农村公共产品供给：现实困境与机制创新，本文主要内容关键词为：困境论文,机制创新论文,现实论文,农村论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D632.1[文献标识码]A[文章编号]1008-9314(2009)03-0056-04
一、引言
农村公共产品是指由政府或政府的代理组织、农村合作组织所提供的，农民在农村范围内共同消费的、或为“三农”服务的社会产品或服务。这一定义包含三层含义：农村公共产品具有一定的非竞争性和非排他性；农村公共产品主要是用于满足“三农”公共需要的；农村公共产品仅局限于农村这个特定的区域范围。从2002年起，中央提出用三到五年的时间全面取消农业税。这些政策措施有利于推动逐步形成以政府为主导、以公共财政为主体支撑农村公共产品供给的格局。但是我国农村公共产品供给制度问题多且相当复杂，不可能在短时期内解决所有问题。农村税费改革主要是改革收费制度，改革基本局限于规范乡镇行为，调整的只是乡镇政府与农民的关系而没有触及国家分配政策和国家税收制度，所以难以实现彻底解决农民负担过重问题。税费改革中农村公共产品供给体制机制改革等深层次问题，需要除了税费改革外更多的配套改革。而现有的一些配套改革如乡镇机构、农村教育的配套改革虽然在各地不同程度开展，但是效果不明显，且财政缺口仍然很大。“正税除费”的同时，由于税率提高，农业税增加的部分留给乡镇，村级减收较大。收费的平台拆除后，乡镇和村执行从中央到省、地、县布置下来的各项任务的功能逐渐弱化，但乡村两级财政匮乏削弱了为社区提供公共产品的能力。一些村里的公共事务便处于无人管理的荒废状态中，小学校舍要修理没人管，道路、水渠、涵洞无人疏通修理。当乡村组织变得消极，农民生产生活中的公共品供给成为难题时，农民不得不各自为战解决公共品提供不足留下的难题，因此不得不付出较以前多得多的代价。
二、我国农村公共产品供给的现实困境
由于路径依赖效应，我国农村公共产品供给还没有根本上摆脱计划经济年代城乡二元体制带来的种种不利局面：城市公共产品供给相对充足密集、覆盖范围广，农村公共产品供给十分有限。而经济社会的发展对农村公共产品供给提出了更高要求：一方面，随着经济社会的进一步发展，私人产品的社会边际福利递减而公共产品的需求逐渐扩大。由于农村公共产品的需求增加有收入效应，农民收入的提高也改变了一些公共产品的属性，使得某些公共产品在小范围内可以排他性地消费。农民受教育程度的普遍提高，农民自发提供公共产品和参与公共产品决策的要求在不断提高。另一方面，我国农村战略性经济结构调整，对农村公共产品供给的数量和质量提出了新需求。农业的增长和非农产业的发展也改变了农村社区对公共产品需求的内涵和结构。农业高科技的推广和农业产业化的繁荣所带来的农村经营方式的重大转变，都必然对农村公共产品提出更高的要求。税费改革逐渐瓦解了从人民公社时期沿袭下来的农村公共产品供给体制基础，而农村公共财政制度体系又未完全建立。需求和供给之间的矛盾日益突出，不仅影响了农村公共产品的正常供给，而且给社会主义新农村建设、实现城乡统筹构建和谐社会带了一系列负面影响。对于现状困境的分析是必要和必须的，因为这是建立农村公共产品供给体系的现实需要。
(一)自上而下的农村公共产品决策机制边缘化了农民需求
西方经济学理论认为，由于在消费者和供给者之间存在着信息不对称，供给者无视消费者的需求，就无法达到公共产品的供求均衡，无法实现公共产品的最优供给。我国农村现有的公共产品供给决策机制是自上而下、“政府决策——农民被动接受”的压力型决策机制。这种自上而下、强制性的公共物品供给决策机制，导致了制度外供给不能反映农村居民的真正需要。农村公共产品的供给，大多由各级政府按照自己的意愿来提供。政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好，对农村公共产品的供给起决定作用的不是农民的需求，而是上级的行政命令。这种决策机制强调决策规则与程序的核心地位，强调决策规则与程序和决策效率之间的密切联系，要求行政决策的制定和执行都必须遵循严格的规则与程序。以传统行政理论为基础的现行地方政府农村公共产品供给决策机制特别强调决策者对决策规则和程序的服从，它在相当程度上使决策者成为了决策规则与程序的附庸，忽视了决策者的公共精神对于地方政府农村公共产品供给决策的积极价值。它把对决策规则与程序的遵循作为评价决策的标准，而没有把决策者是否在决策过程中秉承公共精神纳入评价标准，把遵守规则置于价值选择的首位，而忽视追求公共利益的公共精神。农村公共产品供给的服务对象和受益对象是农村公众。公众性是农村公共产品公共性的具体体现，它要求地方政府农村公共产品供给决策强调公众参与性，强调公众价值，而现行地方政府农村公共产品供给决策机制却很容易导致公众价值边缘化。现行地方政府农村公共产品供给决策机制只重视来自政治方面的输入，如中央政策等，而忽视公众的反馈，忽视管理过程中的公众参与。事实上，“许多公共服务的用户本身就是实际上的协作生产者”，[1]公共产品供给离不开公众的参与，以农村教育产品供给为例，没有家长和学生的配合，教师根本就无法有效教学。因此，在这个意义上，现行地方政府农村公共产品供给决策机制忽视了管理过程中的公众参与，使公众价值被边缘化。
(二)公共产品供给严重不足与过剩并存
资料表明，国家财政用于农业支出的绝对额在增加，但国家财政农业支出比重整体上呈下降趋势，1978年为13.43％，1991年为10.26％，1996年为8.82％，到2003年下降为7.12％，2004年上升为9.67，2006年又降到了7.85％。1978年我国财政收入仅1132亿元，2006年73804.85亿元，增长了65倍。1978年我国财政支农150.66亿元，2006年我国财政支农3172.97亿元，只增长了21倍。①国家对农村公共产品投入过低，这在一定程度上影响了农村公共产品的有效提供。与此同时，长期以来由于受政府职能目标取向的影响，我国地方政府大多属于“建设型”职能模式，注重城镇发展、工业发展，忽视对“三农”投入，事关农村持续发展、投资大、见效慢的产品尤其是农民急需的生产性公共产品供给如大型的水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农民饮水工程、农民就业培训、农作物良种的开发和培育以及有关农产品市场供求信息的预告、农村的教育、农民的医疗保障及农村的环境保护等等严重不足。农村税费改革后，农村集体经济的来源主要是国家财政转移支付、农业税及其附加和“一事一议”。现在农业税免征了，只剩下转移支付和“一事一议”两项收入来源。
另一方面，在现有的农村公共产品供给中，农民对公共产品的偏好无法得到有效表达，公共产品的使用缺乏必要的监督机制，地方政府不主动了解农民需求，为了满足各级政府决策者的“政绩”和“利益”的需要，不顾自身客观条件，大搞一些诸如农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等见效快、易出政绩的短期公共项目。由于非生产性公共产品较生产性公共产品而言有着较强的激励，所以能在短期内见效的、体现政府官员政绩的、能为上级领导看得见的“政绩工程”和“面子工程”建设过多，参与农村公共管理的机构臃肿、人员超编，一些基层政府借新农村建设之美名建设的诸如中心广场、歌舞剧院、高档宾馆办公大楼远远超过了当地的经济发展水平，这些公共设施的利用效率极为低下，浪费了大量公共资源，加重了农民负担。此外，前几年地方政府为了调整农业结构而产生的“逼民致富”和现如今一些地方的“诱民致富”现象，[2]不但致使地方政府“致富”无法真正为农民提供所需的公共产品，而且产生了大量坑农害农问题，激化了干群矛盾，影响了社会稳定。
(三)农村公共产品供给主体错位
公共产品公共性的特性，决定了政府是农村公共产品的重要供给主体。但农村公共产品的明显特征是纯公共产品少，准公共产品多，并且界限相对模糊，加之农村地域的分散和自然环境的差异，其生产带有分散性，因而政府提供与否的收缩性较大。实际中，中央与地方在农村公共产品的供给职能划分上不够清晰，责任模糊，造成了农村公共产品供给主体的错位。当涉及两级或多级政府间的共同事务时，中央政府、各省、市、县及乡政府在公共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面，缺乏一个明确有效的分担机制，随意性较大。例如基础教育、基本医疗、计划生育、双拥优抚和民兵训练都属于全国性公共产品，也是国家的基本国策，具有很强的溢出效应，应当由中央政府提供和融资，但实际上这些供给责任推给了县乡政府以及村委会来负责，这既加重了基层政府的财政负担，又加重了农民的负担，乡村两级不得不通过制度外收费来弥补建设经费的不足。近年来中央政府财政收入一直占全部财政收入的50％-55％，却仅仅负担大约30％的支出，其余都转移给了地方政府。县乡两级政府共同提供包括70％的预算内教育支出和55％-60％的医疗支出。地方总支出的40％依靠转移支付提供的资金。②这种压力导致乡镇政府承担着与其财力不相称的职能，职能过多必然导致机构设置过多，生产性支出处于萎缩状态，既影响了农村公共产品的供给，又成为农村“三乱”的诱因。压力型体制必然将农村公共产品供给的压力推给村本身。村委会是本农村社区内公共物品的组织者。但在乡镇政府与村委会关系没有理顺的情况下，乡镇政府经常利用政治权威干预村提留这一村级内部积累资金的使用方向，不但影响村级公共产品的有效供给，更对村民自治制度造成了破坏。
(四)农村公共产品供给监督机制缺位
制度外供给实行“三权合一”，收费的执行权、收费资金的所有权和收费资金的支配使用权都归属执行部门。在缺乏有效监督机制的情况下，收费资金大多进入单位的“小金库”，转变为单位的基建资金和消费资金，导致了收费收入的体外循环。农村公共产品供给监督机制缺位表现在：支农资金管理制度和办法不完善；招投标、项目预算、集中支付、政府采购、报账制、公告制、专家和中介机构评估等科学管理措施不到位；绩效评价体系和考核机制不健全；各级人民代表大会的监督检查作用发挥不充分；重点抽查、专项稽查、财务自查等灵活多样的财政、审计监督方法不得力；农民监督意识淡漠，人民群众的监督检查作用不明显；农村财务管理预决算制度虚化，财务收支事前监督不够，预算执行情况及时公布不及时。有关收费政策规定本身较模糊，而且不同乡村之间差别较大。这使得监督者和被监督者信息不对称，监督成本过大，导致有效监督不足。事实上，现行的政府审计监督极少涉及对农村制度外财政运行情况的监督。监督机制的缺乏，后果是公共资源配置总体效率的低下。较为常见的情况是公共资源被用于与改进农民福利水平无关的事情，甚至被趁机侵占挪用。
三、我国农村公共产品供给的机制创新
(一)创新我国政府间转移支付制度，实行均等化转移支付
政府间转移支付制度，是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主要目标而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。均等化转移支付，是指以客观、科学地评估收入能力和支出需求为基础，以各地政府能够提供基本均等的公共服务为目标而实行的转移支付。在分税制的框架下，由于政府之间既定的职责、支出责任和税收划分，在上下级政府、同级政府之间、普遍存在着财政收入能力与支出责任不对称的情况。这样，为平衡各级政府之间的财政能力差异，实现各地公共服务水平的均等化，就必须实行均等化的转移支付制度。首先，要合理划分各级政府的事权范围，明确中央与地方的权责关系，这是构建规范化的政府间转移支付制度的基础。其次，要试行纵向转移与横向转移相结合，逐渐变纵向为主的转移模式为横向为主的转移模式。我国东部与中西部地区差距过大，中央财力又十分有限，单靠中央对地方的纵向转移，实现公共服务的均等化将难以实现。我国东部发达省区支援西部不发达省区已有一定的基础，如发达省区与西部省区之间的对口支援制度。因此，可以在目前以纵向转移模式为主的同时，试行横向转移支付。这样有利于实现农村公共产品供给均等化。其次，在转移支付的方式选择上，应采取三种补助形式：一是用一般补助弥补财政缺口。这是提高地方政府可用资金额度的主要方法；二是用有条件补助缓解横向非均衡，其中重点是保证地方政府提供农村最低公共服务水平；三是用有条件的配套或非配套补助体现政府政策导向，同时用于办理中央承担的或中央委托地方承担的事务。最后，建立、健全与财政转移支付制度相关的一系列法律制度，形成有效的监督约束机制。从各级政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方法、监管内容，都应以法律的形式确定下来，并辅之以必要的司法和审计措施，做到制度运作的各个环节都有法可依，有法必依，保证制度运行的实效。
(二)创新公共产品的农民需求表达机制，满足农村社区范围内多数人的需求
我国的农村公共产品供给现阶段出现了以下几种表达机制：“村民委员会”的民主集中制、村精英表达机制、“一事一议”制度、农民上访表达机制。1998年，村委会组织法正式颁布，全国逐步建立村民自治框架。目前阶段，村民委员会不仅是农村公共产品的重要供给主体，还是农村公共产品的主要管理者。由于我国政治体制的整体构架，村委会名为自治组织，但在现实中逐渐衍变为乡镇政府的派出机构，行政化趋势日益明显。税费改革后，村委会丧失了集资功能，除了采取“一事一议”方式向农民收取少数资金外，几乎没有其他渠道筹集资金来提供公共产品。“一事一议”收费标准是刚性的，而民主集中制方式向农民收费空间被挤压，导致多数农村村民委员会与农民讨价还价来完成上级交代的公共产品供给的达标任务。由于缺乏自组织，“搭便车”就成为了农民广泛采取的方式。因此，“村民委员会”的民主集中制作用逐渐弱化。20世纪90年代来，一个重要村落社区政治现象是村落社区内精英(这里指的是体制外精英)的崛起，村精英利用自己特殊的身份通过向社区内提供基本公共产品或服务，客观上增加了村民的福利。但是村精英利用提供公共产品控制村委会选举现象值得关注。另外，村精英表达机制是一种极不稳定的机制，在危及自身利益时此种机制会立即消解。“一事一议”制度对于弥补农村公共产品供给不足的空间极其有限，其机制经常失效，结果是议而不决、决而不行。农民上访表达机制虽然表现为对公共产品的个别需求，但这种需求特别强烈，需求的偏好特别明显。因此，必须建立和完善公共产品的农民需求表达机制，使农村社区范围内多数人的需求得以体现。(1)加强基层民主政治建设来畅通体制内农民需求表达机制。要提高基层人大代表表达农民利益的功能。在人民代表产生的方式上，引入竞争机制，以强化人大代表与农民之间的利益代表关系，让那些能忠实代表人民利益和意志的公民当选为人民代表。让代表接受选民的监督，使农民通过人民代表来表达需求影响政府决策。要对乡镇党委的主要领导人采取公推直选的方式，将基层干部的选举权、监督权和罢免权交给广大党员和农民群众手里，而且极大促进了公推直选出的干部对农民的责任心。(2)提高农民的自组织程度，强化农民的“集体行动”能力，从而改变在与政府博弈过程中的弱势地位，增强讨价还价能力，有效遏制政府行为的随意性，降低社会的交易成本。
(三)创新公共产品供给主体，构建农村公共产品的多元化供给体系
我国农村地域广大，对农村公共产品的需求规模较大，仅靠国家财政投入难以满足对公共产品的需求。因此，当务之急是积极探索农村公共产品供给机制，促进单一的供给主体向多元化主体转化，不断拓展公共产品供给的新渠道，改变公共产品的供给只由政府提供的局面。对于纯公共产品，包括农村大型基础设施建设、基层政府服务、农业科技研究等，应该由政府无偿足额提供。农村准公共产品的规模和范围一般较小，涉及的消费者数量有限且消费上存在着排他性技术，达成契约的交易成本小，农村准公共产品的这些特点决定了其供给可采取多种形式：政府供给；政府与私人的联合供给；第三部门供给；私人供给。政府与私人的联合供给指在公共产品的生产和提供过程中政府和私人形成了某种联合。农村水利灌溉系统、农田改造、农村道路建设、乡村电网建设等准公共产品纯粹由政府供给难以顾及农户的需求偏好，纯粹由农户私人供给组织成本和排他成本较高，所以最佳的模式应该是政府与私人混合供给。第三部门供给主要是指区别于政府组织和市场组织之外的各种合作性的非营利农村社会服务机构和组织，如农村经济合作社、各种专业协会及农业科技示范园基地等提供公共产品。私人供给是指吸引农民和其他社会成员参与到某些农村公共产品供给中来，将一些公共产品改由民间提供或转化为私人产品。“后农业税”的农村公共产品供给，最关键的问题是“明晰公共设施的产权”，保护私人资本的产权收益和居民合法私产。只有在这样的基础上，乡村治理主体才能在公共产品的供给上最终拥有独立和有效的决策权，也才能真正“财为民所用”。
注释：
①根据《中国统计年鉴(2008)》统计及计算的数据。
②《中国统计年鉴(2006)》及《中国财政统计年鉴(2005)》相关资料整理而得。