试论国家审计权的特征，本文主要内容关键词为：试论论文,特征论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家审计权的基本要素
权力现象有三大要素即权力主体、权力对象与权力行为（周永坤，2006），现主要从这三个方面剖析国家审计权的基本要素。
（一）国家审计权的主体。由于国家审计权是法律授予审计机关的一项专属权力，所以国家审计权行使的唯一主体是依法创制的国家审计机关。如经修改后的美国《1921年预算与会计法案》第236节规定：“不管政府机构提出的是什么样的需求和要求，不论账户涉及的是哪一个政府机构，无论是作为债权人还是债务人，其需求和账目最终应由会计总署进行审定和调整”。我国《审计法》第5条也规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”这是由于国家机关的职权、权力是与国家的强制力密切联系的（沈宗灵，2000），而由国家机关统一行使这种具有强制性的权力，不仅是国家法制统一的需要，也是最大限度防止这些强制性权力侵犯公民权利的需要。需要说明的是，这里的国家审计机关是一个广义的概念，既包括独立建制的审计部门，如隶属于我国政府的审计署（厅、局），也包括国家特殊序列的审计机构，如隶属于我国军队的军事审计署（局、处）。
（二）国家审计权的对象。在诸权合体的古代社会，国家审计权主要成为统治者稽核下属官吏治理的工具，具有“治吏”的初始功能，其对象也主要是针对自然人本身。近代民主国家产生以来，国家审计权逐渐与主要针对自然人的监察权、弹劾权等国家权力实现了分离，形成了目前作用于团体人为主、自然人为辅的对象结构（胡贵安，2010）。就法理而言，作为国家审计权作用对象的团体人，应当包括一切管理或使用国家财政资金或公共资源的组织与机构，包括法人与未取得法人资格的非法人团体。有些国家处于国家安全等因素的考虑，设立专门审计机构对部分团体人进行审计（如前述的我国军队审计），或者直接将部分团体人排除在国家审计权的作用之外，如美国1921年《预算与会计法》和1945年《政府公司控制法》所规定的审计对象范围包括除中央情报局和总统办公室以外的联邦政府各部门及其所属企事业单位。除了团体人以外，少数国家仍将自然人直接纳入国家审计权的对象视野。如具有中国特色的领导干部经济责任审计，属于直接将经济权力的实际行使者——自然人列为审计对象的典型形式。此外，根据以色列《国家审计长法——1958》（修订版）第9条的规定，以色列国家审计权作用的对象除政府机构、国有企业等团体人外，也包括与政府签订合同以及代表国家管理和控制国有资产的自然人。
（三）国家审计权的行为。审计机关正是通过国家审计行为从而与审计对象形成国家审计权力关系的。尽管当代各国审计行为的内容有所不同，但考虑其基本法律程序较为相似，笔者根据国家审计权运行的一般过程而将其分为审计计划行为、审计实施行为和审计报告行为。可以说，审计计划行为是国家审计权运行的基础，审计实施行为是国家审计权运行的核心，而审计报告行为则是国家审计权运行的关键。其中，审计报告行为中的“报告”是个广义的概念，既应当包括将审计结果向特定国家机构进行狭义上的“报告”行为，也包括向不特定的社会公众进行报告即“公告”行为。几乎所有国家审计法律制度都要求审计机关将特定的审计结果向立法机关、行政机关报告，并进行不同程度的社会公告。正如美国联邦最高法院法官布兰代斯所言：“阳光是最好的防腐剂，电灯是最有效的警察。”审计报告尤其是公告行为将有利于政府及其他公营部门经济活动的透明度得以提高，有利于维护纳税人的知情权。由于知情权是纳税人的一项重要权利，也是每个公民都应拥有的宪法性权利（张守文，2005）。从这种意义上说，审计机关的审计公告行为就具有某种宪法或宪政上的意义。故而，因被审计对象一般主要局限在“国有性质”使得国家审计缺少与普通公民对话的条件下，审计公告行为日益成为国家审计与社会公众之间的桥梁与纽带。由此可见，审计机关主要通过审计公告尤其是公告行为进行信息披露的间接方式，而非直接对经济活动进行宏观调控或微观管理，是国家审计权力关系得以最终实现的独特之处。
二、国家审计权的表象特征
从直观的认识层面出发，人们认识国家审计权最常用的三个词为：独立、主动与监督。
（一）独立性。国家审计权具有独立性，且独立性也是国家审计权的本质特征，可以说，国家审计权具有独立性是一种广为接受的共识。各固有关国家审计的理论、立法和实践都将国家审计权的独立性视为国家审计制度的生命（胡智强，2009）。所谓国家审计权的独立性一般包括两层含义：一是国家审计权是一项自身独立的权力，而不是依附于其他权力或“诸权合体”的权力；二是国家审计权是一项必须独立运行的权力，只服从于宪法与法律，其行使不受立法权、行政权与司法权等其他权力的干涉。随着15世纪西方民主国家的兴起，尤其是在资产阶级启蒙思想家洛克、孟德斯鸠等人的推动下，国家权力逐步发生了分化，国家审计权也逐渐脱离其他国家权力从诸权合体的混沌状态分离出来，不再是国家行为的附庸而演化成为一项独立的权力形式，具有独立存在的价值。这体现了国家审计权第一层含义的要求。而此处的独立性主要是指其第二层含义，即是一项必须独立运行的权力。国家审计权运行的独立性有赖于国家审计的法律制度安排及其审计体制的设计，最高审计机关国际组织(INTOSAI)1977年通过《利马宣言》的第二章就以“独立性”为题，强调一国的最高审计机关独立性、审计人员与官员的独立性和财务独立性的重要意义。
（二）主动性。源于立法直接创设的国家审计权，其运行由国家强制力保证。无疑，相对于立法权与司法权而言，国家审计权是执行法律的具体性行为，且具有鲜明的主动性。作为国家公共事务的重要组成部分，国家经济活动具有多变性、复杂性和广泛性。国家审计权通过积极介入对国家经济活动的监督，以维护国家财经法纪和经济政治秩序为己任，适应不同时期不断发展变化的经济政治形势对审计的职权、重点、方法甚至是模式等及时加以调整。即使是在由司法机关行使国家审计权的意大利，根据《宪法》第100条的规定，审计法院应当主动积极地介入对政府行为合规性和国家预算管理情况的审计监督。根据意大利《审计法院组织法》的相关规定，审计法院行使司法审判权时也不遵循通常“不告不理”的司法原则，提供账册及经济活动资料并经审计法院的审理与裁决是政府等公营机构及其领导人的法定义务（第16条）。此外，审计法院还需主动积极地介入对部长们的监督，“一旦发现部长有违法违规行为，审计法院即可对其进行审理并给予警告（第15条）”，而“只有获得审计法院的签字认可之后，被审计部委的责任才算终结（第27条）”。
（三）监督性。除具有独立性、主动性外，国家审计权因其行为以实现国家经济监督为要旨，故还具有鲜明的监督性。所谓国家审计权的监督性包括监督与“监督之监督”两层含义：一是审计机关直接对管理、使用国家财政资金或公共资源的相关主体实行监督；二是审计机关对履行国家其他监督职责的相关主体（如财政、税务、物价、金融监管甚至是司法机关、立法机关），从财政资金或公共资源的管理与使用的角度，实行“监督之监督”。其中，第二层含义是国家审计权与财政权的财政监督权能的主要区别所在。
三、国家审计权的内在特征
（一）国家审计权实施监督事项的本源性。财政对一个国家的重要性是不言而喻的，国家财政最终是与一个国家的自由息息相关的(D.N.Gadhok1976)。国家审计权以管理、使用国家财政资金或公共资源为其监督的中心内容，而对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对多入的控制(control of revenue)来实现的——这与现代立宪主义所提出的控制国家权力的思路有着不谋而合之处。考察近现代世界各国财政权法律监督体系，国家审计监督法律制度无疑是其中最为重要的环节之一。立宪主义认为，从本质上看，控制财政权力是有效制约国家权力的关键，严格约束国家的财政权力是从源头上截断权力腐化的关键所在（周刚志，2005）。由于对国家财政的监督长期以来都是各国的国家审计权运行的主要内容与重要任务，因此，如果说财政权所代表的是国家对其财政收入与财政支出的支配，那么国家审计权代表的则是公民对国家这种支配权力的监督与制约。从这个角度上说，国家审计权在与财政权之间的博弈中是否取得优势，也从某种程度上可以反映一国的国家经济权力乃至整个国家权力被监督与被制约的有效程度。鉴于财政权在整个国家经济权力中处于基础性的核心地位，国家审计权的存在与运行得以扩展至对整个国家经济权力体系进行监督与制约的层面。
（二）国家审计权实施监督对象的广泛性。从法理上说，作为“监督之上的监督权”，国家审计权一般对与本级财政直接发生预算缴款、拨款关系或者国有资产监督管理关系的国家机关（含行政机关、立法机关、司法机关）、组织团体（含政党组织和社会团体）及其他公营单位（如国有企业）的财政、财务收支实行一体化监督。根据我国《审计法》和《审计法实施条例》的规定，包括与政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体在内都应当接受审计监督。现以国家立法授予审计机关对司法机关（如我国法院）开展审计监督的做法简要加以说明。从法理上说，由于我国各级法院一般都属于本级财政的一级预算单位，故而各级审计机关可以对本级法院开展预算审计。各国法院的日常运行除正常的国家拨款以外，诉讼当事人依法缴纳的各种费用也是其收入的重要来源。审计机关开展对法院审计的主要目的是审查法院在会计核算、财政预算、财务管理等方面遵守国家财经法律与纪律情况，如对预算执行情况、诉讼费及执行标的款物的管理、使用与处置情况的审计，不涉及具体司法裁判业务的开展及司法权的行使。因而，我们不能因对法院的审计监督就轻易得出国家审计权监督制约司法权的错误结论，而从这个角度上看，我们可将国家审计权称为“监督之上的监督权”。
四、结语与启示
通过上文对国家审计权的表象特征与内在特征的分析可知，在传统“三权划分”的范式下，国家审计权无法归属于立法权、司法权与行政权中的任一范畴。其原因主要包括两个方面：一方面，从其表象特征上看，国家审计权的独立性使得它具有归属司法权范畴的潜在可能，但却因其主动性而与司法权的被动性存在冲突；国家审计权的主动性使得它具有归属行政权范畴的潜在可能，但却因其独特的监督性而与行政权作为执行法律规范的管理功能相矛盾。与此同时，国家审计权有悖于立法权的概念内涵，使得国家审计权也不能归属于立法权的范畴。另一方面，更为关键的是，从其内在特征上看，国家审计权的内在特征决定了其具有从财政源头上制约立法机关、司法机关尤其是行政机关行使国家经济权力乃至整个国家权力的独特价值追求，应当成为国家对所有管理或使用财政资金或公共资源单位实行一体监督的常态工具，而不应仅仅成为传统立法权、司法权控制行政权的一种手段，其在性质上应当属于传统“三权”之外的第四种国家权力形态。鉴于此，从实现法律价值的分类角度上看，如果说立法权是“创设”的权力、行政权是“管理”的权力、司法权是“判断”的权力，那么国家审计权就是“经济监督”的权力。
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