政府审计双向管理模式研究，本文主要内容关键词为：管理模式论文,双向论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府审计双向管理模式的基础
（一）政府审计行政管理的基础
在我国，全国人民代表大会是最高权力机关。为确保政府审计的独立性与权威性，应该将政府审计机构隶属于人民代表大会，但目前我国的人民代表大会并不直接涉及具体的管理工作，其实际的管理权力较弱。相反，恰恰是作为国家权力执行机构的政府，扮演着国家最高管理机构的角色，它承担着国家整体规划的制定，对整个国家的经济发展全过程进行调控，对各个部门执行国家发展规划、履行其各自职责的情况进行监督、管理等全方位的管理职责。而政府审计部门的工作与政府各项经济工作是紧密相连的。审计部门若是退出政府序列，成为由人大监督，将审计监督职能司法化，势必形成审计执法与国民经济运行监督的脱节。再者，我国现有法律的80%由政府执法部门执行，审计监督若是脱离了政府的领导和其他经济监督部门和单位的协调配合，将很难有效开展工作，也可能会失去行政监督的特性——积极性和主动性。因此，只有将政府审计建立在行政管理的基础上，由行政部门对其进行管理，并借助于我国行政管理的强制力，才能保障政府审计对政府机构及其人员的审计工作顺利进行。
（二）政府审计职业化管理的基础
政府审计机关主要是涉及财政和公共资金的领域，对所管辖的审计对象实施审计，其管理职能相对较弱，业务性质比较明显。政府审计人员虽然在性质上属于国家公务员，但他们所从事的是专业的经济审计工作。在审计的全过程中，首先，要求审计者必须掌握会计、审计、法律、税务等专业的审计技能。其次，要求政府审计工作者要严守独立和谨慎。为了确保审计结果的客观公正性，政府审计者必须在形式上和实质上独立于经济责任受托人。第三，要求审计人员遵循审计准则和职业道德规范，即审计人员在执行审计时必须持有合理的职业谨慎态度，其行为必须遵守公认审计准则和职业道德规范。由此可见，政府审计人员在行业服务的专业性质上类似于社会审计师，这就为政府审计的职业化管理奠定了基础。
二、政府审计双向管理模式的可行性
政治经济体制改革的深化赋予了政府审计新的使命，为了充分发挥政府审计的职能，必须建立一个高效的政府审计管理模式来保证审计机关的权力地位和提高审计的质量与效率。政府审计自身的行业特征决定了政府审计既有国家权力行使权，又具有遵循职业规范的约束；审计机构既是国家机关组织，又是审计行业的专业服务机构；审计人员既是国家公务员，同时也是政府审计行业中的职员。因此，政府审计的职能和政府审计师的工作行业性质，为政府审计的“行政管理+职业化管理”双向管理模式提供了可行性。在具体的管理中，行政管理和职业化管理两者的关系是平行的，即在确保政府审计组织的独立性方面主要以行政管理为主；在对审计质量的控制方面，根据政府审计行业的特性，加入审计质量的有效管理模式——职业化管理，弥补政府审计单一行政管理模式因缺乏有效审计质量管理机制而导致的不足，从而有效地保证审计质量的提高。
三、政府审计双向管理模式的要求
（一）政府审计行政管理的要求
从“服务型”政府的治理理念出发，建立的政府审计行政管理必须要符合以下几点要求：一是要能确保政府审计的权力地位和独立性，只有政府审计的权力和独立性得到保证，政府审计才能真正有效地做到对权力的制约和监督：二是要以公民为中心，公民对政府审计的认同、支持和拥护是政府审计合法性的来源和基础，也是政府审计事业取得成功的保证：三是开放和透明的行政管理，从民主政治的角度看，知情权是公民的基本权利，也是公民其他权利能否得到保证和实现的一个基本前提。政府审计的行政管理模式，必须要为公民了解政府的信息提供机会和途径，保证公民获得政府受托经济责任的履行情况；四是法制化的行政管理，法制化意味着秩序，意味着政府审计要依照宪法和法律的规定行事，也意味着政府审计的公共权力受到监督和制约，政府审计部门和审计人员只有遵守宪法和法律才能真正得到社会的信赖。
（二）政府审计职业化管理的要求
实行政府审计职业化制度的目的是为了建立一支高素质的审计专业队伍，以提高审计工作的权威性和工作质量，确保审计工作在国家政治经济生活中发挥其应有的作用。要达到此目的，政府审计职业化管理首先要求政府审计人员的职业资格设置必须要与审计工作相适应；其次要依法确定审计人员责、权、利；第三注意职责与能力的匹配。实行职业化制度的成败，关键在于相关人员是否称职胜任。只有严格把握各级审计人员的质量，确保其能力适应所定职级的工作要求，才能使这一制度真正发挥作用。
四、政府审计双向管理模式的构建
（一）政府审计行政管理模式的改革
1.建立委托制下的“垂直型”政府审计机构管理机制
鉴于我国目前政府审计行政管理体制的弊端，主要是地方审计机关的双重领导体制的矛盾，弱化了政府审计主体的独立性。从我国的实际国情出发，将政府审计机关直接由人民代表大会委托给政府最高行政长官管理。在具体的行政管理中，从工作的有效性和利益的代表性出发，变地方审计的双重领导体制为单一的垂直领导体制，由国家最高行政长官领导下的审计署直接对其进行管理。将地方政府审计机关审计人员的配备、工作的安排、经费的调拨都由审计署直接管理，使地方政府审计机关从地方行政机关的权力范围内脱离出来，在业务上和行政上都直接接受审计署的领导，以此确保政府审计的独立性和权威性。
2.强化政府审计行政道德建设
在“服务型”政府下，政府审计人员的主要身份还是国家公务员，因此政府审计人员在审计工作中首先要摆正同人民群众的关系，牢固树立公仆意识，全心全意为人民服务。同时，各级审计机关既是国家权力的监督机关，更是人民群众的服务机关，既要依法行政，发挥其对经济的监督职能，更要自觉为人民服务，防止把管理与服务对立起来。其次，要坚持一切从人民利益出发，一切为人民负责。各级审计人员要把为人民谋利益作为一切工作的出发点和归宿，时时处处事事以人民的利益为重，做到个人利益服从集体利益，局部利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益。
3.加快政府审计法律法规体系的制定与完善
目前审计准则还落足在形式和程序的规范上，对内在质量和内容的规范注重还不充分，审计评价处于模糊定位阶段，没有量化标准使得审计质量因审计人员业务水平的差距和思维方式不同而难以达到理想的要求，对审计质量的考核和控制，因无硬件性的衡量标准而流于形式。另外，在我国现有的法律中，没有对审计机关与承担领导责任的本级政府和上级审计机关法律责任的界定。由于缺少法律的责任界定，导致审计组织职责不明确，工作人员行为随意，权限不清，行政活动任意无序，效率低下。因此，要尽快完善我国政府审计法律法规体系，在相关的审计法规中规定政府审计人员应承担的法律责任，以法律的形式，约束政府审计人员的行为，以此来加强政府审计的行政管理，规范政府审计行为。
（二）政府审计职业化管理模式的建立
1.建立政府审计的准入和考核机制
审计人员是审计工作的具体执行者和操作者，自始至终都主导着整个审计过程，其能力高低直接关系到审计项目质量的好坏和审计风险的大小。目前，我国审计署已经制定了审计人员的准入制度，明确规定凡是进入审计机关的人员必须通过考试。在这个基础上建立和完善政府审计师资格考试制度，实行政府审计师资格认证制度。政府审计师资格的取得，必须通过严格的审计专业知识和相关的法律法规知识考试，考试合格者，由国家审计署颁发执业资格证书。从事政府审计工作的审计人员必须要获得政府审计师资格证书，此证书是从事政府审计工作的人员必须具备的任职资格证书。在将来时机成熟时，可设注册政府审计师称号，组织注册政府审计师统一考试，届时注册政府审计师将成为同注册会计师一样成为社会公认的、令人瞩目的职业。另外，为防范和控制审计风险，保证高质量的审计结果，在建立政府审计准入机制的同时，还必须建立一套严格的政府审计质量考核机制。考核机制应明确考核的标准、考核的内容和考核结果的处理等方面的内容。并以此机制定期地对审计组织和人员进行考核，审计师职级的升降就应以考核的结果来决定。
2.建立政府审计的责任界定机制
建立审计质量考核机制的目的是提高审计质量，否则，质量考核机制必然会形同虚设。当前我国的《刑法》、《审计法》对政府审计事故应当由谁来承担责任以及承担什么责任，并没有明确的规定。而且在我国传统文化中一直就流行“重教轻罚”的观念，体现在行政权力运行中，就是情感化和非程序化的责任追究和处罚方式，其结果在政府审计过程中审计人员不遵守准则和规范，即使发生重大失职行为，都能大事化小，小事化了，最终平安无事。所以，在制定审计质量考核的基础上，必须要建立与之配套的审计责任界定机制，颁布《审计事故责任认定办法》，详细规定对于什么审计事件需要承担责任以及承担什么样的责任，以此作为经济责任鉴定中心的鉴定依据，明确审计事故责任人，并对其进行相应的处罚。
3.建立政府审计的激励与约束机制
我国政府审计人员的经费主要来源于政府财政，从政府财政物质稀缺的角度看，政府对政府审计人员的需要是有限的，尤其是物质的需要更为有限。政府审计人员不可能像社会CPA一样有很高的工资收入、福利和更多的物质享受。另外，从政府审计师工作的性质看，作为国家公务员是一支以管理国家、治理国家为己任的精英队伍，他们往往以成就感为导向，政府审计师的事业心、成就感是政府审计保持活力和效率的重要源泉。精神激励能够在较高层次上调动政府审计师工作的积极性，激励的深度也越大，维持的时间也越长。因此，对于政府审计人员的激励应该建立理性的激励机制，将精神激励和物质激励结合起来，以精神激励为主，激发政府审计人员工作积极性，使之产生实现组织目标的积极行为。另外，在对政府审计师进行激励管理的同时，也不能忽略了负强化管理手段的效果。对于大多数人来说，惩罚的畏惧要大于物质的诱惑。所以在对政府审计的职业化管理的过程中，建立健全严格的约束机制也是确保审计质量符合职业标准必不可少的环节和手段。
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