府信用的投资方式，如果政府在履行合同是缺乏良好的信誉就会令投资方失去安全感，拒绝进行投资，因此政府的信用就显得非常重要。要建立政府信用，就需要将政府信用纳入法律规范的范围，建立相应的约束机制，减少政府行为的随意性。政府自身也应严格自律，认真、全面、严格地履行已签订的特许权协议，这对今后的投资者态度和信心会起决定性的作用。
最后，针对旅游资源开发的特殊性，需要特别强调实行BOT方式时特许经营期的确定问题。如果特许经营期的年限过短会影响投资方的积极性，投资方会为了最大限度赚取利益而给旅游景区带来严重的破坏，如果年限过长又会损害国家利益，因此对于特许经营期的确定方法也需要做相关的规定。
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