改革“包揽封闭”的办学体制 构建“一体二线”的办学框架——关于我国大中城市基础教育办学体制改革的研究，本文主要内容关键词为：大中城市论文,基础教育论文,体制改革论文,框架论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 国家包揽办学的体制适应不了社会发展的需要。本文在分析旧体制的不适应因素的基础上，提出了构建“一体二线”的改革思路，认为基础教育在以政府办学为主体（“一体”）的同时，应实行民间办学和多体制、多形式联合办学（“二线”）。这样不但可以优化教育资源的配置，同时可以提高办学效益。
关键词 基础教育 办学体制 一体二线 教育资源配置
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（一）问题的提出
我国大中城市基础教育现行办学体制的问题主要反映在：
1.国家包揽办学的体制适应不了社会发展的需求
(1)这些年来，在改革大潮的推动下，我国经济有了长足的发展，社会面貌发生了深刻的变化。在这一时期，教育事业虽然也取得较大的发展，但纵观全局，各类教育，特别是基础教育的办学条件还比较落后，既跟不上经济发展的步伐，又不能适应经济发展的需求。原因很多，其中我国经济不甚发达，人口众多的国情不能不是一个重要的原因。国家财力有限，以不多的投入支撑世界上规模最大的基础教育事业，要适应现代经济发展的需求，要建立面向现代化、面向世界、面向未来的基础教育事业，显然是力不从心的。
(2)随着经济持续高速的发展，人民生活有了较为明显的改善，加之独生子女越来越多，其家庭和社会地位的显性，迫使广大家长强烈希望政府采取措施，改变中小学落后的办学条件。许多家长希望在中小学增设一些适应现代社会发展要求的特色课程，甚至有部分家长迫切希望建立条件较好的寄宿学校。显然国家还没有能力满足这种日益增长的子女入学要求。
出路在何方？能不能打破国家包揽办学的框框？能不能挖掘社会的教育资源，调动社会团体、公民个人的资金，发挥其办学的积极性？《纲要》作了肯定的回答。今年全国教育工作会议对此又作了有力的阐述，问题在于如何协调认识，组织实施。
2.教育资源未能合理配置，办学效益不高的问题严重存在
(1)郊区中小学布局由于过分强调就近入学，村村办小学，致使学校设点过于分散，即便是武汉这样特大城市的郊区农村，有的村小，6个年级不过百把学生。学校小而多的布局、多而全的设施，致使办学效益十分低下。
(2)许多大中城市的城区企事业单位封闭办学，自己的生源少，社会的生源不接收，办学设施、师资又必须达标，势必造成教育资源的严重浪费。仅以武汉市洪山区城区企事业单位的规模偏小的11所子中、附中来分析可以看出（调查数据见附件一）：
其一，按城区中学编制标准教工人数与学生数之比为1:12，11所学校共有学生2194人，只须配备183名教工，而实际教工人数为466人，超编283人，人力资源浪费十分严重。
其二，按今年11校教工人平工资总额6960元测算，超编283人，每年多支付人员经费约197万元。相应的还有公用经费等支出的增加，每年常规办学经费的浪费至少在200万元以上。
其三，按中学每生占地15M[2,]，占有校舍建筑面积5M[2,]的标准测算，11校2194名学生只须用地32910M[2,]，有校舍10970M[2,]，而实际占地是212665M[2,]（319.3亩），有校舍34133M[2,]，多占用地179755M[2,]（269.9亩），多占校舍23163M[2,]。按武汉城区每亩20万元的征地费，每平方米650元的校舍造价计算，多支出征地费约5400万元，校舍基建费约1500万元。固定资产投入浪费高达7000万元以上。
中学如此，小学同样如此，只是程度稍轻而已。与此同时，城区教育部门办的中小学随着城市的发展，学生生源暴满，不得不筹资扩建、新建中小学，仅洪山区城区自1990年以来，用于扩建、新建项目的总投资达1000万元之多，还有增加教师、增加经费的问题。
(3)不少大中城市城乡交错的近郊地区随着市区向近郊的延伸，新建、扩建的大型企事业单位不断兴建自己的子弟学校、附属学校，原有乡村地区的中小学，随着农民压地进城，生源急骤减少，仅以武汉市洪山区建设乡南片（武钢二生活区一带）为例，原6所乡属公办小学共占地44740M[2,]（67.2亩），有校舍8668M[2,]，现在只有学生848人。按小学生平均占地10M[2,]，占校舍4M[2,]的标准测算，6所小学多占用地36260M[2,]（54.4亩），多占校舍5276M[2,]。按郊区每亩15万元的征地费，每平方米600元基建造价，两项多投入共计1130万元。另外，6校现有教工98人，按小学师生比1:20标准测算，超编56名，6校教工人平年工资为3800元，每年多支付工资总额21.3万余元，与此同时，大型企事业单位及青山区在这一带共建有小学6所，多数尚有潜力可挖，个别学校则严重生源不足。如青山区属白玉小学占地11250M[2,]（16.9亩），有校舍4804M[2,]，教工16人，而全校只有6个班共150名学生，按同样标准测算土地和校舍多投入470万元，教工工资总额每年多开支3.2万元（调查数据见附件二）。
综上所述，不难看到，我国城市基础教育一方面由于财力有限，国家难以独立支撑基础教育事业发展的重担；另一方面教育内部又确实存在教育资源严重浪费的现实（最保守的估计武汉市洪山区基础教育征地、建校投入浪费至少1个多亿，多占用教师至少400余人，每年教师工资多支付至少达300万元。武汉全市又是多少？全省、全国又该是多大的人力、财力浪费！）这些问题归根到底还是基础教育现行的“国家包揽办学，单位封闭办学”的体制所带来的弊端。此外，一些学校由于学生过少，班额过低（有的1个班不到10名学生），难以形成必要的集体环境，难以顺应少年儿童的心理，不利于教育质量的提高。
（二）有益的探索
大量的事实、具体的分析表明，基础教育现行办学体制已经到了非改不可的时候了！固然，从落实教育优先发展的战略地位应当唤起社会的教育意识，增加教育的投入，以形成良好的外部环境。但也应该看到，教育内部环境的治理特别是改革办学体制，也确实刻不容缓。李岚清同志在全教会总结讲话中指出，教育的根本出路在改革，正是这个深层次内涵的反映。
正是从改变基础教育办学模式单一、政府调控不力的办学现状，挖掘教育资源，提高教育投资效益出发，近几年洪山区在改革办学体制方面作了些有益的探索。
1.调整郊区中小学布局。几年来，洪山区郊区共撤销合并了6所中小学，由于两个或几个村合办一所学校，相对集中了财力、人力的投入，提高了办学效益，也有利于学校管理和教育质量的提高。
2.大力支持社团和公民个人办学。今年年初审批了武汉市第一所私立学校（光华学校），年中又批办了第二所私立学校。现在武汉市民办中小学在其他城区也开始出现。
3.努力促成多体制、多形式的联合办学。经过多年的协商，洪山区教委与区辖10个大型事业单位之间已经实现多种形式的联合办学。如与辖区内的武汉测绘科技大学、长江有线电厂达成的交换办学（武测、长江停办高中、扩招初中），与717科研所、化工学院达成的共同建校办学（从而停办了化院附中、717子弟学校），与武汉工学院等几所高校实施的委托办学（这些单位不办中学，同时向教育部门提供一次性基建经费和每年的办学维持费）。对此，长江日报93.1.29头版头条作了报导，肯定了这种联合办学、优化教育资源的形式。
4.协调部分企事业单位在子弟入学方面的合作。如民院、葛化等9所子弟中学经过协商，适当接收相邻单位的子弟入学9所学校共计接收577人，占9校学生总数约22%——参见附件一表列前9校的统计。这样既挖掘了这些学校的办学潜力，又减轻了教育部门的压力。
（三）改革的设想
1.指导思想：按照《纲要》和全教会关于改革办学体制的精神和我国的国情，结合各地在办学体制改革中一些初见成效的经验，从挖掘教育资源、优化教育资源的配置，加强国家宏观调控力度出发，全面改革基础教育现行的国家包揽、单位封闭的办学体制，建立有中国特色的社会主义教育新体制。
2.具体方案：构建“一体二线”的办学框架，如下表：
(1)一体，指的是基础教育以政府办学为主体。主体的意义不只是意味着各类中小学中政府办学应该居于多数，而且要求在教育方针、课程设置、教材、招生与收费等方面各类中小学都必须执行政府的规定；要求强化政府对各类中小学的宏观调控能力，强化教育部门的统筹管理。
(2)二线，一线是民间办学，一线是多体制、多形式联合办学。
民办中小学的诞生是经济体制改革，市场经济体制建立的一种必然反映。一方面是国家财力有限，不可能全部承担基础教育发展的重担，不可能满足日益增涨的入学要求；另一方面，随着所有制和分配制度的变革，社会上一部分人富了起来，他们中的一些人有可能投资办学，他们从自己的事业发展和子女教育出发，普遍希望小孩能进入更好一些的学校学习，他们也承受得了收费高的负担。这就使得民办中小学的诞生既有了必要性，也有了可行性。这也正是民办中小学为什么多是办学条件比较优越，师资力量比较强，收费比较高，办有特色的寄宿制学校之原因所在。正是基于这样一种经济和社会发展的现实反映，李岚清同志明确指出：“民办教育是我国社会主义教育事业的组成部分，发展民办教育是当前教育体制改革的重要内容”。民办中小学从申办形式看，它可以分社会团体办、公民个人办和公民群众办几种形式。
多体制、多形式联合办学，主要是优化教育资源的配置，提高办学效益，这是社会主义市场经济体制对教育体制改革的一种必然要求。其形式可以有教育部门与企事业单位的联合（如前所述洪山区已实施的交换办学、委托办学、共同办学）；可以有企事业单位之间的联合（几个相邻的大中型企事业单位可以合办中小学，也可以是一家为主，几家参与的协作形式）；可以有相邻教育部门之间的协调办学（如村与村、乡与乡、区与区的协调合作）；还可以是教育部门与民间的联合办学（如民办公助、公办民助、国有民营）。
（四）必要的措施
全面构建基础教育“一体二线”的办学框架，是一项十分重要而艰巨的工作，它涉及到上上下下，方方面面的协调，最终必须按统一的构思，制定出可操作的实施意见。为此，应采取必要的措施以尽快促成新的办学框架的建立。
1.要进一步学习、领会《纲要》和全教会精神，深刻认识改革办学体制的必要性和紧迫性。40多年来基础教育实施的是包揽、封闭的办学体制，确实不能适应经济的发展和人民的愿望，不能适应社会主义市场经济体制对教育的要求。教育资源配置不合理，办学效益的低下已经成了制约基础教育发展的重大障碍，特别是国家投入有限，教育资源紧缺的情况，使这一障碍显得更为突出。不承认这一事实，不改革办学体制，教育就难以从根本上找到出路！
2.妥善处理好企事业单位办学的问题。从建立现代企事业制度有利于发展经济出发，从合理配置教育资源，提高办学效益，提高教育质量出发，这些企事业单位中小学大多数终究会剥离出来，但同时，又要看到我国的国情，面对各地的市情，不能一刀切，更不能急于求成，忽视了剥离将有一个较长的过渡时期的事实。为此，在继续办好企事业中小学的前提下，一是要认真抓好剥离的试点，以便摸索经验，为面上的剥离作好准备。前述洪山区部分企事业单位与教委达成的委托办学、共同办学，实质上就是将中小学从企事业单位剥离出来的一种形式。二是引导各企事业单位走联合办学的路子，这应该成为过渡时期多数企事业单位办学的主要模式。其中一些卓有成效的联合办学模式，可以长期稳定成为新的办学框架中的一个组成部分。三是少数大型企事业单位办的有一定规模的中小学以及那些既未试点又一时联合不起来的企事业中小学，应该在政府教育部门的支持下，继续办好。其中班额不满的学校，应该吸收社会学生入学，教育行政部门则酌情在桌椅、仪器等设备上予以补贴（这实际上也是一种最初级的联合办学）。
3.建立“一体二线”新的体制，应该考虑制定新的教育税费政策，要调整工商企业教育税费的比例，要制定对事业单位实行教育集资的政策，要酌情考虑对国家职工个人征收教育税费。对剥离中小学的企事业单位，其移交给地方教育行政部门的中小学场地、校舍、设备可冲抵所缴教育税费。
4.迅速制定民办学校审批、管理的条例，强化督导手段，以有利于贯彻“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的方针，推动民办中小学的健康发展。应该说民办中小学的兴起、发展，主流是好的，但也应看到暴露出来的一些问题，特别是在控制过高收费方面有待迅速出台政策性的要求，其原则可以是“以学养学，兼顾发展，以支定收，略有盈余”。
5.召开全国性的有政府部门领导和教育管理专家参加的研讨会，就“一体二线”的办学框架进行具体深入的研究，拟定切实可行的改革基础教育办学体制的意见及实施方法，供国家决策。
（附件一） 洪山区部分子附中办学情况调查表 1994.11.2
（附件二） 洪山区建设乡南片小学办学情况调查
收稿日期：1995年2月18日