土地制度创新与欠发达地区农村的人口控制，本文主要内容关键词为：制度创新论文,欠发达地区论文,人口论文,土地论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C922 文献标识码：A 文章编号：1007-0672(2002)01-0006-04
“十五”期间，我国人口与计生工作以“稳定现行生育政策，保持低生育水平”为主要目标，而工作重点是做好农村，特别是中西部农村的计生工作。对于经济欠发达农村地区的人口问题，需要将发展经济和控制人口联系起来综合治理，形成以经济利益为导向的计生工作管理机制。本文以贵州省长顺县改尧镇定点调研基地，分析了产权制度与人口发展的相关性，并以此作为解决人口控制问题的理论依据。针对目前欠发达地区农村存在人地矛盾突出的问题，以及未来的可能出现影响土地产权制度发挥控制人口作用的问题，笔者认为，应充分发挥土地产权制度创新的约束、激励和扩展功能，以作用于人口发展过程，形成良性发展机制，为计生工作顺利进行提供良好社会经济基础。
一、欠发达地区定点社区土地产权制度与人口发展关系
1.土地收入是当地的重要经济来源
改尧镇坐落于贵州省长顺县（国家“八七”扶贫攻坚重点扶持少数民族贫困县）西南部，北部与花溪区部分乡镇接壤，东面与惠水县紧邻，是典型的“三交界”地带的社区，经济社会发展属于欠发达类型，截止1999年12月底，全镇总人口为19082人，其中农业人口18764人，年人口自然增长率在10‰左右；总耕地面积为14852.5亩（其中：田：5828.5亩，土：9024亩）；按总人口平均计算，人均耕地面积约为0.77亩；粮食总产量7345公斤，人均391公斤；人均收入1257元；经济上以农业生产为主，在财政收入中，与农业有关的收入占有97.2%。
2.当前人口数量与现有耕地之间的矛盾
首先，人口增长过快，计生工作形势仍十分严峻。长顺县1999年人口自然增长率为13.5‰，改尧镇的人口自然增长率为10‰，这些数据均高于1999年人口自然增长率8.77‰的全国平均水平。
其次，人地关系紧张，影响了当地经济发展。土地资源是影响社区发展水平的决定因素，而人口数量持续增长使得人均资源尤其是土地资源不断减少。而在良田较少的情况下，当地的一些农民较为关心土地的承包权，这部分农民有如下特征：他们的家庭结构多属于核心家庭类型，通常由夫妇两人和2-3个未婚子女构成，这些子女基本上是80年代出生的，也就是在首轮土地承包经营责任制完成以后出生的，因而名下没有耕地；另外，这类家庭中的妻子通常也没有土地，因为按规定女子出嫁时，不能带走原来属于其名下的耕地，只能留在父母所在的行政村。这样，这类家庭实际上只有丈夫名下的一份耕地来供养四、五口人的口粮，甚至还要作为其他生活物资的经济来源，无疑使这类农户感到耕地太少，因此，他们就向村里提出“把人少地多人家的土地拿给我们种”的想法，其理由是“有一些家庭人口不多，子女和父母名下都有耕地，同时还从事和发展其他副业生产，经济上不十分依赖耕地，他们可以均出一部分土地给以务农为主的家庭耕种”。在实际调查中许多个案家庭情况都表明，农民的客观需求呼唤土地产权制度的创新，并且已有的土地承包经营责任制的执行情况，将极大地影响当地农业生产状况和社区的发展。
二、土地制度安排对人口控制的相关性影响分析
经济原因是农民是否愿意执行计生政策的决定性因素。如前所述，欠发达地区农民的主要经济来源是务农收入，也就是说较大程度地依赖耕地，因而，有关影响土地的耕种经营的因素将决定农户具体的生产发展情况。而土地产权制度同农户经济状况更是有极大的直接相关性，同时也间接影响社区的计生工作。
1.不同的土地产权制度与社区的计生工作的历史回顾
我国从1979年在全国范围进行了农村经济体制改革。在土地承包制的第一阶段(1980-1984)，由于土地产权制度中的一些具体政策的偏差，不仅未起到抑制人口增长的作用，反而加大了人口压力。尽管中央政策强调要按劳动力或者人口与劳动力比例来承包土地，但执行的结果却主要是按人口平均分配承包土地，这就意味着新增人口也有权获得按人口平均的一份承包土地，因而，在80年代初期，在全国范围内出现了抢生、超生的现象，人口出生率出现了较大幅度的反弹。
在后来的土地包产到户制度的调整改革中，中央在贵州省湄潭县设立了一个实验区，实行以“新增人口不再分地”为主要内容的土地制度，规定“增人不增地，减人不减地”，在实施过程中，即使按政策规定收回的农转非户，无人赡养的孤寡去世户、抗交农业税和粮食订购任务户、弃耕丢荒户的土地也没有按新增人口进行分配，而是实行招标发包。其执行的结果表明，这项政策在一定程度上起到了抑制生育意愿的作用。
可以看出，不同的土地制度对计生工作会产生不同的影响。根据有关学者的研究，[1]在不同时期，较早实行承包制改革地区的生育概率高于较晚或未进行改革的地区，这种差异在1982-1984年比1979-1981年有所增加，而在1985-1987年却比1982-1984年有所减小，有的甚至发生逆转，这表明，农村承包制在前期(1982-1984)削弱较早实行改革地区的生育控制，而在后期(1985-1987)却相对加强了这些地区的生育控制。
2.土地产权制度对人口控制的工作机理
对于生活来源主要依靠土地的农户，在进行生育决策时，不得不将土地数量因素作为主要因素考虑在内。这正是土地承包制度发挥了内化生育外部性的作用。
所谓外部性，在产权理论中，是只当一个人（或一些人）没有全部承担他的行动引起的成本或收益时，反过来，有人承担了他人承担的行动引起的成本或收益时，就存在外部性。外部性的产生通常是由于产权在交易主体之间界定不清造成的。而外部性内在化是指个体行为后果收益或成本将由产生这一行为的个体来承担。具体到生育行为的外部性，在社区资源有限的前提下，主要表现为外部损害，每个家庭生育决策和行为的后果将使得他人（相关的全体成员）受到利益的损失。其具体形式通常是以下几类：减少人均耕地；原有土地投入损失（如果不能保证公平的再分配）；土地支配权的不稳定性限制了合理使用土地，并由此带来损失；重新分配的组织成本。
为更好地说明土地产权制度对于内化人口生育外部性的作用原理，先回顾以集体所有制为背景，农民家庭的生育决策概况，以便与土地承包责任制作一比较。在土地为集体共有的产权条件下，几乎所有的资源都是集体所有的，每一个集体成员都拥有平等享用资源的权利，这使得农民家庭的生育产生了较大的外部性：农户的每一次生育都使集体共有资源的使用和分配增加一份人口，当然集体亦同时获得一份可利用的资源，这样农户家庭生育的大部分成本和收益都是外在的，农户只承担少量的生育成本，因而，就不可能在完整的生育成本和收益的比较中作出决策，更无法发挥土地制度对生育控制的作用；农村经济体制改革后，每个农村家庭在明确了所承包土地的权责利益的关系下，可以根据家庭资源情况，计算和权衡生育对家庭带来的利弊，在某种程度上来说，生育行为是基于家庭理性的，这意味着家庭决策者对于生育行为可能产生的后果有较大的确定性，因为家庭生育的大部分成本和收益都是内化于微观家庭之中。尽管土地承包经营责任制度可以较好地解决在集体所有制条件下难以化解的生育行为外部性内在化的问题，但这只是从经济的成本——收益角度为控制人口提供了可能性，欲将其变为现实性，则需要依据客观条件，针对导致人口增长主要原因，对土地产权制度在政策层面上进行完善，在实践环节中进行创新。
三、社区目前和即将影响土地产权制度发挥控制人口作用的因素
1.当前影响农户家庭的生育决策的因素
对产生人口压力的原因分析亦有助于探求土地制度创新的发展方向。人口增长过快的表象是由于人口再生产的惯性作用规律所导致的，原有的社区人口基数过大，致使当前人口增长态势居高不下。究其深层次的原因，需从生育意愿上来考察，而决定生育意愿的乃是经济原因：农村贫困面大，且社会保障机制尚未建立，养老和医疗保障制度不完善，农民出于传宗接代和养儿防老以及对劳动力的需求，生育男孩偏好强烈，这些原因均不同程度地导致了人口过快增长。
其中，“养儿防老”是最为重要的原因。虽然从土地产权对于控制人口的经济作用的角度出发，以土地资源的人均数量为切入点，进行生育成本和收益的分析是必要的，但是绝不能仅仅依靠单纯的数量成本和收益核算，来度量农民的生育意愿。因为，通常农民在确定生育数量时并非是追求生育效用的最大化，即达到生育数的最大经济效益而是为了化解风险，特别是老年保障风险。养老风险具体而言就是老年生活经济来源的风险和生活服务的风险。欠发达地区的农村的情况尤为突出，越贫困的地区，农民的自养能力越差，其根本原因就是农民一生中的任何阶段都难以有较为可观的积累，唯一剩余的经济资源是劳动力，故而，定点社区农村的家庭养老是以子女供养为主的。这样，即使生育成本已超过生育的经济利益，但是出于缓解风险的安全考虑，仍要继续生育，也就是说，在定点调查的社区中，影响农民生育意愿的根本因素是“养儿防老”。根据澳大利亚人口学家柯德威尔的“代际财富流”的理论假设，生育转变的前提条件是代际之间财富流向的逆转，其决定性的总流向应是父母一代在老年时期从子女处取得经济效益。因此，如何从土地产权制度的角度来安排经济利益流向，从而解决养老保障的问题，以达到控制人口数量过快增长之目的，将成为目前土地产权制度创新的一个方向。
2.欠发达地区土地制度与人口发展关系的未来发展趋势
随着时间的推移，社会实践的发展，我们根据目前社区的现实状况，可以预见一些即将可能发生与土地产权制度有关的人口控制问题。
首先，日益增长的人口压力可能导致土地产权的重新界定。目前，农民对所承包的土地只有受时间限制的使用权和收益权，土地的占有权仍属于国家，本质上由于土地的公有性质，生育带来的新增人口在农村生产责任制下仍然具有平等享用土地资源的权利，所以，生育行为仍可能产生外部影响。面对新增人口压力，在没有可使用的剩余土地的地方，往往可能采取分配承包土地的办法解决。
其次，从城市化发展的趋势来看，农村社区城镇化将是今后农村发展的方向，这意味着越来越多的农民将从事非农工作，而他们的土地如何处置，这是整个中国农村都将面临的一个问题，有人称它为继土地承包经营责任制之后的的第二次土地革命。随着社区的农户经济地位的变化，当主要的收入来源不依赖土地时，土地产权对人口控制的约束力将大为削弱，土地产权制度安排与人口控制关系，必然发生变化。在新的形势下，土地产权制度如何适应客观要求进行变革，尤其在对人口发展影响方面，土地制度创新措施应有利于人口控制。
四、建议与对策
根据以上所掌握的欠发达社区的人地关系状况，以及回顾了土地产权制度变革对人口控制的影响和工作机理，在综合分析目前和即将影响土地产权制度发挥控制人口作用的因素的基础上。本文立足于当地的特点，从土地产权制度着眼，以制度创新为手段，为建立和完善农地产权正常运作提供制度环境，促进计生工作的顺利开展，达到控制人口之目的。就制度创新的实质而言，主要是更为有效发挥制度对于人类行为的作用和职能，这主要体现在制度的约束、激励、扩展功能三方面。
首先，制度是个人行为的社会控制形式，其目的旨在约束和指导人们的行为，以维持整个社会的秩序和稳定。因此，制度的约束功能是制度的第一功能。要完全实现生育外部性的内在化，必须更彻底地实现农民对土地的所有权。是实行土地社区所有制还是私有制的问题，在中国经济学理论和政策研究上仍有很大的争议，在社会主义发展的初期阶段，这将很大程度地波及到政治体制改革，就目前而言，时机和条件都不具备。因而土地制度创新在约束功能方面的内容，主要是立足于现有的制度基础之上的，“制度的改革只能从原有制度边际开始”。[2]现行的土地产权制度是执行第二轮土地经营承包责任制的结果，其基本原则是“稳定农村土地经营承包责任制的，延长土地承包期限”，由于这一政策在现阶段有其存在的合理性，因此，该政策在制度创新中得到坚持和完善，在今后一段较长的时间内，它都具有适用性，尽管没有改变农民对土地的产权关系，但因对土地支配时间的延长而增加了稳定性，在一定程度上能克服生育外部性。这一效应是由土地产权制度的约束功能所决定的，并通过产权制度的核心内容——“产权清晰”来实现的。当制度明确地界定了各主体之间相互关系和各自权利、职责的通行范围，制度将对人们的行为产生制止违规行为、限制活动范围、保护合理合法行为等约束作用。具体而言，以下的土地制度创新措施将有效地发挥制度的约束功能：继续严格执行土地承包期限的政策，规避随农村人口压力加大带来周期性重新划分承包土地的风险，将计划外生育造成的外部不经济性内化于违反计划生育政策的家庭中，在经济上通过增加生育成本来影响农民的生育意愿，以期控制人口过快增长，尽管，这并不能够直接实现控制人口数量的目的，但这在制度上已形成了对计划外人口增长的约束机制。
其次，就制度的激励功能而言，它对人类行为产生的是利益激励作用，提供新的利益源，增加获利机会，实现增加社会总收益的目的。具体到土地产权制度，激励功能的实现的基本条件是土地收益权的有效获得。在社会化大生产的趋势的社会背景之下，土地产权的顺畅流动，不仅是产权制度的内在要求，更是收益权有效取得的保证，这在更大程度上，取决于土地转让权的完整与否，这里的土地转让权在所有权属于国家的条件下，指的是土地使用权的转让权。因此，目前土地产权制度创新的重点应是明确土地的转让权，为土地作为资本在市场中运作创造条件，实现土地的更大程度上的价值增值，增加农民收入。
从人口控制的角度出发，土地的转让权的明确为农户提供了新的利益源，农户转让自己的土地的收益权换取养老金，如前所分析，解决农民的养老保障问题，建立以计划生育社会保障制度为重点的利益导向机制，是转变当前农民“多生多育”观念的关键，具体做法是：明确老人是他们所承包土地的权利主体和利益主体，社区老年人以土地产权中的收益权作价，在市场中运作，以寻求养老依托。在子女愿意养老的前提下，负责提供老人经济的和日常生活照料，子女可以由老人授权拥有土地的使用权，并在老人去世后继承土地的使用权。如果无子女赡养，或子女不愿养老，他们就不能拥有和继承土地的使用权，则可寻求社会养老机构，这些机构可以将老人的土地的使用权以委托的方式，交给土地使用权转让中介机构进行运作，这样一来，一方面，可以解决长期以来农村养老事业，缺乏资金无法壮大发展的困难；另一方面，由于利益机制的建立，农民的养老经济来源得以保证，现实地解决了农民自养中存款积蓄少的问题。而这一制度创新更为深远的意义在于，人们对于未来的养老保障形成了稳定的心理预期，很大程度上缓解了农民“养老防老”的风险，促使生育观的转变，家庭计划生育成为自觉意识，自下而上地实现人口发展目标，不再是国家行政强制命令的产物，只有制度创新充分调动了千万农户的能动性和创造性，制度才具有生命力和可持续发展力。
第三，创新土地产权制度的扩展功能。要实现制度创新促进社会进步的目的，必须将制度的扩展功能纳入土地产权制度之内，所谓制度的扩展功能就是扩张个人活动范围，提高个人活动能力，增加理性，减少不确定性，达到规模效益，降低交易成本目标。由于个人的活动范围和活动能力有限，受到环境和自身能力的局限，所以，个人通常要依赖和借助制度——集体力量来扩展个人能力。也就是说，制度具有聚集和放大个人力量的功能，能够实现个体无法企及的社会目标。
要实现土地产权制度的激励功能，需要制度的扩展功能为其提供制度运行环境。正如以上分析制度的激励功能时，所提出的“以老人土地的收益权换取养老金”建议，需要制度环境。因为，即使土地制度创新的激励功能可以充分地让农民享有土地使用权的转让权，依然存在着单个农户之间无法交易的问题。农户们仅利用“无形的手”——市场机制来运作土地资本，但是在市场却发育不完全的条件下，信息的不对称性使交易具有极大的盲目性，同时较高的交易费用，诸如：搜寻费用、谈判费用以及履约费用等造成了交易的困难。这就需要制度发挥其扩展作用，形成社会环境，由政府来为产权的顺畅流通创造一个有序的资本市场，政府转变职能，变过去直接行政干预的管理方式为间接宏观调控，建立中介机构，提供信息服务，降低利用市场机制的较高的交易费用，形成规模效益，减少农户的不确定性，增加理性。
综上所述，无论是过去、现在还是将来，在欠发达地区的农村，土地永远是农民的命根子，是他们抵御外部风险最基本、最可靠的保障，土地制度的安排的恰当与否，将直接关系到农户的经济利益，而经济状况的变化又影响着计划生育工作的成效。因此，土地产权制度创新措施应继续严格执行土地承包期限的政策，以发挥制度的约束功能，将计划外生育造成的不经济性完全内化于违反计划生育政策的家庭中，从而，通过经济上生育成本的增加来影响生育意愿；而土地产权的激励功能的发挥则依赖于土地的转让权的明确，以满足产权制度的内在要求——产权的顺畅流动，从而为土地作为资本能够进行市场运作提供基本条件。以社区老人的土地产权中收益权作价，在市场中寻找养老依托，能够以此作为养老经济来源，解决老有所养的问题，消除“无儿养老”顾虑，有利于控制人口增长；土地资产顺畅流动需要资本市场的发育，这就与制度扩展功能联系，政府实施组织职能，提供充分的市场信息，充分发挥中介服务功能，降低市场交易费用，为制度激励功能的实现创造社会环境。相信在未来欠发达地区农村，通过大胆借鉴先进地区的发展改革经验，以土地产权制度创新理论作为社会前进的源动力，结合当地实际特点，逐步形成以产权制度为中心的经济社会良性发展机制，成为人口与计划生育的调控体系和综合治理的管理机制有机的组成部分之一。
收稿日期：2001-06-28
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