建立主动适应市场经济发展的学校内部管理体制，本文主要内容关键词为：内部管理论文,适应市场论文,经济发展论文,体制论文,主动论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
去年和前年，市府召开的市教育工作会议，对全市的教育工作确定了“理顺体制、搞活机制、增加投资、提高师资、加强法制”的指导思想。两年来本市教育管理体制加快实现“两级政府、两级管理”并积极探索在中、小学建立与市场经济发展相适应、具有中国特色、上海特点的学校内部管理体制。随着事业单位劳动人事制度改革的进一步深化，如何建立与人才市场和社会保障体系相适应的学校内部管理体制，是各级教育行政部门和学校领导面临的新课题。下面，我就如何进一步加快本市中小学内部管理体制改革讲三个问题：
一、本市中小学内部管理体制改革的进展和成效
在市委、市政府的领导下，在市人事局的指导和支持下，本市中小学实行内部管理体制综合改革，是以改革劳动、人事和分配制度为突破口，抓住扩大学校办学自主权和建立竞争机制两个重点，积极探索一条最终实现优化结构、提高教育和办学效益的改革之路。上海中小学内部管理体制综合改革前个时期大致经过了三个阶段：
一是初创起步阶段（1984—1987年）。1984年，原教育部颁发了中小学编制标准的试行意见；次年下半年，经上海市人事局和原市教育局批准，以向明中学为代表的110 所中小学进行了“三定三制”（即定编、定员、定工作量和建立岗位责任制、考核制、奖惩制）的试点；与此同时，原市教育局和市编委正式下发了本市中小学教职工的编制标准，一方面为中小学推行的内部管理改革的试点提供了依据，另一方面也为学校管理规范化、制度化和科学化创造了条件。
二是试验探索阶段（1988—1991年）。自中小学编制标准颁发后，一部分中小学在当时外部环境还不配套的条件下由原来实行“三定三制”转向“四制一体化”，即“校长负责制、教职工聘任制、校内结构工资制和教育经费综合包干制”的整体性改革试点。据调查，当时进行以劳动人事和分配制度单项性改革试点的有近百所学校，而进行“四制一体化”整体改革的有51所学校。这不仅使中小学实行内部管理体制综合改革进一步得到试行，而且为全面推行管理改革和完善政策配套积累了经验。
三是全面推动阶段（1992年至目前）。1992年邓小平同志南方视察重要讲话后，同年11月23日谢丽娟副市长召开各区区长和各县县长、人事局局长和财政局局长会议，专题研究在本市全面推行中小学内部管理改革工作，从而使上海中小学内部管理体制改革出现了“发展势头快，试点类型多，改革综合化”的新局面。目前就全市范围来说，中小学基本推行了内部管理体制改革的工作。这几年本市中小学推行的内部管理体制综合改革，在转换机制增强活力方面有以下五个方面的特点：
第一，以健全制度、强化管理为突破口，初步建立了“校长负责、党组织为政治核心、教代会民主管理”的运行机制；
第二，以双向选择、差额聘任为抓手，进一步完善了“聘任看实绩，上岗看实干，考核看实效”的竞争机制；
第三，以劳酬挂钩、拉开差距为经济杠杆，基本形成了“多劳多得、以量计酬、优质优酬”的激励机制；
第四，以注重内部挖潜为调节手段，逐步形成了“增人不增资、减人不减资”的机制；
第五，以提高效益为目标，初步建立了“教师素质和待遇、教育质量以及办学效益同步提高”的自我完善、自我发展的机制。
近几年来，本市中小学在深化完善内部管理体制改革所取得的进展和成效主要反映在以下四个方面：
（一）市教育行政部门加强宏观管理与指导，进一步促进学校管理体制改革沿着健康的轨道发展。
1992年原市教育局、人事局和市财政局共同下发了《上海市中小学内部管理体制综合改革的实施意见》和《关于本市中小学实行工资总额包干，搞活学校内部分配试点的意见》两个文件，为加快推进本市中小学管理体制改革起到了积极的指导作用。去年，下发了《上海市中小学实行校长负责制若干意见（试行）》，目前各区、县教育行政部门正在进行校长负责制的试点，并且结合地区的实际，初步建立了责、权、利统一的校长负责制。由于加强了宏观管理和指导，从而保证了中小学管理体制改革沿着健康的方向发展。
（二）区、县政府加强领导，加大投入，进一步激发了中小学领导和教师投身管理改革的积极性。
从谢副市长1992年底召开加快推行中小学管理的会议以来，各区、县政府把学校内部管理体制改革列为重要的议事日程，加强领导，共同参与对学校内部管理体制改革的重大决策。
随着财政经费管理体制的改革，各区、县政府没有减少原来规定的启动经费投入，不少区县另外还增加了管理体制改革的专项投入，从而激发了中小学领导和教师在竞争、激励机制下努力提高教育质量和办学效益的积极性。
（三）区、县教育部门加快步伐，加大改革力度，进一步推动了学校内部管理体制改革向深层次发展，在难点问题上有所突破。
如静安区教育局的校长职级制和聘用合同制试点的经验以及南市区教育局将校长待遇与办学目标挂钩的经验都有很好的实践和体会。黄浦区、杨浦区、金山县和浦东新区等在校长负责制方面也有成功的经验。这说明各区、县在深化学校内部管理体制改革方面下了很大的功夫，已经取得了明显成效，这就为下一步推进和完善改革工作创造了良好条件。
（四）中小学领导积极探索，大胆实践，进一步显示了转换机制、提高办学效益的活力。
在深化内部管理改革中，中小学的领导已经不满足于打破“三铁”（即铁工资、铁饭碗、铁交椅）和工资分配拉开差距的改革，而是以积极探索、大胆实践的进取精神，进入了“转换机制、增强活力”的新一轮改革。如上海中学、上海华山美校和民立中学以及上海商业职业技术学校等在深化和完善管理体制改革方面都有新的创新和突破，这不仅为学校管理在加强监督的条件下转换机制、增强活力提供了经验，而且为学校管理改革实现“依法治教、规范管理”奠定了基础。
二、深化中小学内部管理体制改革所面临的形势和任务
本市中小学内部管理体制改革虽然取得了一定进展，并且有了较为明显的成效，但是在社会主义市场经济发展的条件下，中小学内部管理体制改革还要进一步深化，根据国家人事部关于事业单位人事制度改革基本建立“政事职责分开，单位自主用人，职员自主择业，政府依法监督，科学分类管理，配套措施完善”的人事管理新体制的目标，当前本市中小学进一步深化完善内部管理体制改革所面临的形势和任务是：
第一，从市场经济发展的趋势来看，随着人才市场的建立和社会保障体系的日趋完善，中小学劳动人事制度改革，必须加快研究如何从封闭性管理向开放性管理转变，建立起与市场经济发展相适应的人员“进得来，出得去，稳得住”的动态平衡机制。
第二，从事业单位人事制度改革的思路和目标看，面对事业单位与行政脱钩措施的逐步到位，中小学内部管理体制改革必须加快研究如何进一步提高校长队伍的整体素质，建立起具有持续激励机制、符合上海特点和中小学实际的校长职级制度，让校长真正成为聚精会神抓教育、自主管理抓质量的法人代表。
第三，从与人才市场接轨的要求来看，面对单位自主用人和职员自主择业的趋势，学校内部管理改革必须加快研究对教师的管理，如何向依法治教方向转变，建立起学校法人与被聘用人之间权利与义务统一的管理政策。
第四，从多种办学体制改革的发展来看，必须加快研究公立学校与民办公助学校的管理体制问题，建立起多种办学体制，在改革发展中平等竞争、相互激励、共同提高的新途径。
面对新的形势和任务，中小学内部管理改革主要存在以下四个方面的问题：
一是本市中小学内部管理体制改革的发展还不平衡，各区、县改革的力度和措施也存在一定的差异。有的单位和学校对实施校内管理体制改革仅仅满足于“收入分配拉拉开，岗位竞争摆摆平，目标考核过过堂”，尚缺乏动真格的力度和措施。
二是在实行校长负责制的试点中，由于有的校长自身素质和管理水平不高，把校长负责制误认为是“校长说了算”，缺乏对校长的制约、监督和激励机制；有的由于对校长的考核未实行待遇与办学目标挂钩，出现了工作上的“短期行为”。
三是建立人才市场的社会保障机制尚不配套，待聘、下岗人员交流的政策和管理网络还需要进一步完善，特别是需要开辟富余人员再就业的渠道和开展转岗培训工作，并制订相关的配套政策。
四是由于有的中小学创收来源渠道不多，投入改革的经费来源缺乏保证，分配制度改革上又出现了“大平均，小差距”的现象。
鉴于深化事业单位劳动人事制度改革所面临的新形势和任务以及中小学在深化内部管理体制改革中存在的不足，我们必须从思想上保持清醒的认识，进一步转变观念。当前，要进一步推进深化普教系统内部管理体制改革，必须紧紧围绕国家人事部关于事业单位劳动人事制度改革的总思路和目标以及市人事局的要求，把“抓投入，抓班子，抓师资”作为加大改革力度、加快改革步伐的重点加以突破。具体地说：
抓投入——黄菊同志在市教育工作会议上指出，深化教育管理体制改革的主要任务是，理顺关系，事权统一，职责明确。基础教育的管理责任主要在区、县政府。要把具体管理权限进一步放到区、县政府，充分发挥区、县政府管理基础教育的主动性和积极性，大力推广区、县政府为进一步深化完善内部管理体制改革而增加投入，花钱买机制的好经验和好做法。市教育行政部门也将会同市人事和财政部门，进一步做好深化完善内部管理体制改革的政策制定和经费投入的协调工作，以保证中小学内部管理体制改革在转换机制中有持久的活力和效率。
抓班子——根据黄菊同志在市教育工作会议上关于“本市中小学将逐步实行校长职级制和校长津贴制度”的指示，静安区率先在全区开展了校长职级制的试点，反响良好，效果明显。黄浦、南市、虹口和金山等区县也加强了对这方面的研究和前期准备工作，探索和逐步建立符合中小学管理特点，促进校长成长和学校发展的激励机制。这有利于校长自身素质的提高，促进校长逐步成为“精业务、善管理、敢创新、重效益”的教育管理者。同时，也有利于克服办学的“短期行为”，增强校长个人待遇与办学目标和工作实绩挂钩的意识；有利于促进校长队伍的流动以及校级领导班子的优化组合。我们将把试行中小学校长职级制的工作作为深化学校内部管理体制改革的重要抓手，研究制定全市中小学统一的校长职级制的标准和实施意见，逐步把校长的主要精力引导到抓教育、抓管理、抓质量、抓效益的轨道上来，在“一个好的校长是一所好的学校”的宗旨下，实现“培养一批好的校长，带出一批好的学校”的目标。
抓师资——中小学师资是教育的主体，也是我们上海创办一流教育的希望所在。近年来的中小学师资队伍的整体素质有所提高，但是由于劳动人事制度配套改革相对滞后，师资队伍管理确实存在着“优秀的留不住，不胜任的出不去”的现象。根据国家人事部将在事业单位建立以“全员聘用合同管理为主要特征的用人制度”的要求，必须充分认识推行这项工作的必要性和重要性。这里，我着重强调以下四个方面：
1.实行聘用合同制度，这是中小学建立与市场经济发展相适应的内部管理体制的需要。大家知道，经济体制改革是我国改革开放的前沿和标志。从市场经济发展的过程来看，经济体制改革经历了乡镇企业崛起、搞活大中型企业和建立现代企业制度的三次大的变革。而全员聘用合同制是建立现代企业制度中将原来的国家用工制度改为单位和部门用工制度的重大改革。现在，国家人事部将在事业单位逐步推行。这不仅是顺应了市场经济发展的需要，而且也是我们中小学内部管理体制改革发展的必然趋势。
2.实行聘用合同制度，这是实现“岗位竞争能上能下，工资分配能高能低，人员流动能进能出”改革目标的需要。十年来，中小学内部管理体制改革在冲破“铁饭碗，铁工资，铁交椅”的平均主义大锅饭上迈出了坚实的一步，而当前深化完善劳动人事制度改革中，推行全员聘用合同制是要在探索建立与市场经济发展相一致的动态平衡机制上有一个新的突破和发展，最终达到队伍建设在流动中优化结构，在流动中提高质量，在流动中增强活力的目的。
3.实行聘用合同制度，这是与劳动人事制度配套改革和与社会保障机制接轨的需要。建立和健全社会保障制度，既是事业单位人事制度改革的重要组成部分，又是事业单位人事制度改革的重要配套措施。随着国家和本市养老保险、医疗保险、待业保险和住房商品化等社会保障体系的逐步配套，实行聘用合同制的社会外部环境也日趋完善。因此，中小学实行聘用合同制为解决不胜任教学的人员如何“出得去”的问题提供了必要的条件。
4.实行聘用合同制，这是学校内部管理体制改革实现“依法治教、规范管理”的需要。随着《劳动法》和《教师法》的颁发，学校内部管理体制改革如何减少“人治”和“人为”的因素，这是教育行政部门和学校领导面临的新问题，而实行聘用合同制是用法律的形式明确学校法人与被聘用人之间权利与义务对等原则的必要手段，并且也是体现学校法人用人自主和教师择业自主的具体体现。目前开展这项工作的试点，必须在试点的过程中不断总结和积累经验，使之不断完善。
这里必须强调指出的是，最近国家教委将在中小学中建立教师资格制度，并将试行这项工作。我认为，这与中小学实行聘用合同制是不矛盾的。因为教师资格制度是国家对一个教师水平和能力的认定，而聘用合同制是国家劳动人事制度改革中对教师与学校法人之间劳动关系的认定。因此，不能简单的等同和混淆。
三、加强推行中小学内部管理体制改革的几点具体意见
党的十四届五中全会提出了进一步加快建立社会主义市场经济体制的目标，我们对加快建立主动适应社会主义市场经济发展的学校内部管理体制改革的基本原则是，按照市、区、县政府和教育行政部门的不同职能，分级管理；按照改革内容的难易和改革力度的大小，分层突破；按照试点学校和面上一般学校的不同情况，分类指导。
根据国家人事部确定事业单位管理改革实行“脱钩、分类、放权、搞活”的总体思路和市人事局对推进本市事业单位人事制度改革的要求，对下一步加快推行本市中小学内部管理体制改革的问题，我讲以下几点意见：
（一）转变观念，进一步提高广大教职工对深化内部管理体制改革重要性的认识。江泽民总书记在党的十四届五中全会闭幕式上关于《正确处理社会主义现代化建设的若干重大关系》讲话中，十分明确地提出了要正确处理好改革、发展和稳定的关系。据此，我们必须以积极的态度，同时又十分慎重地做好推进深化内部管理体制改革的工作。我们要求各区、县教育行政部门应当通过适当的形式，向广大教师宣传当前推行聘用合同制的重要意义和必要性，使得广大教师进一步更新和转变观念。只有思想认识提高了，推进深化内部管理体制改革才会变成广大教职工的自觉行动，并且形成投身改革的内驱动力。静安区教育局在4所试点学校开展的思想发动工作为我们提供了许多很好的经验。我们相信，各区、县教育行政部门一定会根据本区、县的实际，创造和探索出更多的好经验和好做法。
（二）加强领导，继续把推进深化中小学内部管理体制改革摆到重要的议事日程上。中小学作为国家全额拨款的公益性事业单位，是各区、县人事管理部门和财政部门管理范围的重要组成部分。根据基础教育实行“两级政府、两级管理”的原则，各区、县教育行政部门对推进中小学内部管理体制改革一定要主动取得区、县政府（包括区人大、政协）的领导，同时要得到区、县人事和财政部门的指导和支持，继续把这项工作摆到重要的议事日程上，特别要争取区、县政府和财政部门加大对深化和完善内部管理体制改革的经费投入，以保证这项工作在转换机制、增强活力上有财源作保证。我们希望各区、县教育局领导要主动向区、县政府领导专题汇报，请区、县政府、人大、政协和区、县人事、财政部门共同参与、支持此项工作。
（三）统一思想，确保中小学校长职级制的工作沿着健康、规范、有序的轨道发展。按照黄菊同志在市教育工作会议上提出“本市将逐步试行校长职级制和实行校长津贴制度”的要求，我们将对静安区已经取得的试点经验作进一步的总结。最近我们已经会同市人事局修订和完善《关于本市中小学试行校长职级制的暂行规定》和《关于本市中小学试行校长职级制的若干意见》的两个文件。我们希望各区、县教育局从“全局一盘棋”上统筹考虑。凡是要进行校长职级制试点的，需将试点方案报区、县政府批准，并报市教委备案。同时必须按照我们已经设计的“四级十二等”中小学校长职级制的标准进行试点。
中小学校长职级制是实行校长待遇和办学目标挂钩的一项重大改革，它涉及到校长队伍的稳定。为此，市教委将加强对此项工作的领导，将会同市人事局和财政局制定《上海市中小学校长职级制与待遇挂钩的暂行办法》，作为评价校长办学目标与办学质量的依据。我们希望各区、县教育局要统一思想，统一行动，确保此项工作沿着“健康、规范、有序”的轨道发展。
（四）抓好试点，有计划、有组织、有步骤地稳步推进全员聘用合同制的工作。根据《教师法》第十七条关于“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”的规定和市人事局对本市事业单位推行全员聘用合同制三年到位的要求，我们与人事局制定的《关于本市普教系统事业单位试行全员聘用合同制的暂行规定》与《关于在本市中小学和普教系统其它事业单位试行聘用合同实施意见》两个文件，将转发给各区、县教育局，以此作为中小学推行这项工作的政策依据。按照“抓好试点、平稳起步、以点带面、稳妥推行”的指导思想，每个区、县推行中小学聘任合同制的4所试点学校，既是区、县的试点单位，同时也列为市教委的试点单位。我们要求各区、县教育局要从政策、经费和人力等方面给试点学校以必要的支持和帮助，并要对这些学校做好指导工作，总结经验，逐步推广，促进本市中小学管理体制改革再上一个台阶。
（五）加大力度，促进学校内部管理改革有新的进展和突破。通过这次普教系统深化完善内部管理体制改革研讨会的交流，我们将在进一步总结经验的基础上，逐步确立完善以下四方面的制度：一是确立学校的法人制度。让校长逐步成为责、权、利统一的“办学自主、管理自主、用人自主、分配自主”的学校法人代表。二是确立校长待遇与办学目标、办学水平挂钩的制度。通过总结南市区的经验，进一步推动面上的工作。三是确立聘用合同制度。通过对各区、县4 所学校实行“聘用合同制”的试点，逐步将国家的用工制度改为单位的用工制度，明确学校法人和聘用人之间的权利、义务等。四是确立学校内部“依法治教，规范管理”的制度。通过健全学校各项规章，逐步减少管理环节中“人治”的痕迹，促进学校管理的制度化、规范化和科学化。