少数民族人口政策及其实践，本文主要内容关键词为：少数民族论文,人口论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
少数民族人口政策是中国人口政策的重要组成部分。它是以一定的人口理论为基础，并结合民族地区的社会、经济、资源、环境和人口状况等实际而制定的特殊的人口政策。从我国现行的关于少数民族人口政策的总的精神和基本原则来看，既实行计划生育，又照顾了少数民族的特点，既充分考虑到国家利益与少数民族利益的结合，又考虑到各少数民族的特殊历史状况，是符合少数民族的根本利益的。
一、少数民族人口政策的理论和现实依据
中国是世界上人口最多的国家，人口问题在中国的社会和经济发展中占有极重要的位置，因此中国政府坚持在努力发展经济的同时，推行计划生育，以控制人口过快发展，提高人口素质，使人口增长同社会经济发展相适应，同资源利用和生态环境相协调，以促进国家富强，民族繁荣，实现全体人民物质和精神生活水平的不断提高。
少数民族人口政策是党和国家人口政策的重要组成部分，它是从少数民族和民族地区的实际出发而制定的，是以马克思主义关于人口生产和物质主产相适应的理论为依据的。
（一）理论依据
马克思主义认为，社会生产有两种，即物质资料的生产和人类自身的生产。人类社会的存在和发展，一方面要进行物质资料生产，不断取得人类生存必需的生活资料；另一方面，通过维持人类自身的生存和繁衍，实现人类自身的延续和更新。两种生产是对立统一的，二者共同构成人类社会存在和发展的基础。
首先，两种生产互为条件，没有物质资料的生产，就没有人类自身生产后人类社会的存在；同样，没有人类自身的生产，也不可能有物质资料的生产和人类社会的存在。其次，两种生产相互渗透，在物质资料生产过程中包含了人类自身生产的因素，因为消费资料生产是人类自身生产得以维持和发展的物质条件；在人类自身生产的因素中也包含了物质资料生产的因素，因为人类自身的生产是物质资料生产所需要的自然基础。再次，两种生产也存在相互适应的关系。人作为生产者，是劳动人口，它与生产资料发生密切关系；人作为消费者，与消费资料也发生密切关系。因此，人类自身的生产必须与物质资料生产（也即生产资料和消费资料的生产）保持相适应的关系。才能促进社会劳动生产率的提高和社会生产力的发展，促进社会平均消费水平的提高。反之就会延缓甚至阻碍社会劳动生产率的提高和社会生产力的发展，阻碍社会平均消费水平的提高甚至使之下降。根据这一原理，在社会主义条件下，我们应该自觉地对人口生产进行调节，使人口发展同经济的发展相适应。这属于高层次的宏观调控。
（二）现实依据
纵观少数民族人口的发展演变，少数民族和民族地区的人口现实可以归纳为以下几个方面：
1.少数民族人口增长有加快的趋势。根据四次全国人口普查提供的数据，我们可以得到下表中的不同时期汉族和少数民族人口的年平均增长率：
表1 我国人口的年平均增长率（%）
年份汉族 少数民族
1953—1964 1.67 1.46
1964—1982 2.04 2.88
1982—1990 1.31 3.95
从上表中可以看出，汉族人口的年平均增长率呈现出先上升后下降的趋势，而少数民族人口的年平均增长率几乎呈直线上升趋势。由于死亡率大幅度下降，出生率又维持在较高的水平，结果导致少数民族人口自然增长率的增高。80年代以前，除个别年份外，自然增长率都在20‰以上。
全国百万人口以上的少数民族已由1964年以前的10个上升到1990年的18个。有些少数民族人口成倍增长，而且人口翻番的时间也呈缩短趋势。
按照人口学的分类，我国少数民族人口的年龄结构还属年轻型，这就意味着未来的少数民族育龄人群较大，在生育率水平不变的情况下，未来的少数民族人口的增长速度必然较高。
2.少数民族人口的生育水平明显高于汉族。1982年全国1 ‰人口生育率抽样调查表明，1964至1981年期间，汉族和少数民族的总和生育率均呈明显的下降趋势。但是，1981年时少数民族人口的总和生育率仍高达4.49，为汉族人口总和生育率的1.78倍。另根据1988年全国生育节育抽样调查，1987年少数民族人口的总和生育率为3.48，汉族为2.24，少数民族人口的总和生育率为汉族人口的1.55倍。少数民族人口中早婚早育多育的现象比较普遍，这是其生育率较高和人口增长较快的重要原因。
3.少数民族人口数量与人口素质的发展不同步。人口素质一般包括人口的身体素质和文化素质两方面。人口素质的高低反映了一个人口群体认识世界和改造世界的整体条件和能力。
新中国成立以后，少数民族人口数量有较大增长，少数民族人口素质也有了一定的提高，但与人口数量的高速增长相比，少数民族人口素质的提高是相对缓慢的。从身体素质方面看，部分民族地区传染病和地方病的发生率仍然较高，严重地危害了人民群众的身体健康；一些少数民族受其宗教信仰和风俗习惯的影响，形成了诸如早婚早育、近亲结婚的不良习俗，致使下一代出现较多的痴呆、畸形、低能、智力缺陷、聋、哑、瞎等先天性病患者，也严重影响了后代人的身体素质。从文化素质方面看，据1982年全国人口普查，少数民族平均每千人中大学文化程度只有3.7人，而汉族每干人为6.2人。汉族每千人中具有高中、初中、小学文化程度的分别为67.8人、181.5人和357.7人；而少数民族分别为45.4人、122.3人和302.0人。同期调查还显示，少数民族的文盲、半文盲率高达42.5%，高于汉族的31.1%。
总而言之，建国以来，少数民族人口增长迅速。人口增长过快，同社会经济的发展、资源利用和环境保护之间存在着明显的矛盾。人口过快增长，导致了人均耕地面积减少，使得人均占有粮食也难以提高，一些地区甚至出现了严重的温饱问题；人口过快增长，导致森林砍伐过多，草原超载，资源过度开发和环境污染，给自然资源乃至整个生态环境带来沉重的压力；人口的过快增长还给人民的就业、教育、住房、交通、医疗保险、社会福利等方面造成了很大压力；人口过快增长，还直接影响经济建设资金的积累，从而制约了经济建设的发展速度，影响了教育和科技水平的提高。
另外，少数民族人口数量与人口素质发展的不同步，民族人口的地区分布极不平衡、农村人口比重大以及由于更改民族成份而引发的相当程度的人口的机械增长因素等等，都是少数民族和民族地区人口问题的重要方面。有学者估计，在1982至1990年期间我国少数民族人口的增长中（2 400多万）， 有一半左右是由于更改民族成份而引起的所谓机械增长（或称社会增长）。
从少数民族和民族地区的实际出发，从少数民族人口现状和发展态势出发，为更快地发展社会生产力，促进民族共同繁荣和发展，提高国家的综合国力，改善人民群众的生活水平，国家必须在少数民族和民族地区实行计划生育这一重大战略决策，因地制宜地适度控制民族人口的过快增长，提高民族人口的素质。这是中国政府在一个历史时期内的唯一选择。
二、少数民族和民族地区实行计划生育的可行性
在少数民族和民族地区实行计划生育，既是落实基本国策的一部分，又是民族工作、民族政策总体的一个重要组成部分。同时，也是少数民族自身发展内在需求的反映，是各民族对本民族高度的历史责任感和与日俱增的控制自身人口增长的自觉意识的反映。因此，在少数民族和民族地区实行有计划的生育政策，得到了各族人民的理解和支持。
在少数民族和民族地区的经济社会发展过程中，一些少数民族干部越来越发现，光靠发展人口数量不能繁荣民族，一个民族的强大和兴旺发达，不取决于民族人口是否众多，而在于民族群体素质的高低和经济实力的强弱。少数民族实行计划生育不是不要少数民族人口发展，而是要求有计划地发展，是人口发展与经济社会发展、资源利用、环境保护、生态平衡相适应。那种主张“少数民族可以多生”的政策，实质上是一种令人“忧思”的政策，而不是优惠政策。站在民族发展与经济文化社会和历史进步的高度，广大少数民族干部坚决主张少数民族也要实行计划生育。
与此同时，少数民族群众中也蕴藏着极大的实行计划生育的积极性。受党和政府多年来提倡计划生育的影响，少数民族群众已逐步增强了计划生育、少生、优生、优育的意识，已有越来越多的少数民族群众自觉自愿地接受计划生育。许多已婚育龄妇女普遍反映，“要是早几年搞计划省育就好了”。实际上，有些民族在国家正式推行计划生育之前就已经开始实行某种计划生育了。
当然，少数民族实行计划生育要有一定的经济文化社会发展条件，但又不能坐等这些条件完全具备后才开始推行计划生育。必须积极进取，实行结合发展的计划生育政策，在一定的经济、社会和文化发展的基础上，边发展，边开展计划生育，使二者互相促进，共同发展。
三、少数民族人口政策的基本内容
由于我国少数民族和民族地区的人口增长、人口分布、人口结构、人口素质以及影响人口的因素和社会经济和文化等发展具有与汉族和汉族地区明显不同的特点，因此，在科学地认识少数民族和民族地区人口发展的特殊性的基础上，党和国家对少数民族和民族地区制定了特殊的人口政策。
（一）区别对待原则
即对不同民族，不同地区，根据其具体情况（主要有地理环境、人口密度、自然资源、经济、社会和文化发展水平、计划生育工作的基础等条件），制定人口再生产的规划、政策、方法、步骤，提出不同的要求。这是国家在制定少数民族人口政策时所遵循的基本原则。
一方面，把少数民族与汉族区分开来。从计划生育政策的实行时间上看，少数民族基本上是从80年代初开始实行的，而汉族在70年代就已经开始；从生育数量的控制上看，汉族一对夫妇一般只生育一个子女，而少数民族除了人口在千万以上的民族外，一般都允许生育两个子女，有的民族还可以生育三个、四个子女，在一些人口数量较少的民族中暂且不实行计划生育。另一方面，根据不同民族和民族地区的人口数量、人口分布、自然生存条件以及社会经济发展等因素，把不同少数民族和不同民族地区区分开来。也就是需要各民族自治地方制定出符合当地实际的计划生育条例，使计划生育法律化、条文化，做到有章可循，有法可依。
这种区别对待的原则，不仅对控制少数民族人口的数量，提高其素质有重要意义，而且还有利于因地制宜地实现劳动力与生产资料的结合，并在民族区域内建立起良性的经济循环。
（二）控制人口数量
1.提倡晚婚晚育
我国现行的计划生育政策规定，晚婚是指迟于法定婚龄（女20岁，男22岁）三年以上的结婚者，晚育是指妇女在24岁以上生育者。晚婚晚育缩短了妇女的生育期，拉长了两代人的间隔，有利于控制人口出生数和人口增长速度。
由于少数民族和民族地区特殊的人口状况、经济状况和社会文化差异，国家的《婚姻法》规定，民族自治地方可根据当地民族婚姻家庭的具体情况，制定某些便通的或补充的规定。根据这一原则，一些民族自治地方制定了补充规定。如新疆、内蒙古和西藏等自治区都把结婚的最低年龄变通为女子18岁、男20岁。
2.限制生育数量
在我国目前情况下，国家普遍提倡每对夫妇生育一个孩子，对确有实际困难又符合政策规定的育龄夫妇，也可以有计划地安排生育两个子女。同时，国家又根据不同民族、不同地区的具体实际，采取不同的政策，提出不同的要求。我国55个少数民族，大致分两种情况实施计划生育。第一种情况是人口超过1 000万的民族， 提倡一对夫妇生育一个孩子，严格控制二胎，坚决杜绝多胎。第二种情况是人口在1 000 万以下的少数民族，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，不准生育四胎。但由于各少数民族的具体情况不同，在执行计划生育政策时，个别的也可生育四胎，甚至在人口较少的几个少数民族中不实行计划生育。
3.计划生育的奖惩机制
为保证计划生育工作的顺利开展，国家和地方政府还制定了必要的奖惩措施。由于各民族和民族地区的具体情况不同，所采取的措施也不一样。一般来讲，包括如下内容：（1）对晚婚晚育的夫妇， 延长婚假和产假的休假时间（比法定休假时间多7天）。（2）对独生子女及其家庭，一是发给独生子女费（由夫妇双方所在单位各自承担百分之五十）；二是在孩子入托、入学、就医、招工、招生、城市住房和农村宅基地分配等方面都照顾独生子女及其家庭；三是农村实行生产责任制的地区，对独生子女及其家庭包产低一些，或多承包责任田；四是农村年老丧失劳动能力者，独生子女不在身边的，按照当地有关规定，与无子女老人一样给予照顾，等等。（3）对计划外生育者， 如果是国家干部和职工、城镇居民，计划外生育第二胎的，要取消其合理生育所享受的医药、福利等待遇，并视情况扣发一定比例的工资，或不得享受困难补助、托儿所补助，甚至开除公职；如果在农村，凡超生的子女不得划给责任田、自留地，或对超生子女者给予少包责任田，或提高包产指标等限制。
（三）提高人口素质
“控制人口数量，提高人口素质”是我国人口政策的两个重要组成部分，是计划生育基本国策的两项基本任务。这也是指导少数民族和民族地区实行计划生育的基本原则。晚婚、晚育、少生是为了解决人口的数量问题，而优生、优育正是为了解决人口的素质问题。
优生，就是要保证出生人口的质量，使出生人口发育正常、智力优良，身体健康，防止有遗传疾病和先天畸形婴儿的出生，以促进人类在体力和智力上优秀个体的繁衍。优生措施有：禁止近亲结婚、婚前检查、遗传咨询、产前检查、产前诊断（即阻断严重缺陷儿的出生）、围产期保健、分娩监护和新生儿保健等。总之，优生是为了尽可能减少遗传性、先天性和产伤性疾病患儿的出现。为保证优生，国家在结婚和生育上都作了规定。在结婚方面，婚姻法规定，直系血亲和三代以内的旁系血亲，患麻风病未经治愈或患有其他医学上认为不适宜结婚的疾病，禁止结婚；在生育方面，对已婚夫妇进行生育指导和咨询，劝说有遗传疾病的夫妇不再生育子女；对妊娠妇女进行产前诊断和咨询，以及时发现胎儿的异常，并采取相应的措施。
优生，就是要使胎儿出生后，能得到合理的喂养、抚育，能受到良好的文化教育和思想品德教育，使之成长为德、智、体全面发展的社会主义新人。为保证优育，国家要求各地创造条件，加强妇幼保健工作，做好孕产期保健、婴幼儿喂养和早期教育等方面的工作，为婴幼儿的健康发展提供优越条件。国家规定了九年义务教育制度，强化家庭、学校、社会的教育，保证青少年德智体的全面发展；发展中高等教育，调整教育结构，培养各种现代人；等等。总之，就是要通过各种途径，采用各种措施，提高全民族的思想道德水平和科学文化水平。
总之，我国少数民族人口政策充分考虑到了两个基本因素：一是经济因素，要使人口的增长同本地方经济的发展相适应；二是民族因素，要有利于少数民族，特别是人口很少的少数民族的繁荣和进步。在实行计划生育的同时，还必须注意提高少数民族的人口素质，提倡优生、优育，发展文化教育、医疗卫生和体育事业，提高少数民族的人口素质和科学文化水平。实行少数民族人口政策的宗旨决不仅限于少生多少人口的问题，更重要的还在于要为民族地区和国家的社会主义现代化建设提供一个尽可能好的人口环境（包括人口的数量、结构、分布和素质）。换言之，我们追求的不仅是生育的现代化，也是人口的现代化。
四、少数民族人口政策的实践
少数民族人口政策的推行和实施，大致可分为前、后两个时期。
1.积极推行“人口兴旺”政策时期（50年代初—70年代末）
解放初期，针对少数民族人口再生产的实际，国家采取了鼓励生育、发展人口的人口政策，一方面提高出生率，另一方面降低死亡率。早在1951年，毛泽东同志在接见西藏致敬团时就说：“西藏地方大，人口少，人口需要发展，从现在二三百万发展到五六百万，然后再增至千万就好。”以后在党和政府颁布的节制生育的文件中，都有“少数民族地区除外”的说明。1953年，国家民委要求内蒙、绥远、青海、新疆等牧区要贯彻“人畜两旺”的方针。卫生部也明确指示，对于一些少数民族，“不但不要提倡避孕，而且应当鼓励帮助他们增加人口繁殖。”（注：李德全在全国政协会上的发言。《人民日报》1957年3月8日。）经过努力，少数民族人口的出生率和妇女的生育率提高了。例如少数民族妇女的总和生育率，由1952年的5.29（汉族5.35）提高到1970年的6.57（汉族5.74）。同期，国家加快改变民族地区的缺医少药或无医无药状况，使各种传染病、地方病得到迅速防治，努力降低少数民族人口死亡率和不育率。到60年代中、后期，死亡率由50年代的20‰以上（有的民族地区高达 30‰以上）迅速下降到10‰左右，其中有的民族地区下降到7‰左右。
由于民族地区人口出生率的提高和死亡率的下降，从60年代中期起，少数民族地区实现了高出生率、低死亡率和高自然增长率的人口再生产类型，不仅彻底改变了过去的低增长（甚至负增长）的状况，而且进入了高速发展的第一次人口高峰时代。
2.逐步推行计划生育政策时期（80年代至今）
70年代后期，随着计划生育工作在全国的逐步展开，在少数民族和民族地区也开始了晚婚晚育和计划生育意义的宣传，普及节育知识。进入80年代，计划生育工作逐步在少数民族地区开展起来。1982年，中央、国务院《关于进一步做好计划生育工作的指示》以及全国五届人大五次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划》都明确提出，少数民族也要提倡计划生育。只是在要求上适当放宽一些。具体规定由民族自治地区和有关省、自治区根据当地实际情况制定，报上一级人大常委会或人民政府批准后执行。1984年中共中央批转的国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况的汇报》中进一步完善了对少数民族的生育政策。同年颁布实施的《民族区域自治法》规定：民族自治地方的自治机关根据法律规定，结合本地区的实际，制定实行计划生育的办法。各个民族自治地方，结合当地实际，制定了因民族、因地区的分类指导的政策和规定。
比如广西壮族自治区制定的计划生育政策的主要内容有：在稀少的少数民族中，如水、仫佬、仡佬、毛南等可生两个孩子，个别有实际困难的可生三个孩子；壮族、汉族提倡一对夫妇只生育一个孩子，并规定了可以照顾生二胎的条款。又如新疆维吾尔族自治区1988年起在少数民族中开始宣传计划生育政策，1989年起正式执行自治区关于少数民族计划生育的规定。经过短短两年，计划生育率达77.4%，节育率达48.4%，领取计划生育光荣证的少数民族达3万多人。
与此同时，国家大张旗鼓地宣传控制人口的重要性和紧迫性，宣传人口意识和人均意识，向各民族群众宣传人口与经济、人口与生态、人口与民族繁荣的辩证关系，增强全社会民族控制人口的意识，把少数民族人口工作同整个民族经济和社会发展目标有机地结合起来，使计划生育成为各民族群众的自觉行动。
五、计划生育工作的成效
少数民族地区的计划生育工作虽然起步较晚，但由于少数民族地区各方面的努力，在短期内已经取得了明显成效，主要表现在以下几个方面：
1.少数民族和民族地区生育水平高的势头已经基本得到控制，一些民族的人口增长幅度和人口年增长率已经与汉族持平甚至低于汉族。从五个民族自治区的情况看，1990年与1982年相比，内蒙古自治区的妇女总和生育率由2.72下降到2.13；宁夏回族自治区由3.95下降到2.60；广西壮族自治区由4.04下降到2.71； 新疆维吾尔自治区由4.18 下降到3.13；西藏自治区由5.23下降到3.81。就朝鲜族而言，在全国56 个民族中，其人口增长的减速是最早、最快的。1982年至1990年的八年间，朝鲜族人口增长率和人口年均递增率分别为8.8%和1.1%，无论是人口的增长幅度，还是人口年增长率都低于汉族和其他少数民族，朝鲜族妇女的总和生育率也一直保持在1.5～1.9之间，为全国各民族最低水平，完成了人口再生产由年轻型向成年型的转变，并向稳定型人口转变。
2.民族的人口素质得到逐步提高。一方面，少数民族人口的文化程度有所提高。1990年与1982年相比，少数民族在校学生从1 014.8 万上升为1 395.9万，上升了37.6%， 其中在高校的学生人数由1.37万上升为 20.18万，上升了275.8%；从民族教育事业发展情况看，1990 年与1982 年相比， 少数民族拥有的各类文化程度人数从3 184.9 万增加到4 164.5万，增长了30.8%；少数民族文盲、半文盲率从42.5 %下降到30.8%，下降了11.7个百分点。另一方面，少数民族人口的身体素质也有了很大发展。1990年与1982年相比，少数民族聚居区婴儿死亡率均有明显下降，下降趋势最猛的如维吾尔、满、哈萨克，布依、藏族等，分别下降了38至56个千分点。
与此同时，少数民族人口平均预期寿命普遍提高，少数民族的健康状况也普遍得到改善。1990年人口统计还显示，少数民族人口的生活质量普遍提高，综合指数绝大多数处于中等水平，其中朝鲜族和满族的婴儿死亡率低于汉族和全国平均水平，朝鲜、满和蒙古族的文化教育综合均值已经超过汉族，这说明这些民族人口聚居区已经有了较好的物质生活、医疗卫生和教育环境。
3.制定并完善了符合民族地区实际的少数民族计划生育政策。由于少数民族情况差异很大，制定各个民族的计划生育政策是一项非常复杂的工作。各民族地区经过反复调查研究、测算论证，本着既照顾民族地区的实际情况，又体现城乡有别和民族有别的特点，坚持因民族制宜、因地制宜，制定了各民族的具体生育和人口政策。经过多年的努力，全国的少数民族地区都制定了计划生育法规和规章，一些工作较先进的少数民族地区计划生育工作也逐步向依法管理过渡。实践证明，现行的少数民族计划生育政策符合民族地区的实际，已为越来越多的少数民族群众所理解和接受。
少数民族地区计划生育工作虽然取得了很大成就，但是也还存在着一些问题。突出表现在，对于在少数民族地区中实行计划生育的重要性和紧迫性的认识还不尽一致。有的人简单地认为，少数民族本来人口就少，所占比例也小，因此没有必要在少数民族中实行计划生育；有些地区对做好计划生育工作缺乏信心，还不同程度地受宗教或旧的传统习俗影响。另外，由于民族地区自然、经济条件较差，地方财政较困难，计划生育事业费严重不足，宣传设施、技术服务设施差，这些都严重影响了民族地区计划生育工作的开展，加大了工作难度。少数民族和民族地区的计划生育工作任重而道远。