全球治理：地区主义与其治理的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,主义论文,地区论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826(2008)04-0055-06
全球治理是全球化与全球问题发展的必然要求和逻辑结果。在经济全球化迅速而深入发展、全球问题日益凸显的今天，国际社会期待着通过全球治理来构建一种使各方利益最大化的理想世界秩序。然而，无论在理论还是在实践中，全球治理都面临种种困境。如何进行全球治理，实现理想的世界秩序？地区主义的发展与地区治理的成功实践，为我们提供了可能的途径选择，因此，从地区主义与地区治理的视角构建全球治理框架不失为一种有益的探讨。
一、全球治理的困境①
全球治理是指国际社会各行为体，包括主权国家、国际组织和全球公民社会等，为了实现共同目标、增进共同利益，通过协调、合作、确立共识等方式参与全球公共事务的管理过程。它是“各种公共的或私人的个人和机构，管理其共同事务的诸多方式的总和”，“是一个使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取合作行动的持续的过程”。[1](P45)尽管从上个世纪90年代开始，全球治理就受到国际社会的广泛关注和热烈讨论，但至今仍面临种种困境。
首先，关于全球治理理论的本体论争论，反映出治理中利益与价值之间的矛盾。本体论是全球治理研究的逻辑起点。正如美国著名学者罗伯特·考克斯所说：“如若不预先假定一个包括各种重要实体及其之间关系模式的特定的基本结构，我们就无法说明全球中的任何问题。”[2](P152)所以，“以本体论为起点就明确了构成全球治理的现实结构与实体。”[3](P1)在全球治理研究中，就其本体论问题形成了不同的理论观点。理性主义认为，具有清楚的身份认同和明确利益界定的行为体通过制度性安排来维护与增加自身利益，所以，利益是全球治理的主要推动力，由此进行理性的制度设计是十分重要的。而建构主义则认为，观念建构对全球治理具有重大意义，“观念有助于界定利益概念，从而起到行动指南或路线图的作用；当存在着多种利益观念的冲突时，原则性信念可以为人们提供一个道德判断尺度，从中选择出最符合多数人道德观的信念，形成一个各方共同合作的焦点或黏合剂；观念可以转化为制度，从而对行为构成长期的约束。”[4]理性主义和建构主义之间关于全球治理本体论的论争反映出治理中利益与价值，即现实与理想之间的矛盾。到底是现实的利益博弈还是理想的价值诉求是推动全球治理的主要力量，如何寻求利益与价值二者的统一，是全球治理的理论建设中仍面临的一个难题。
其次，全球治理的全球性与国家性之间的矛盾，是现实全球政治权力结构不平等的体现。全球治理的目标是解决全人类所面临的如全球安全、生态环境、国际经济、跨国犯罪和基本人权等问题。这些问题都是跨国性、全球性的，需要动用全球力量与资源来解决，其中创立国际社会共同认可并遵循的国际机制是至关重要的。国际机制指的是“在某个既定国际关系领域由行为体愿望汇聚而成的一系列隐含的或明确的原则、规范、规则以及决策程序。”[5]虽然国际机制“既是各国参加的国际谈判的产物，也是由个人、压力集体、政府间组织和非政府组织形式的混杂联合的结果”，但它“首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物”。[6]主权国家在国际机制的建立中起了极其重要的作用。所以，在实现全球治理的国际机制建设中，主权国家尤其是大国，仍是最主要的权力来源和权威中心。这也就带来全球治理的另一个困境，即治理目标的全球性与治理方式的国家性之间的矛盾。这一矛盾体现出来的是现实全球政治权力结构的不平等。一方面非国家行为体在全球政治中仍处于弱势，另一方面大国的权力与意图主导了全球治理的实行。大国对全球治理的机制、权力和资源方面的垄断地位使得小国处于被动无权地位。同时，经济全球化拉大了南北差距，使得贫穷国家更加贫穷，它们在国际政治上更边缘化。如果不解决落后国家的贫困与边缘化问题，全球治理无法真正取得成功。
再次，全球共同价值体系的缺失，成为全球治理的一个重要制约因素。共同的价值体系是全球治理的关键。关于全球治理的价值，全球治理委员会在其《我们的全球之家》中作了较充分而全面的阐述。该委员会相信：“要提高全球治理的质量，最为需要的，一是可以在全球之家中指导我们行动的全球公民道德，一是具备这种道德的领导阶层。我们呼吁共同信守全体人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直。”[7](P333)所以，全球治理的基本价值诉求体现在自由、民主、平等，以及人权等方面。然而，无论是自由、民主与平等，还是人权，都蕴涵着十分丰富的内涵，并且其内涵随着时间的发展而发展，随着地域的变化在改变。抽象的自由、民主与人权不能成为世界各国人民共同接受的价值标准，它必须随着时空的改变而体现出具体而现实的价值要求。而当今的国际社会缺乏这种为全球共同接受的价值认同。所以，共同价值体系的缺失成为当前制约全球治理的一个关键性问题。
最后，全球治理主体间地位的悬殊阻碍了全球治理的实行。在全球治理中，虽然主权国家、国际组织和全球公民社会等都是其行为主体，但事实上，主权国家的核心地位是不受挑战的。一方面主权国家拥有其他组织所不具备的公共权力的高度垄断地位，另一方面全球治理中的国际组织②也主要由主权国家组成，是国家间权力与利益博弈的结果，主权国家在其中的地位是不言而喻的。全球公民社会是国际社会中的个人或团体超越了民族国家的界限，按非强制性原则和契约观念进行自主活动，以服务于跨国公共利益的非政治性领域。它既是其成员“据以行动的全球意识日益增长的结果”，[8](P53)也是全球意识与价值在世界范围内有机延伸和扩展的承载者。但它由于缺少刚性权力与权威，所以在全球治理中的地位是孱弱的。全球公民社会与主权国家在全球治理中地位的失衡必然影响到全球治理的实现。
全球治理尽管面临重重困境，但其重要意义和国际价值不可否认，所以，要实现全球化世界的理想秩序，实行全球治理是世界各国的共同诉求。地区主义的发展，尤其是地区治理的成功实践为我们提供了一个从地区主义来构建全球治理体系的重要维度。
二、源于地区主义的地区治理及其经验：以欧盟为例
地区主义在二战后、尤其是冷战结束以来在经济全球化背景下得到了迅速发展。它是以地缘关系为纽带而形成的地区内各行为体为实现共同利益，通过经济、政治和社会文化等方面的制度性安排来进行合作的思想与实践。地区主义的产生来自于地区内行为体的利益驱动。各行为体为实现其自身利益，在自愿基础上选择了合作，在合作过程中创立了地区性合作制度，而成功的合作制度往往能产生一种“适当性的行为逻辑”(logic of appropriateness)，[9]对行为体的行为起到规范和引导的作用，也就是规范的内化过程，在此过程中又形成了新的观念以及相应的规则，这一切有助于锁定共同问题，动员集体力量，包括共同探索尽可能富于创新精神的解决方案。换句话说，人们处于“共同利益不断升级”的进程当中。[10](P95)有效的制度和共同利益观念的形成，使得地区主义不断深化，地区治理因此形成并发展起来。地区治理是指“在具有某种政治安排的地区内，通过创建公共机构、形成公共权威、制定管理规则以维护地区秩序，满足和增进地区共同利益所开展的各种活动和过程，是地区内各种行为体共同管理地区事务的诸种方式的总和。”[11]地区主义推动了地区治理的实施，而有效的地区治理又促进了地区主义的深化，所以，二者紧密联系、相辅相成。
当前，在地区主义发展和地区治理实践中，欧盟无疑是一个成功的范例。作为一个介于国家与超国家之间的特殊行为体，欧盟在发展进程中形成了独具特色的治理结构与方式，即通过多层次的网络化治理实现了真正的“没有政府的治理”。欧盟治理具有以下特点：第一，治理结构的多层级性，在欧盟治理主体中，既有代表欧盟整体利益、具有超国家组织性质的欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院，也有代表成员国利益、具有政府间机构性质的欧洲理事会和部长理事会，此外，还有一些次国家层面上的地方政府、地区委员会、利益集团、非政府组织和私人机构等，这种多层级治理结构使得传统上由国家所拥有的统治权和决策权在欧盟这里分散在超国家、国家和次国家层次上。第二，治理方式的网络化，欧盟内部多种行为体的互动形成了复杂的相互联系的机构网络，在这一网络中，要“不得不放弃辅助性原则(subsidiarity principle)指导下的等级竞争思想，而转向一种网络安排考虑，即政策的酝酿、提议、执行和监督由不同层次的治理共同完成”。[12]第三，治理模式的多样性，欧盟在不同的政策领域形成了不同的治理模式，有人根据制度化程度将其分为相互调整、政府间协商、超国家/等级方式、共同决策和公开协商五种治理模式，[13](P358)有人根据权力向度及层次将其分为垂直紧密型等级体系的国家主义、水平紧密型体系的政府间主义、垂直松散型等级体系的超国家主义和多元松散型的泛欧主义四种模式，[14]多样化的治理模式增强了欧盟应对不同问题的能力，提高了治理效率。
随着欧盟的不断扩大，成员国在历史、文化、经济与社会发展模式上的差距使欧盟内部的利益协调和平衡变得更加困难，此外，由于欧盟治理已深入到欧洲政治、经济、社会及司法等各领域，对各成员国及其公民都产生了深刻的影响，欧盟治理的合法性受到质疑，欧盟治理也面临着困境。尽管如此，欧盟治理的经验为全球治理提供了有益的借鉴。
第一，通过多层次网络化治理，实现各行为体的全方位协商与对话，在价值规范与利益诉求之间寻求一种平衡。欧盟的多层次网络化治理保障了来自于欧盟、成员国和地方等各层级的利益者进行着全方位的协商对话，通过不断探索，寻求与扩大各自利益的交汇点，使各成员国及利益集团都把欧盟整体利益与自身利益、长远利益与眼前利益结合起来，重新审视并界定自身利益，并在价值规范与利益诉求之间寻求一种平衡。
第二，建立与发展公共领域，实现治理的民主要求。建立与发展公共领域是民主的内涵和规范性要求。在欧盟治理中，由于一些决策机构和决策过程脱离欧洲民众，缺乏公众的一级授权，被认为存在严重的“民主赤字”，欧盟治理“要想克服民主不足的缺陷，必须建立一个与民主过程步调一致的欧洲公共领域。在复杂社会里，民主合法化的基础在于制度话语过程和制度决策过程与非正式的意见形成过程(依靠的是大众传媒)在公共交往层面上的相互作用。”[15](P47)目前，欧盟一方面在积极探索建立欧洲公共领域，提高公众对欧盟治理参与的热情与能力，另一方面也在制度层面加强民主建设，实现真正的民主治理。
第三，积极培育地区认同，奠定治理的思想观念基础。地区认同是一种超国家认同，是该地区成员国及其公民对地区共同体的一种归属感。地区认同的形成有利于缓和地区内各种矛盾，有助于地区治理政策方针的贯彻与执行。对于这一点，欧盟官员很早就意识到了。早在1973年，当时的欧共体就已经正式对欧洲认同问题进行了讨论，不久，在欧共体哥本哈根外长会议上产生了一份《关于欧洲认同》的文件。此后的许多政策文件中欧盟都对欧洲认同及其相关问题有所规定。20世纪70、80年代欧共体就提出了“公民的欧洲”、“人民的欧洲”等概念。1992年的马约正式提出了“联盟的公民身份”，增加了欧盟公民的相关政治经济和社会权利。就在目前欧盟宪法进程中也有积极鼓励民众参与，扩大欧洲认同，增加民主合法性的尝试。欧盟制宪以及在这一进程中引入的制宪会议模式、宪法条约文本和多国采用全民公决方式批准该条约的实践都具备了通过增加公民参与和协商，扩大欧洲认同的潜力。当然欧洲认同仍是目前欧盟治理的一个制约因素，但欧盟对此的不懈努力将有助于其克服认同困境。
第四，尊重文化的多样性，实现多种文明的和谐共处。在地区一体化中的任何一个地区，其文化都不是单一的，而是多样性的，只有尊重彼此文化才能进行有效治理。在欧盟，既具有像罗马法、基督教文明和理性等这样同一性文化根源，又具有多样性民族文化特性，多样性赋予了欧洲以力量和活力，构成一体化前进的动力，而且欧洲文化所表现出的这种多样性与兼容性为不同文明之间的对话提供了可能。所以，在欧盟治理中，既要以欧洲文化的同一性为基础也要珍视多样性。其实，欧洲意识和民族国家意识并不是截然对立的，它们存在着相互融合的统一性。“民族的认同不应该建立在反对欧洲认同的基础上，反之亦然。如果我们把多元认同看作是欧洲多层治理体系合法化的一个必要的文化条件，那就不应该假定为了给欧洲认同的强化让路，民族认同必须丧失它的重要性。”[16]因此，在《欧洲联盟条约》中就明确指出“联盟应尊重各成员国的民族同一性(认同)”。[17](P386)
三、实现全球治理的途径选择
地区治理之所以易于实施并能取得一些成效，是因为相对于全球治理来说，它具有以下优势：第一，地区层次的治理需求不像全球层次的治理需求那样分散和多样，个体的需求比较容易得到满足。对于任何一种全球问题，世界各国的体验是不同的，即使面对同一种全球问题，其体验到的危险程度也不同，所以，在全球层面对治理的需求是分散与多样的。而在地区治理中，对这种全球问题的体验和重要性序列比较容易趋同，或者易于求同存异。第二，以地理板块为纽带联结在一起的国家在该地区范围内面临的政策问题和可能的解决途径有共同之处。地理上的临近使地区行为体在处理相互关系中，经常面临类似的问题，并在历史、文化和传统方面相似或相知，而且长期存在的邻里关系常常产生正式或非正式的、超越边界的治理策略，从而导致了相互依赖的产生和共同利益的形成。第三，因为同在一个地区，该地区内的成员会把各自的命运同该区域联系在一起，于是产生区域共同体观念，该观念的形成定会推动区域一体化的发展，有利于地区治理的实现。
随着区域一体化和全球化的深入发展，对全球利益和全球价值的追求必将会逐步超越地区主义的局限，地区治理也将跨越地区阻隔，走向全球治理。这不是一个自然过程，它是在地区治理的基础上，由承载着全球治理的各行为体不断总结汲取地区治理的经验，经过长期的努力探索和实践才能达到的。源于地区主义的地区治理的成功实践为我们提供了一个实现全球治理的经验平台。尽管这些经验有其地区特征和个性特点，但对于全球治理来说，仍具有重要的借鉴价值，并可为实现全球治理提供途径选择。
首先，发展地区主义，架起国家主义与全球主义的“桥梁”。全球主义是实现真正全球治理的关键，它超越了民族国家意识，是一种全球意识和人类共同体观念。虽然全球化推动了全球主义的发展，但目前它的影响力和号召力仍无法与传统的国家主义相比。在人类社会的现代文明史中，国家是贯穿始终的一个字眼，国家利益成为国际关系的永恒法则，国家主义则是国际社会中一个最响亮的口号。要将国家主义与全球主义连接起来，弥合二者之间存在的巨大鸿沟，地区主义是“桥梁”。因为地区主义的发展与现有国家间的关系是共存和调和的，它所改变的只是国家间长期互动的方式，在地缘上临近的国家之间通过某种经济的、政治的协定安排，加强内部协商与合作，推动地区一体化，发展地区主义，构建起国家主义与全球主义的“桥梁”，有利于克服国家主义的狭隘性，推动全球主义的形成。
其次，加强地区治理，使地区治理成为全球治理的重要支柱与补充。地区治理因具有全球治理所不具备的一些优势，所以更易于实行且效果更好，地区治理机构在功能上无论是主权国家还是像联合国这样的世界性国际组织都不能替代。但在全球化迅速而全面发展、全球问题更加突出的今天，要维护世界范围内安全、促进全球共同发展，地区治理是不能替代全球治理的。尽管如此，地区化的发展与地区治理的实行会为解决全球性问题、采取全球性行动集结更多的资源和更大的力量，所以，要加强地区治理，同时，“建立地区和全球治理机构之间的有效伙伴关系”，[18]在像联合国等这样的全球治理机构中引入地区治理机
构，并重视发挥其作用，使地区治理机构成为全球治理中多层协商与决策机制的重要支柱与补充。
再次，在全球制度框架内发展跨地区合作，推动全球治理的实现。在地区主义迅速发展的今天，全球范围内的跨地区合作也在积极进行，而且发展出多种合作机制：亚欧会议(ASEM)是一种地区间对话机制，在该机制下建立起了不同层次和不同领域的对话渠道，有由首脑会议、外长会议、高官会议及协调员会议等组成的政府间对话，和以贸易便利行动计划和投资促进行动计划等为代表的次政府间对话；亚太经合组织(APEC)是一种国际论坛机制，在该组织中的成员国经济部长经常会晤，领导人之间也经常非正式会晤，这为解决共同关注的地区性问题提供了机会；此外，还有跨地区的战略伙伴关系和合作协定等。在全球制度框架内发展跨地区合作为增进共同利益和多文明对话提供了平台，有利于推动全球治理的实现。
最后，在开放的地区主义下实行地区治理，填补治理的缺口。真正的地区主义应该是开放性的，是以一种开放与包容姿态处理与其他地区间的关系，而不是退化为封闭性的地区集团。在开放的地区主义下进行地区治理，一方面超越了传统的国家治理的局限，另一方面又能克服一个统一的全球/多边治理机构的缺陷，因为一个统一的全球/多边治理机构也许不完全服务于民族国家，或者因为它太弱势，或者因为它太强大和过于刚性。一个弱势的多边体系可能无法提供解决国际问题的治理能力。与此同时，一种强大的全球规则可能不适合解决特殊的地方和地区关注。这样，一个广于双边但窄于(全球性)多边的地区间安排可能填补治理的缺口。[19](P258)
注释：
①关于全球治理的困境，学术界已有不少分析，如唐贤兴：《全球治理：一个脆弱的概念》，载《国际观察》，1999，(6)；唐贤兴：《全球治理与第三世界的变革》，载《欧洲》，2000，(3)；陈绍锋、李永辉：《全球治理及其限度》，载《当代世界与社会主义》，2001，(6)；刘兴华：《全球治理的困境》，载《中国战略观察》，2005，(10)，等等。本文在参考上述研究成果基础上，从新的视角分析了当前全球治理的困境。
②这里的国际组织是指政府间国际组织，非政府间国际组织包含在全球公民社会范畴内。