性别失衡议题中的多元利益格局与政策博弈——对中国性别失衡政策议题网络的实证分析，本文主要内容关键词为：议题论文,性别论文,政策论文,实证论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C923 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2011)01-0061-10
20世纪70年代，赫克罗(Heclo)提出政策议题网络(Policy Issue Network)的概念，指出在政策制定过程中，不同集团会从多层面参与政策议题，以不同方式相互作用、共同影响政策进程，其关系构成松散的网络[1]。在网络中，各议题参与者组成社群，代表实在的或潜在的利益集团，进行政策博弈。这一理论打破了精英主义有关政策联合体局限于官僚机构和利益集团(或称压力集团)的界定，展示了现代公共政策系统中开放多元的利益代表关系[2]。麦克华兰德(McFarland)[3]、萨巴蒂尔(Sabatier)[4]、罗茨(Rhodes)[5]等的研究，又承续和推进了赫克罗的理论，使政策研究中的多元行动者理论体系得到充实，有力地撬动了英美国家公共政策分析的传统范式，反击了精英主义和合作主义等对多元主义的攻击。
政策议题网络实质上是人们围绕同一政策议题互动而形成的社会关系结构[6]，它再现了多元的公共政策生态系统。因为捕捉到了政策参与者身份的广泛性、协作关系的不稳定性、决策资源权力分配的不平等性，以及利益冲突整合的多态性等特征[7]，所以其理论对开放的政策体系和决策机制表现出了良好的解释力，在国际上拥有众多的支持者。国内学者本世纪初开始引介该理论，如林震[7]、朱亚鹏[8]、鄞益奋[2]等，但只将它作为政策网络的一种形态进行分析，且已有研究局限于理论途径的趋近，很少见单独针对政策议题网络的深入研究，也未有本土政策文化背景下的实证研究，这种情况使得相关理论与现实的对应性非常欠缺。
本文拟以真实世界的政策议题网络作为研究对象，来分析和理解性别失衡相关政策的制定过程与制度内涵，透视性别失衡政策议题交互所反映的社会利益结构。上世纪80年代以来，持续偏高的出生人口性别比严重困扰着中国，引发社会一片热议。由于性别失衡的政策议题上涉国家基本国策，下及黎民个人婚配，同社会发展休戚相关，进入90年代，该政策议题网络迅速扩张，达到了难于估量的规模。如林德布洛姆(Lindblom)所言，“决策的力量会因某种原因结合在一起产生出‘政策’结果，我们要力图弄清这些结果的原因。”[9]在多元主义视野下政策议题网络是各利益集团左右决策进程的核心载体，想要理解性别失衡相关政策并促进政府科学决策，就必须深入研究该网络的结构，分析深嵌其内的各种利益博弈行为。
随着互联网络的普及，以Internet(广域网)和Intranet(局域网)为载体的政策议题活动非常频繁，网络化生存之中发展出网络参政、网络议政、网络问政等形式，网络信息交互具有极为丰富的政治内涵。由此可见，我们可以利用网络搜索引擎，批量获得网络电子记录，并据之对性别失衡政策议题活动进行分析和研究。具体依托Internet和中国期刊网，用“性别失衡”作关键词进行标题搜索，收集1990年1月至2010年5月有关性别失衡政策的发言与对话，共获得1065条议题信息，其中从Internet获得950条记录，从中国期刊网获得115篇论文。利用这些信息，对中国性别失衡政策议题网络中的利益格局及博弈过程进行分析。
1 议题网络的参与人群
政策议题网络内充塞着各类议题，其运行是网络成员围绕议题积极双向互动(发言、劝告、旁听、争论)的过程。分析和归纳性别失衡议题的发动者和参与者，辨析其中的核心人物和团体分化，将为理解性别失衡政策议题网络的利益集团提供初步资料。本节辨识来自Internet的950条议题记录的参与者身份，首先删除其中重复或无关信息178条，再对各议题记录的发言角色进行统计分析，获得以下几类活动群体：
(1)代议机构与参政议政组织。根据统计结果，人大代表和政协代表的参与比例分别占3.92％、1.18％。他们主要利用手中的提案权和决议权，对各类性别失衡政策议题进行讨论、建议和投票，如据2009年3月17日《亚洲时报》报道，当年两会有多名中国人大政协代表提交了降低男女性别比例的议案。类似情况在全国性和地方性的人大和政协组织中都有出现过，性别失衡政策议题进入立法机关和参政议政组织，充分说明了该议题的重大社会意义和政策价值。
(2)政府机构。性别失衡的政策议题发言，来自政府机构的约占15.69％。议题形式包括公布政策制度、报道工作动态、接受媒体采访、与公众进行直接对话，以及委托专门人员进行课题研究等。其中人口计生委作为职能部门，结合倡导社会性别主流化、禁止非医学需要选择婴儿出生性别、关爱女孩行动等，利用公众媒体、部门网站和工作刊物发表了一系列相关言论，成为议题发展的重要推动力。政策议题是有关公共政策制定与执行的呼声与言论，政府机构扮演重要议题角色是应有之义。从现实议题观点看，由于失衡态势的不同和地区利益的差异，经济发达区域与欠发达区域政府的议题视角和议题观点，仍然存在一些差异。
(3)学术团体。来自学术团体或研究者的议题言论约占25.49％。在20世纪90年代，研究人员率先就性别失衡的公共政策问题提出各种议题观点，起了先导性的议题组织与政策推动作用；进入21世纪初叶，性别失衡成为全社会共同关注的话题，许多学术团体和研究者也聚焦于此，表现出非常高的议题参与热情。在许多研究中，学术团体被视为非政府组织的分支，但是在性别失衡政策议题网络中，学术团体与一般非政府组织的作用相距甚远，前者在议题讨论中经常起到引领和推动议题的作用，甚至在一些议题发展阶段还占据着言论的主导地位，当议题发展陷入僵局之时，其研究往往具有破冰或解疑之效，鉴于其角色的重要性本节予以单独列出；而其他非政府组织虽然也参加过一些议题活动，但主要发挥议题交流平台的作用，议题态度不够明朗，独立的议题观点也比较少，这里暂不将之单独列为一类活动社群。
(4)社会公众。此处仅仅统计标题文章发言人，社会公众约占25.49％；如果将论坛或博客反馈发言计算在内，社会公众将占到总发言量的60％以上。作为直接的政策利益相关者，中国社会公众卷入性别失衡政策议题网络的深度，远比参与其他政策议题网络要高。参与角色包括：
第一，计生政策对象。中国计划生育政策执行30年，强制结扎人数有一定规模。这部分人主要生活在农村，其中不少人同时在行为和议题观点两方面对抗生育政策，这部分人主要持男胎论或多胎论。相形之下，生活于城市的对象，由于文化环境的差异和经济生活的相对富足，对控制性生育政策褒贬参半，主要在家庭结构合理性方面发表议题言论。
第二，婚姻市场利益相关者。性别失衡的直接后果是婚姻挤压，婚龄人群作为当事人，许多被吸引到议题中来。事实上，性别失衡后果的展现还是将来时，可能受到冲击的孩子尚且懵懂，反之年轻的父母们更为忧心忡忡，其中有不少人参与了性别失衡相关议题讨论。
第三，议题兴趣公众。因为性别失衡事关国计民生、族群繁衍发展、血亲结构变化，所以社会公众对性别失衡和计划生育议题非常关注。不少人撰写博客文章表达思想、登录聊天室论坛参与交流、旁听或阅读已提交议题，以及向询问者传达个人观点，主动发起或参与各式各样的议题讨论。
(5)家庭。家庭是社会最小的单元，也是性别失衡的直接利害关系团体，它以血缘发展为中心，以家庭成员规模和性别年龄结构为要件，受到生育政策的直接影响和调控，集体承受性别失衡的各种后果，对性别失衡后果的反应极为敏感，有鉴于此，本文将之视为公众之外的一类活动社群。由于没有人会在讨论中主动表明自己考虑的是家庭利益和成员需求，所以判别这类参与人群较难。不过分析公众议题观点，可以清晰地看到一些议题发言(约占2.35％)诉说的是自身家庭的忧思和设想。按照议题态度的不同，家庭可分成三类：第一，超生家庭，指已经以行动反抗计生政策，并在政策范围内受到了处罚的家庭，他们对生育政策持反对态度；第二，影响家庭，一般是希望生育二胎或者生育政策彻底放开的家庭，以及因性别失衡在婚姻市场挤压中受到影响的家庭，他们参与议题讨论的热情比较高；第三，关注家庭，指从家庭安全与发展角度考虑，参与议题讨论的前两类家庭之外的其他家庭。
(6)公共媒体。根据统计，公众媒体发言约占22.75％。政策议题网络既可以通过口头传播，也可以采用文字或图片的形式在公共媒体上传播，在许多情况下公共媒体属于议题参与者，如新闻记者的报道、专访节目的主持、期刊论文的编辑等，根据媒体的立场和态度取舍议题信息，使之打上本利益集团的烙印。当网络服务提供商提供发表平台却无法进行内容的实质性审查时，公共媒体只有议题工具价值，没有扮演议题参与者角色。这里的统计针对的是前一类型。.
(7)境外参与者。作为人口第一大国，中国的性别结构失衡问题同样引起了境外各种力量的关注，其议题发言约占5.10％。境外参与者的具体发言身份有学者、项目专家、记者、国会议员、政府或NGO官员等。在中国女性缺失问题出现之后，国际上曾多次出现以中国性别失衡为中心议题的讨论和研究热潮。用波仕顿和莫里森(Poston & Morrison)的话讲，中国男性过剩和女性短缺不但是中国的问题，也是世界的问题[10]。从现实情况看，在中国的性别失衡政策议题网络之中，存在着较强的境外压力集团。
赫克罗认为政策议题网络的参与人群包括政府官员、立法者、商人、说客、学者和记者[3]，根据利益属从关系，他们可被进一步归结为政府、国会、经济利益集团、压力集团、学术团体和公共媒体。而根据麦克华兰德的研究，这些组织具有三位一体的权力结构形态，由政府机关、特殊利益集团，以及反对性利益集团等组成[3]。麦克华兰德的模型与罗维(Lowi)提出的铁三角模型(联邦政府、国会、利益集团)存在本质区别，在这一模型中，政府机关与利益集团不属于互惠互利关系，它扮演的是中立者角色；特殊利益集团专指经济利益集团，由于具有太大的权力，需要由政府和反对性利益集团来平衡，以实现公共利益；这里的反对性利益集团可以是实在的也可以是潜在性的反对团体[3,11]。
本节所列参与政策议题的七类人群，是否契合赫克罗和麦克华兰德关于政策议题网络的概念或权力模型呢？由比较可见，中国的性别失衡政策议题网络具有开放性高、参与对象广泛、网络成员进出自由度大等特征，参与群体包含并超出了赫克罗描述的对象范围。由于中国本土的政治特色，在政策议题网络权力结构中不仅存在“人民代表大会”这一代议机构，“政协”作为参政议政机构也占有一席之地。从集团的性质和形态看，麦克华兰德模型专门针对经济政策议题网络，因此其中的特殊利益集团是经济性的、实体化的，而在性别失衡政策议题网络中特殊利益集团和反对性利益集团的边界较为模糊，行业属性也不明显，具有更为复杂的现代政策多元主义特征，由此可见将“特殊利益集团”改为“支持性利益集团”更为恰当。从图1看，麦克华兰德的模型不完全适用于中国的性别失衡政策议题网络，对于后者政府机构既没有保持中立地位，但也不像罗维的“铁三角模型”那样被利益集团所左右；就个别议题而言，各级政府的利益并不完全一致，政府机构内部也存在支持性利益集团和反对性利益集团。
2 议题交流：利益表达与议题态度
以上区分议题参与群体考虑的是参与者的身份角色，它们不同于政策网络研究中常被提及的“政策社群(Policy Community)”。政策社群指共同关注某些议题的主体或潜在主体[12]，各议题参与群体的成员只有共同关注同一议题时才可能结成这类团体，在复杂网络中他们也被叫做虚拟社区或网络集团。这里利用搜集自Internet的议题信息，对中国性别失衡政策议题网络的政策社群规模作初步统计，结果表明关注失衡态势议题的约占23.43％、关注失衡原因的约占19.71％、关注失衡后果的约占22.00％、关注失衡控制策略的约占24.00％，属于政府提交治理工作动态的约占6.57％、关注国际态势经验的约占3.71％、其他约占0.57％。显然，关注失衡态势、失衡原因、失衡后果和失衡对策的四类政策社群最为活跃。
图1 性别失衡政策议题网络的参与群体
2.1 失衡现象与态势
该政策社群的前期议题驱动者主要是学者，他们先是对中国的出生性别比产生争议，不过又通过内部争论排除了不同见解，确认了出生性别比的失衡态势；然后利用不同统计口径的数据作测算，对未来性别失衡的态势进行预测，提出了中国“男性比女性多出3700万”[13]、“我国婚期男性比女性多1800万人，性别比例失衡”[14]、“谁来拯救中国4000万光棍”[15]等议题观点。这一系列数据很快被公共媒体传播开来，造成社会的恐慌情绪，如来自公众和家庭的议题态度就相当悲观，提出了“我国成性别比最失衡国家”[16]、“中国进入‘剩男’时代”[17]等议题观点。作为全国性议题交流的伴生品，国内各区域也进行了相关议题讨论，如“广东12年后将有460万光棍”[18]、“武汉城市圈人口性别失衡严重，出生性别比超正常值”[19]、“‘性别失衡’引热议，丽江男女比例升至116∶100”[20]等议题观点的提出，旁听附议者甚众。整体看，性别失衡作为当前全社会面临的共同问题，该政策社群的议题态度和利益取向较为一致，大家对失衡态势的严峻性都表现出了忧虑和关注，明显感受到了失衡态势控制的紧迫感。
2.2 失衡影响与后果
该政策社群中对性别失衡影响与后果持乐观态度的比较少，用议题参与者的原话表述，“性别比失衡是社会的‘高利贷’”[21]，属于国家和社会的沉重债务包袱。他们的担忧主要有以下几方面：(1)对两性婚姻平衡的忧虑，担心“性别比失衡导致择偶困难”，会造成婚姻市场挤压；(2)对养老问题的忧虑，提出在家庭养老仍为中国主要养老模式的背景下，“出生性别比升高得不到纠正，还会带来养老保障结构问题”[23]；(3)对公共安全的忧虑，认为“性别失衡将影响社会安定”[24]，失婚使得光棍规模化，导致拐卖妇女案件增加，暴力犯罪增加。此外还担心“性别失衡或致性乱”[18]，因大量男性无法通过正常渠道解决性欲问题，造成色情业发达，艾滋病传播风险扩大；(4)对社会人口发展的忧虑，认为“出生性别比失衡挑战社会可持续发展”[25]，将带来许多人口社会问题；(5)对战争的忧虑，提出大量光棍的存在对政府是一大威胁，政府可能通过战争转嫁掉这种风险，此外由于国内婚姻市场萎缩，光棍可能通过叛乱发泄不满，或发起战争夺取女性资源[26]。
分析各利益群体的关注点，除学术团体(含境外学者)、公众媒体因研究或报道的需要无所不及外，以上第一、二类问题的担忧者主要是家庭，第三、四类问题的担忧者主要是政府，第五类问题的担忧者主要来自境外压力集团，人大和政协代表、社会公众则对一至四类问题均表现出忧虑。就家庭而言，男孩家庭在婚姻方面的忧虑、女孩家庭在养老方面的忧虑一直都有；社会上已经出现了“中国高储蓄率与性别比例失衡有关”[27]的说法，如果此说法成立，则说明家庭已经率先在行动上作出了回应。而政府、公众和境外压力集团等关于公共安全和社会稳定的忧虑仅仅来源于对性别失衡后果的推测。
2.3 失衡原因与溯源
该政策社群致力于对历史进行梳理，找寻问题的症结，以及承担责任的对象。相关议题观点大致有以下几类：(1)政策归因型，把计划生育政策作为性别失衡的主因，认为“性别失衡二胎政策难辞其咎”[28]，“中国的性别比失衡与计划生育政策有直接关系”[29]，出生性别比失调“都是计划生育惹的”；(2)文化归因型，认为“生儿子光荣”是“农村性别比失衡的总祸根”[30]，提出“性别不平等是中国人口性别比严重失衡主因”[31]，认为性别失衡是性别偏好文化、性别歧视、生儿子光荣、男尊女卑等性别不平等意识作怪；(3)经济归因型，提出性别失衡与现实农村生产力水平有关，传统的家庭养老模式、生产资料收益权保障和家庭生活模式，使得人们更热衷于生育男婴，并给予更好的教育；(4)环境归因型，提出“环境污染可能导致性别失衡”[32]。从当前的情况看，国际压力集团在中国女性失踪直至性别失衡问题上倾向于选择政策归因，公众、家庭、人大和政协代表选择政策归因和文化归因视角的较多，政府机构的议题言论对政策归因有所回避，但很强调文化归因与经济归因，对应采取了倡导教育和利益引导等应对措施。
2.4 失衡控制与治理
该政策社群议题主要讨论如何对性别失衡实施有效控制，由于意见不一，在同一组议题中往往出现了针锋相对的两类观点。主要争议在以下几方面：(1)是否调整生育政策？一些议题参与者认为“放开二胎有利于缓解性别比失衡问题”[33]、“必须立即全面开放二胎”[34]，取消“政策生育间隔”有助于减少人为性别选择现象[35]；但也有人认为“放开生育政策不能根本解决性别失衡”[36]。(2)是否将胎儿性别选择纳入立法？有人提出“中国男女性别比失衡非法鉴定胎儿性别应负刑责”[37]、“遏止性别比失衡亟需刑法伺候”[38]；但也有不同声音建议解除性别选择限制，甚至有人提出“为解决性别比失衡问题，计生委应鼓励性别选择的堕胎”[39]。(3)是否调整婚配习俗和观念？在这方面讨论者开出的药方五花八门，如：“‘招郎’能有效遏制性别比失衡问题”[40]、“通过婚龄差的拉大可以解决性别比失衡造成的婚配问题”[41]、“‘进口新娘’可解燃眉之急”[42]、“认可同性婚姻分流男人”[42]等，这些议题观点同样有着大量的反对者。(4)是否放松色情业管制？有人建议让“卖淫合法化”，以帮助光棍缓解生理需求、减少性犯罪，但招致许多批评。根据性别失衡治理的对象，以上议题观点可被分为两大类，其中第一、二类主要建议针对失衡原因实施治理，第三、四类主要建议针对失衡后果实施治理，当今世界各国的性别失衡治理也都围绕这两大脉络展开。对性别治理议题的讨论公众最为热情，其次要算人大与政协代表了，各方面的建议和说法都有。甚至有一段时间，传言中国计划生育政策作出了调整，允许双博士夫妇生二胎，国家人口计生委还专门出来辟谣。
3 议题交锋：利益冲突与政策博弈
在性别失衡政策议题网络中，议题属于网络成员关系的粘合剂，许多网络成员虽然在日常工作和生活中几乎没有交点，但当他们组成政策议题社群并表达议题观点时，必然会因对同一议题所持的态度而成为盟友或走向对抗。不过，议题的发展是需要条件的，正如Kingdon所言，当一些偶发因素或人为因素出现的时候，政策过程中的议题窗口才逐渐打开[6]。性别失衡的政策议题交流是动态的，随着热点的变化，议题重心也会发生转移，很难把握在什么条件下议题重心才会发生变换？什么时候一扇新的政策议题窗口准备打开？但是有一点却是几乎可以确定的——议题交流中存在兴奋点，议题交流中的摩擦会升级为议题冲突，政策社群的利益博弈可能进入胶着状态。
实际上，在中国性别失衡政策议题的发展过程中，已发生过三拨激烈的议题冲突，恰好与性别失衡的态势、原因和后果的议题发展相对应；有意思的是，当前第四拨议题交锋也初现端倪，它也恰好与性别失衡的治理议题密切相关。
3.1 出生性别比异常态势的存在性之争
这是一场关于中国性别失衡是真性失真还是假性失真的议题讨论。1982年第三次人口普查数据竟然显示，中国人口出生性别比异常偏高(108.47)，而在这之前的1‰和1％抽样调查报告数据，皆显示的是正常出生性别比值范围(103～107)，原因何在？难道是因为“三普”存在较为严重的漏报现象？“三普”数据究竟是真性失真还是假性失真？针对这一问题学术界发生了争论。当时，不少专家认为出生性别比偏高原因在于出生女婴瞒报、漏报与错报[43]；也有学者认为是因为收养女婴未纳入统计[44]。但是，随后的人口普查数据仍然显示全国出生性别比偏高，2000年“四普”数据显示出生性别比达到111.14，失衡状况进一步加剧。因为20世纪90年代后期，瞒漏报的情况已得到较好的克服，在这种情况下性别比偏高的情况依然存在，使得一些学者不得不修正自己原有的观点，认同出生性别比偏高并非统计数据的偏差引起的[45]。
本场议题交锋的参与人群并不限于学术团体，各级政府也是当事人。一些地方政府主观意识上“不想揽事”，一味否认存在出生性别比失衡，结果造成最佳治理时机错失；唯有浙江等个别省份及早意识到问题，在适当的时机选择干了恰当的事，例如在上世纪90年代积极打击“黑B超”，使得出生性别比失衡得到了较好的控制。
本场论辩历时数十年，现在看来争论得很艰苦也很有价值，由此中国政府和学术界撇开了模糊认识，开始共同关注性别失衡这一严重的人口结构问题，此后相继出台了“禁止非医学需要胎儿性别选择行为”、“关爱女孩行动”等政策，性别失衡政策议题网络同步扩张，有关性别失衡的各类议题开始密集出现，为各级政府实施性别失衡治理奠定了基础。
3.2 性别失衡与生育政策的因果关系之争
究竟中国性别失衡与生育政策有无关系？这要从出生性别比偏高与生育政策的因果关系谈起，对此学术界至少存在三类观点：一些人认为出生性别比偏高与生育政策没有直接因果关系，如原新和石海龙[46]；另一些人持对立观点，认为因果关系成立，如张二力[47]、陈友华[48]；还有一些人持中间态度，提出生育政策不是性别失衡的根本原因，它通过强化男孩偏好来刺激出生性别比升高，如李树茁[49]。总体看目前多数学者，还是比较赞同计划生育政策对中国性别失衡存在“部分贡献”的，因为它切实提前了人们在受限生育胎次内希望生育理想性别孩子(男婴)的时机。由于本场议题交锋的结果，与现行生育政策的调整直接相关，因此议题冲突一开始火药味就特别浓，在很长的时间里一旦有全国性的计生系统会议或人口学术会议召开，就会出现相关的议题争辩。
论辩的战火很快向其他政策社群成员漫延，首先是人口计生委与民间反生育政策力量之间的议题交锋，他们的争论很直接，直接进入“是否必须放开生育政策”的议题。在家庭生育计划与现行国家计划生育产生冲突[50]的背景下，民间反对力量的规模还是比较庞大的，他们批评现行生育政策重男轻女，认为“一胎半的政策本身就是女婴歧视”[51]；“中国在农村实行‘一孩半’政策是对农民男孩偏好的妥协”[52]，要使性别比重归平衡必须实施二胎生育政策，或者完全放开生育管制。与之相对，人口计生委的议题态度是“放开生育政策不能根本解决性别失衡”[36]。对此，有人尖锐地批评“计生部门是利益人群”[53]，由计生委来推动生育政策调整无比艰难。实际上，在本场议题交锋过程中，人口计生委系统内部也存在不同议题观点分化，如浙江、广东等经济发达区域更倾向于放开生育政策，而经济欠发达地区则主要持反对态度，这与两类区域的社会抚养力和人口发展目标不无关系。
本场议题交锋的战场并不限于国内，境外的一些国家的国会、政府和个人也卷入其中。对于中国的计划生育国策，不少国家和非政府组织持赞同和支持的态度，如联合国人口基金在计划生育生殖健康领域与中国政府有着深远的合作，而以美国国会和政府为代表的一些境外国家、组织或个人对中国的计划生育政策持反对态度，美国曾以联合国人口基金向实行计划生育的中国提供捐助为由，多年拒绝提供资助[54]。美国一些议员和官员通过国会的言论平台，采取听证会或议案的方式，就中国的计划生育政策进行批评，并将之与人权问题挂起钩来。对此，中国政府作过反击和回应，并专门发表过白皮书。外交部发言人的话可以较好地概括中国政府的议题观点：“计划生育政策是中国的基本国策，符合中国国情。”[55]在本场议题交锋中，境外反对压力集团的实体特征非常明显，性别失衡政策的利益博弈被扩大到人权领域，并进一步升级为国与国之间的利益冲突。
3.3 大量光棍与爆发战争的逻辑关系之争
这是一场中国性别失衡是否会引发战争，威胁周边国家乃至世界的争论。根据不同的预测口径，未来数十年中国因性别失衡将产生数千万光棍。这一光棍问题很早就引起国际社会的注意，波仕顿和莫里森称中国光棍是一枚炸弹，将越过中国边界，带来世界性的问题[42]。2004年，福德森与德波尔(Hudson & den Boer)出版了《光棍：亚洲男性人口过剩的安全意义》一书，借古喻今，以清末的捻军叛乱为例，说明中国社会底层男性人口过剩将会给世界和平带来威胁[26]。由此国际上中国威胁三论(经济威胁论、军事威胁论和人口威胁论)有了新的内容——中国光棍与战争。对于以上议题观点，国内外支持者与反对者都有。反对者提出性别失衡对社会动荡的影响没有专门的课题研究支撑，其对未来的影响只是猜测，并不可信[44]，更有人认为其中有着哗众取宠的成份。
国际上，2006年美国人口学会年会，曾以中国光棍与战争为议题组织过论辩，相关的争议还在继续着，但是时至今日没有证据可以支持或否定谁的观点。也许光棍战争说就像当年罗马俱乐部提出的“增长的极限”一样，最终都得不到证实。这场议题交锋带有很强的“涉外”性质，国内外政策社群参与其中都代表着一定集团的利益，除了学术或时事因素之外，还掺杂着国家间的利益、团体间的利益，以及个人的感情因素。就像针对生育政策的境外压力集团一样，个别境外敌对势力也收集和利用了本场议题交锋中的一些论点。
3.4 经济文化发展与失衡治理必要性之争
有一种观点认为，出生性别比失调只是一种过渡性的现象，随着社会充分地走向现代化，失调现象会最终消失。如陈友华和徐愫认为，在有性别偏好与实现偏好的手段的前提下，社会经济发展对出生性别比的影响就如同经济发展对生育率的影响一样，呈现出倒“U”字型曲线形状，社会经济发展水平的提高、全球化、文化传播、观念转变等，使得出生性别比回归自然的社会经济条件已经逐渐具备，中国出生性别比拐点已经来临[56]。反对的观点认为，出生性别比失调是持续的，不是靠经济发展就可以轻松解决的。如聂坚和孙克提出，中国人口出生性别比的发展趋势存在很强的持续性，出生性别比在未来的53年间持续偏高的概率将很大[57]。顾宝昌和罗伊以台湾省和韩国的情况说明，尽管那里的经济得到相当的发展，仍然出现了与中国大陆类似的出生性别比上升的现象[58]。
如果出生性别比倒“U”型曲线确实存在，那么通过拐点性别失衡的问题将会逐步得到解决，这意味着社会经济文化的发展会使出生性别比失调的问题自然得到解决，如果是这样，那么政府治理的重要性无形中就被削弱了。因此本场议题交锋的利弊博弈的焦点在于：中国的性别失衡问题，究竟应该依靠经济文化发展，还是应该依靠治理来解决；又因为性别失衡治理已经开展多年，本场议题交锋还关乎对治理绩效的评价与归因。这些都将深刻影响着我国性别失衡未来应对战略。本场争论近两年方显迹象，议题交锋的激烈程度和深入程度还较为有限，议题冲突与发展还有待进一步的观察和分析。
以上四场议题交锋非常精彩，它们发生在不同政策社群之间，反映了学术团体之间、国家之间、国家与跨国组织之间、民间与官方之间的议题较量，具有政治实体、学者群落和公众家庭多层次的利益冲突，具有比议题交流更加鲜明的政策博弈色彩，更深入地刻画出了性别失衡议题背后潜藏的多元利益格局。由此可见，中国的性别失衡政策议题网络不仅充塞旁听、发言和劝说等活动，其中还有激烈的议题交锋和政策博弈，用Miller的话讲，这是政策网络产生意义制造、信任建构、价值分享的后果，参与者有可能因之调整自身期望或创新行为[59]。此外，议题冲突主战场的转移也很有意思，第一场议题交锋限于中国国内；第二场议题交锋增加了国外的利益元素，国内外冲突并起；第三场议题交锋主战场在国外，先是国际出现议题冲突，然后参与人群向国内漫延；第四场议题交锋尚处于萌芽状态，现在还无从把握，但有一点不容置疑，它必将出现于进行利益博弈的核心社群之中。
4 结束语
本文较为系统地探析了中国性别失衡政策议题网络，分析了参与群体、网络议题和议题观点，透视了议题网络发展过程中的议题推进和议题冲突。结果表明：赫克罗和麦克华兰德提出的关于政策议题网络的概念模型，不完全适用于中国性别失衡政策议题网络，后者的政策社群范围广泛、利益集团边界模糊，具有更为复杂的现代政策多元主义特征。对原概念模型需要结合本土的政治制度和文化背景作进一步的调整，才能推广应用。除此之外，研究结果还表明，中国的性别失衡政策议题网络存在两类利益博弈形态：一类是议题交流型，各政策社群通过议题网络提交观点、表达利益，意在将本集团的议题态度融入公共政策进程；一类是议题交锋型，各政策社群交流议题的兴奋点，在于希望能够主导新开启的政策窗口，因此会同其他利益集团成员进行激烈的议题冲突。
分析这两类议题活动模式可以发现，它们共同参与了政策议题网络的言论塑造，彼此之间具有近似量质互变的哲学辩证关系。议题网络的发展首先以议题交流的方式存在，当某类议题的积累和发展达到了瓶颈或产生了兴奋点，利益集团与反利益集团的利益冲突将变得十分尖锐，就会通过议题冲突的形式进行利益博弈。在性别失衡政策议题讨论过程中，失衡态势、失衡原因、失衡后果和失衡治理等方面的议题交流发展得极为顺畅，但在每一阶段却都毫不意外地出现了利益冲突风暴，表现出激烈的议题交锋行为。从利益博弈视角分析，议题交流和议题冲突就像是矛盾发展的螺旋式上升过程，议题交流最初在利益博弈中为突破现有政策系统的利益平衡格局创造条件，议题交锋又会通过打破利益平衡点将政策系统推进到新的利益平衡过程，二者交替出现，持续推动政策议题向前发展。
在政策议题网络中，政策社群利益均衡与博弈的过程，也是系统开放讨论和公共政策选择的过程。当代民主型政府不是一家独语，也不是少数人的对话，而是依托各类信息渠道开辟而成的“公共能量场”，它将不断影响和调整政策的制定与执行。就性别失衡公共政策系统而言，政府官员必须斡旋其中，一方面需要接受裁判以赢取公众支持，另一方面需要推动政策发展以实现公共利益。按照后现代公共行政的话语理论，政策话语的发展形式有三类：一是官僚制的独白；二是无政府主义的话语；三是政策网络中公共的民主的对话[60]。由此可见，在现代开放的公共政策系统中，政府机构也应该通过发言、劝告、旁听、争论等形式参与到政策过程中，它是公共能量场的重要构成要素，而不具有超然的地位。即使政府机构努力保持独立或中立的姿态，但是当政策社群超越国界，政府机构同样会被赋予特定利益集团的代言身份，并将通过议题活动参与利益博弈。政策议题网络作为公共政策形成过程中问题流程与政策流程的交汇，属于国民心态改变或紧急公共问题发生时开启的政策讨论窗口，反映了利益集团的前台群体和幕后群体，是至关重要的政策信息库；公共政策议程包括讨论议程和行动议程，政策议题网络中的议题交流与冲突本身就是讨论议程的表现形式，对公共政策过程的推动作用不言而喻，由此可见，政府作为公共政策系统的核心力量，需要进一步重视和关注各类政策议题网络的影响和作用。
至于具体性别失衡政策议题网络对政策制定的贡献度有多大，这同各国的政治环境紧密相关，并受到议题网络要素的影响。
首先，与政府体系的封闭程度有关，如果决策层保守、决策民主渠道不畅、政策过程封闭，则政策议题讨论的作用必然小；
其次，与政策议题推进中提出的政治诉求有关，如果政治诉求违背一国的基本国策与核心价值观体系，将因政治原则的偏离和价值体系的排斥被政府排除在公共政策系统之外；
再次，与议题参与者的社会地位、议题技艺和议题冲击的强烈程度有关，在政策讨论过程中，不同身份者的议题观点往往被赋予不同的权重，领导人及专家学者的参与和发动有助于增强议题网络的影响力，议题讨论越深入、问题暴露越充分、社会反响越强烈，决策层所受到的触动就越大，越有可能影响政策制定。
当前，中国社会公众和政府组织高度关注性别失衡问题，因此中国政府建立了比较正常、民主和开放的察觉机制，并有不少政治权威和专家学者主动参与了相关议题的讨论，据之可以判断，该类议题网络对政策制定的影响力是比较显著的。以中国“关爱女孩行动”政策的制定为例说明：20世纪90年代初，西安交通大学和中国人民大学的几位学者先期发起了关于女性失踪和出生婴儿性别比失衡的研究和讨论(议题交流开始)，引起国内外学术界、特别是中国政府高层的重视，相关研究形成内参送呈国家领导人(进入政策议程的讨论议程环节)；2000年中国第四次人口普查数据印证了出生性别比失衡态势的严峻性，相关议题交流进一步深化(产生议题冲突)，中国政府开始研究治理对策(进入政策议程的行动议程环节)；2002年起，中央11个部委制定《关于综合治理出生性别比升高问题的意见》，国家人口计生委出台“关爱女孩行动”试点方案，2003年中国11个省市展开“关爱女孩”专项行动，这一维护女孩生存合法权益、倡导男女平等、有利于女孩及其家庭的利益导向机制最终确立(政策制定并颁发施行)。
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