基于委托代理的PPP项目政府监管问题研究
孙 雷
（黑龙江科技大学，哈尔滨 150000）
［摘 要］ 为了有效应对PPP项目生命周期内的风险，提高项目运营效率，激励社会资本方努力工作，有必要构建新型的政府监管体系。通过监管方与被监管方的博弈分析表明激励手段的运用对于改变社会资本方行为具有很强的引导作用，从监管体系基本框架、监管途径以及监管绩效评价几个方面提出激励措施的同时约束PPP项目监管网络链上利益主体行为，保证PPP项目取得成功。该研究对于改变政府监管理念促进政府监管职能改革具有一定的引导作用。
［关键词］ 委托代理；PPP项目；政府监管
0 前言
城市基础设施具有投资大、回报收益周期长等特性，加上近几年政府债务规模不断扩大，依靠政府独立承担城市基础设施的建设显得捉襟见肘，因此在城市基础设施领域引入PPP模式是很多地方政府的必要选择，但由于PPP模式参与主体的复杂性以及建设运营的长期性，各地PPP项目出现了很多问题，如政府监管角色定位不清，法规政策体系不完善，政府监管机构职权配置错位，社会监督体系不健全、监管绩效评价不到位，另外政府缺乏对社会资本的激励相容［1］，这一系列问题都加大了监管的难度，因此文章基于委托代理理论对PPP项目的政府监管问题进行分析，以期改善政府监管者的决策困境。
1 PPP项目监管的委托代理理论
委托－代理理论是指处于信息非对称条件下，博弈双方主要目标不一致，委托方在考虑如何最大程度实现目标的情况下设计机制或契约，促使代理方按照委托方目标努力工作，从而使委托方效用最大化［2］。实际上在讨论信息约束下的政府监管时，通常存在两个假设，一是企业所有者和代理人目标一致，都是以利润最大化为目标；二是监管机构以公众和企业双方利益最大化为目标。这样，监管机构是委托方，被监管企业是代理人，具体到政府对城市基础设施项目监管过程中，监管机构代表政府也就是项目委托方，社会资本方是被监管企业也是代理人。委托－代理理论所解决的核心问题是在政府和社会资本方利益不一致和信息不对称的条件下，政府方采取一定的措施（监管制度）激励社会资本方在实现其自身利益最大化的情况下同时使政府效用最大化，也即激励相容问题。信息的不对称从信息的内容看，分为两种，一种是隐藏信息，一种是隐藏行动。从发生的时点看，发生在签订契约之前的为事前非对称，对应的研究模型为逆向选择模型；发生在签订契约之后的为事后非对称，对应的研究模型为道德风险模型。
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2 PPP项目激励规制的重要性
在PPP模式下监管方与被监管方存在信息不对称、目标不相容的问题，从政府与社会资本的角度来看，政府对PPP项目的具体操作流程、相应的盈利模式等都相对陌生，项目承包方则是承包领域内的专家由此造成双方信息不对称，在制定合同签订契约的时候社会资本方极有可能利用专业优势获取额外收益使得自身利益最大化，造成公共利益受损最终导致项目失败，还可能存在另外一种情况，政府监管方过于强调公众利益，不顾社会资本方正当利益需求，强制使用行政手段或命令使得社会资本方难以维持正常收益［3］，造成社会资本方积极性不高，也很难起到激励作用。这里所讲的激励相容的目标是在保证正常社会资本方盈利的情况下，克服被规制者潜在的逆向选择和道德风险，在不损害公众利益的基础上使得被监管方尽可能与监管方、公众目标相一致。用一个简单的博弈模型来分析激励相容的重要性。
2.1 基本假设条件
假设1：监管方包括中央监管部门和地方监管部门，被监管方为社会资本方；假设2：社会资本方有两种策略选择：积极工作和不积极工作；监管方也有两种策略选择：激励和不激励；假设3：监管方选择激励策略时会产生激励成本Cr，社会资本方积极工作时增加项目收益为Ps；社会资本方努力工作时产生的一系列成本为Cs，此时得到的项目收益为Pt.假设4：监管方与社会资本方激励相容问题，将社会资本方的不积极工作的行为视为可以不受惩罚的。根据上述假设构建双方博弈的收益支付矩阵，见表1。
表1 博弈收益支付矩阵
基于委托代理关系构建PPP项目的政府监管体系，包含六个基本子体系，法规政策体系贯穿政府监管职能的始终，为政府监管决策提供最基本的遵循，处于监管体系的核心地位，对其他子体系有制约作用，除此之外，政府监管职能的有效行使必须是其他子体系的相互配合，尤其是在尽管手段和监管绩效评价方面进行必要的激励反馈［4］，以此调动社会资本方的积极性，政府监管方也能够创新监管手段保证PPP项目成功。
3 PPP项目监管的路径建议
3.1 构建政府监管体系基本框架
通过模型可以看出，不论条件如何变化都会存在Cr＞0，Cs＞0，监管方和社会资本方有所行动就必然会产生成本，从而可以得到 Ps－Cr≤Ps、Pt－Cs≤Pt，由此可以判断如果规制者付诸激励措施时被监管者也就不会有所作为。根据纳什均衡相关理论可知，在这种状态下虽然达到了均衡状态但是显然这不是最优状态，因为社会资本方不积极工作虽然没有额外收益但是也会获得正常收益，没有必要努力，社会资本方不积极，政府激励措施很难落实到位，最后双方都选择不作为的策略，使得PPP项目有可能面临失败的风险，因此在基础设施PPP项目引入必要的激励手段是很必要的。
3.2 激励地方政府创新监管手段
就监管手段而言，政府监管方可以创设具有激励性的手段一方面激励社会资本积极投身PPP项目建设另一方面对社会资本施以必要的约束，防范签订契约合同之前的逆向选择风险以及合同签订之后的道德风险行为，尽可能使被监管方的行为有助于实现PPP项目的预期目标。从国外推行PPP模式的实践来看，国外越来越重视利用激励手段促进社会资本方行为转变同时辅以必要的监督手段，加大惩罚力度［5］，提高社会资本方不努力工作的成本，达到监管目标的实现，激励性手段和约束性手段相辅相成，共同作用于监管的事前、事中以及事后的过程。具体激励手段包括以下几个方面：①经济手段。由于考虑到PPP项目的公益性，政府往往会对特许经营规定最高价格上限，经营者为了获取最大程度收益，也会改变自己的经营策略，比如提高经营效率，减少生产成本，过滤不必要的生产环节，服务或产品的最终出厂成本低于政府规定的价格，这种刺激社会资本方的手段在英国、新加坡等国都是比较常用的激励约束手段，在实践过程中证明，该种经济手段一定程度上有利于社会资本方科技进步、技术创新。②信用评级。PPP项目建设运营周期一般为30年，政府监管方对承担项目各个环节的社会资本方进行考察，对一直以来提供公众满意的产品或服务的社会资本方进行资格认证，在后继的特许经营方面给予特许经营优先权，由此，社会资本方为了项目后续的经营权益也会重视服务、产品的质量，利用该手段促进被监管方诚信经营。例如巴西对于经营期限30年以上的项目，每10年定期检验项目产品的质量，对于达到服务要求标准的可以优先承担特许经营权。③其他奖励手段。从地域关联性来看，对于项目附近的广告牌、加油站等收益委托给特许经营者，激励其能向社会提供更高质量的服务。
3.3 建立PPP项目监管绩效评价体系
从监管方的角度来看，对政府监管绩效进行评价是促进监管职能高效发挥作用形成良好监管氛围的必要条件。首先应该明确监管绩效评价的主体，也就是“谁来评”的问题，主体应该具有广泛性、代表性，社会资本方应是监管绩效评价众多主体中的关键成员而这也将极大地推动社会资本方的积极性和主动性。我国要构建科学合理的监管绩效评价制度，可以借鉴发达国家的经验总结，应有相应的法律法规作为监管绩效评价制度建立的法制保障，也就是评价要有特定的依据，除此之外建立相应的评价流程，因为PPP项目相关主体复杂、运营周期长在构建评价流程时应根据项目所处阶段采用不同的评价方法，最后，社会资本方参与到评价过程可以借助互联网平台，对监管部门公布的数据进行系统分析，进入公众信息反馈系统，形成自己的意见并实时进行跟踪，对监管部门不合理的执法行为进行监督保障自身合法权益。
（3）定期对制剂成本跟踪测算和调整。如制剂按批次实时作价，不利于价格的相对稳定，但同时也考虑占制剂成本比重较大的中药材原材料价格变动较快，因此，可考虑每年或每半年定期跟踪测算制剂价格，并予以调整。
4 总结
基础设施领域应用PPP模式已成为我国必要的路径选择，随着PPP模式进入2.0时代对政府监管提出了更多挑战，其中改变传统监管理念建立激励相容的监管模式需要监管方与被监管方的共同努力。文章阐释了激励手段对于社会资本方积极工作的重要性，提出构建政府监管体系的基本框架，应包含必要的监管手段以及监管绩效评价体系，激励手段可以从经济手段、特许经营的优先权等方面予以考虑，监管绩效评价应贯穿事前、事中、事后的监管活动，社会资本方纳入评价主体也会起到很好的激励作用，由此为PPP项目的监管提供新思路。
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主要参考文献
［1］向鹏成，邓青.基于激励相容视角的PPP项目监管研究［J］.建筑经济，2017，38（7）：34－39.
［2］杜唯平，张茂轩.建立绩效导向的PPP项目监管机制研究［J］.经济研究参考，2017（61）：59－64.
［3］刘亚梅.基于委托代理的PPP项目政府监管机制研究［D］.武汉：华中科技大学，2016.
［4］陈婉玲.基础设施产业PPP模式独立监管研究［J］.上海财经大学学报，2015，17（6）：47－56.
［5］马文娟.基于激励规制理论的准经营性基础设施项目政府监管研究［D］.重庆：重庆大学，2015.
doi： 10.3969/j.issn.1673-0194.2019.07.069
［中图分类号］ D63；F224.32
［文献标识码］ A
［文章编号］ 1673-0194（2019）07-0167-02
［收稿日期］ 2018-11-02