制度保障下的高等学校为地方发展服务，本文主要内容关键词为：高等学校论文,制度论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大学首先是世界性的，中世纪时它们作为国际化组织而产生，其教师和学生来自不同的国家，使用着拉丁语这一共同的语言进行着教学活动。但是后来高等教育发展出了为社会服务的第三功能，一批高等学校逐步地方化，地方性高等学校在数量上所占比例越来越大。现如今，高等教育既要为全人类的公共利益服务，同时也要为国家的经济社会服务，还要为地方的建设和发展服务。为地方发展和为行业发展服务，实质上也是高校为国家和为人类服务的重要组成部分，这一点，对中国这样一个地域差异显著的国家尤为重要。中国在世纪之交，实现了对整个高等教育发展方向有巨大影响的管理体制改革，这一改革直接涉及高等学校为地方和为行业服务关系的调整，从制度建设的层面对高等教育为地方发展服务予以优先保证。当前，我们仍需做进一步的制度保障完善工作。
一、建立两级管理体制，推动高校为地方服务
我国实行中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理体制。2007年全国共有普通高等学校1908所，其中中央政府管理公办高等学校111所，省级政府管理公办高等学校1500所、民办高等学校297所。
1.高等教育管理体制改革。上述体制是在上世纪末通过改革而实现的。之前的体制是中央政府各业务部门和省级政府分别管理一批高等学校，我们称之为“条块分割”。且中央政府各业务部门管理的高等学校水平较高，重点体现了为行业发展服务的思想。
1993年，国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》，提出“高等教育要逐步形成以中央、省两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”，由此拉开了改革的帷幕。1998年，借国务院机构调整的机会，下放了一批高等学校，实现了改革的目标，形成了目前的高等教育管理体制。反映改革与发展变化的有关数据见表一，可看出中央直属高校及其在校生数在整体中的比例迅速下降。
表一：普通高等学校隶属关系变化情况
普通高等学校数(所，比例) 普通高校本专科学生数(万人，比例)
总计 中央属省属 民办
总计中央属省属 民办
1992年1053
358(34.00％) 695(66.00％)
0
218.4493.89(42.98％)
124.55(57.02％) 0
1997年1020
345(33.82％) 655(64.22％) 20(1.96％)317.44
136.33(42.95％)
181.10(57.05％)
2007年1908101(5.82％) 1500(78.62％) 297(15.57％) 885 1172(9.1％) 1363(72.3％)350(18.6％)
注：1.1992、1997年数据根据中华人民共和国教育部发展规划司编《中国教育统计年鉴》(人民教育出版社)有关数据及计算整理，2007年数据根据教育部发展规划司编《2007全国教育事业发展简明统计分析》(内部资料)有关数据及计算整理；2.1993年8月，原国家教育委员会发布《民办高等学校设置暂行规定》；3.2007年民办学校学生数含318所独立学院学生数。
2.改革推动了地方高等教育大发展。高等学校隶属关系的变化只是一种体现形式。伴随着改革，中央更加重视法律、政策手段的宏观调控作用，具体的管理权力在不断下放。省级政府对区域内高等教育的统筹作用在不断加强，如设置专科层次高等学校的权力就在1999年由中央转移到了地方。这极大地激发了地方发展高等教育的积极性。
从表一可看出，10年来地方高等教育得到了极大的发展。从1997年到2007年，地方普通高等学校数(公办加民办)增加到原来的2.66倍，本专科学生数增加到原来的9.46倍。超过94％的高等学校为地方所有。
3.改革促进了高等学校为地方发展的服务意识。随着高等学校的属地化发展，它们为地方服务的意识在不断加强。首先，地方对区域内高等教育资源的统筹权在不断加大，并直接为公办高等学校提供经费支持。因此，它可以通过财政、政策等手段，影响学校的学科建设和服务面向。高等学校也意识到自身需要通过服务来赢得地方的支持。其次，原行业部委院校进行了服务面向的调整。200多所原行业部委院校划归地方管理之后，由为行业服务为主转为为地方服务为主，按地方经济产业结构的需要进行了一些学科上的调整，为地方服务的能力得到加强。第三，一些中央所属高校通过“共建”密切了与地方的关系。高等学校的发展离不开属地的支持。并且，由于中央所属高校一般实力较强、声誉较好，地方政府也乐于与其进行密切的合作。为了扩大对高等教育的投入，中央政府也支持并倡导这种合作关系。
二、地方发展高等教育的热情空前高涨，高等学校布局正在趋于合理
高等教育实行“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的管理体制”的形成过程，是释放地方发展高等教育能量的过程。
1.计划经济时期我国高等学校在省级区域间的不均衡设置。我国高等学校传统上是面向大区设置的，即在少数省市设置的高等学校具有为周边省份服务的职责。这样，高等学校布局在省份之间存在着多少不一的状况。由表二可见，在1993年之前的完全实行计划经济体制时期，华北地区高校以北京居多，东北地区高校以辽宁居多，华东地区高校以江苏居多，中南地区高校以湖北居多，西南地区高校以四川居多，西北地区高校以陕西居多。1993年，这6个省市虽然只占全国大陆地区省市数的19.4％，但其拥有的高校数却占到了33.6％①。另外，传统上普通高校主要集中在直辖市和省会城市。例如，1983年的753所普通高校在省会以上城市分布如表二所示：北京市集中了超过7％的学校，三个直辖市共集中了近15％的学校，占总数1/3以上的高校集中在10个城市中，省会以上城市共集中了56％的高校。
2.地方发展高等教育的热情开始改变高等学校的布局结构。1993年之后面向市场经济体制的转轨及高等教育管理体制的改革，促进了各地高等教育的发展。教育优先发展的理念深入人心，许多省市都把发展教育作为“强省”、“强市”的重要内容。地方的热情优化了高等学校的布局结构，表现主要在：第一，高等学校的设置在向中小城市延伸。一是在省会城市之外出现了一些高等教育“中心城市”，如浙江省的宁波就提出了建立省高等教育的“第二中心”，其高等教育发展势头异常迅猛；二是在许多地级市，快速成长起了一批高等学校，出现“两级管理、三级办学”的局面。第二，一些省市高等学校数量明显增多。由表二可以发现，从1998年到2008年，发达省市的天津、山东、江苏、广东、浙江、福建、海南等，高等学校增长的数量和比例都很高；中等发达程度的河北、山西、黑龙江、安徽、湖南等省份，高等学校增长的数量和比例也很高；而欠发达地区的广西、云南、甘肃、宁夏、新疆、贵州等，原高校数量较少但增幅很高。总体而言，高等学校在数量上的增量是发达地区高于欠发达地区。第三，产生了一批大学园区。20世纪末期，随着高等教育规模的扩张，产生了大约50多个大学城。大学城的建设有企业投资(如北京廊坊东方大学城)、城市引凤(如广东珠海大学城)、校区置换(如辽宁沈北大学城)、高校统筹(如浙江5座大学城)等多种模式，主要是通过政策优惠、高校自筹或社会投入等措施，引入市场机制但仍按公办形式扩大已有高校的规模，促进了这些地区高等教育资源的扩大②。第四，发展了一批独立学院。独立学院发源于1993-1995年产生的在一些公立高等学校内部的以民办机制运行的二级学院，形成规模于1999年高等学校的持续扩招，命名定位于2003年教育部8号文件《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》的颁布。至2007年，全国独立学院已有318所。短短几年来，独立学院之所以有如此迅猛的发展，关键是其直面我国高等教育迅速扩张中的两大核心要素——质量与投入，因此有着强劲的生命力。许多地方政府也认识到独立学院的发展对提高本地高等教育毛入学率、优化社会经济发展环境等的巨大好处，纷纷在土地使用、校园规划、资金贷款、人才引进等方面给予政策支持。
表二：全国普通高等学校按省分布情况
年份
1983年 1993年 1998年 2003年 2008年
地区 (截止4月8日)
总计 805 105310221522 1924
北京 55 67 63 7380
天津 21 22 20 3744
河北 33 47 46 8386
山西 17 25 23 4561
内蒙古 14 19 19 2737
辽宁 50 61 61 7079
吉林 32 42 41 4043
黑龙江 36 42 38 5469
上海 38 50 40 5661
江苏 58 67 66 94
120
浙江 24 35 32 6474
安徽 30 36 34 7392
福建 21 33 29 3972
江西 19 28 31 5469
山东 41 51 49 85
114
河南 31 47 51 7184
湖北 46 57 54 7587
湖南 26 45 47 7396
广东 36 43 43 77
108
海南 4
5
1115
广西 17 24 28 4558
四川 48 60 43 6278
重庆 22 3440
贵州 16 23 20 3437
云南 20 26 26 3451
西藏 3
3
4
4 6
陕西 34 45 42 5776
甘肃 14 17 17 3134
青海 6
7
6
128
宁夏 6
6
5
1213
新疆 13 21 17 2632
资料来源：《中国教育成就》(1949-1983)，人民教育出版社1984年版；《中国教育统计年鉴》(1988)，北京工业大学出版社1989年版；《中国教育综合统计年鉴》(1993)，高等教育出版社1994年版；《中国教育统计年鉴》(1998、2003)，人民教育出版社1999、2004年版；“2008年具有普通高等学历教育招生资格的高等学校名单”，《中国教育报》2008年4月9日。
3.中央政府对西部等欠发达地区发展高等教育的支持政策。仅靠地方发展高等教育的热情，还不能完全解决欠发达地区高等教育发展的问题。因此，中央政府出台了若干政策性措施以促进西部地区高等教育的发展。第一，为提高水平、加强示范作用，在早期的“985工程”中将四川大学、兰州大学、重庆大学、西北工业大学列为西部重点支持项目；第二，为配合西部大开发战略的实施，国家决定设立专项经费支持西部每一个省区重点办好一所大学；第三，启动了高等学校对口支援计划，确定北京大学、清华大学等一些高水平大学对口支援石河子大学、青海大学等14所西部高校，到2007年上半年西部受援高校已达34所、支援高校已达60所；第四，在没有中央管理大学的中西部省份，教育部与该省“共建”1所大学；第五，利用国债项目支持西部20所高校加大建设力度，重点建设了一批西部地区高校本科专业和17个教育部重点实验室；第六，继续在东部地区高校为少数民族地区举办民族班教学活动；第七，建立“中西部高校发展基金”，定点为一些面向农村招生、在促进农村人口转移中作出贡献的高校提供补助和无息贷款；第八，近年来普通高校招生增量不断向中西部地区倾斜，2008年的增量部分主要提供给西部地区。此外，还在学校、学科、专业设置及建设中给予优惠支持政策等。
三、体制改革后凸显的问题，可持续发展应对的思路
当前，高等教育管理体制突破性的改革已经结束，各方面的关系业已初步理顺，但也暴露出一些问题。存在的主要问题与相应的对策思路有：
1.地方高等教育扩张的势头过于强烈。由于还没有形成有效的发展约束机制，许多地方存在着不顾条件盲目扩招、学校升格和建新学校的冲动。部分省份只给了建校的政策支持，但经费支持却跟不上，致使一些地方高校发展经费不足。如2004年，中央部门普通高校生均教育经费支出2.41万元，地方高校仅为1.22万元。解决这一问题的对策思路有：加强中央和地方高等教育发展的整体规划，使教育与经济、社会协调发展；促进省级政府认真履行公共财政职能，按有关生均标准对高等学校进行拨款，使财政拨款量与招生数挂钩。
2.高等学校功利思想的增强。为经济建设服务扩大了高等学校的资金来源，但也增加了高等学校的功利思想。一些中央所属的高水平大学对学校所在地提供的招生名额过多，长期下去可能降低这些大学的学术水准。解决这一问题的对策思路有：加强对高等学校的分类指导改造，不同的高校定位不同，使命不同，主要服务面向不同；加强现代大学制度建设，特别是中央所属大学更应该按学术发展的规律建设，要努力为实现国家战略和人类的公共利益服务，自觉维护社会的公平。
3.部分高校与产业间联系的减弱。原行业部委高校划归地方管理之后，服务面向发生了转换，与产业间的联系减弱，传统优势学科的发展有可能得不到支持。解决这一问题的对策思路有：加强高校与产业间的联盟建设，加强高校主管部门与产业管理部门对高等学校的“共建”工作。虽然计划经济时期的行业部委没有了，但市场经济下的产业依然存在。产业参与有助于产学研结合和毕业生就业。
4.西部地区高等教育发展相对薄弱。虽然各省高等教育均有所发展，中央对西部地区高等教育发展也有不少政策支持，但西部地区发展仍相对缓慢，且人才流失问题较大。解决这一问题的对策思路有：中央政府继续加大对欠发达地区高等教育的支持，特别要注重对省会城市以外地区的支持；加强区域间高等教育资源共享联盟机制，扩大高等学校的开放性，增加资源的共享程度，减少浪费；西部地区高等学校的发展要更有地方特色，注重加强与地方的文化、资源、经济的紧密联系。
四、继续完善促进地方高校发展的制度保障，正确处理学校自身建设的几对关系
在明确了问题和对策之后，政府层面上需要继续完善制度保障，学校层面上需要正确处理自身的一些关系。
1.进一步完善制度保障工作。首先，开展高等学校的总体规划工作。教育主管部门要加强对高等学校发展的宏观调控和分类指导工作，通过全国性的总体规划和地区性的定位规划，促进学校、学科和专业的特色发展和协调发展。在促进中央政府直接管理的大学真正按世界一流大学的规律和模式办学、提升国家基础科学和共性技术发展的平台基础上，着力加强地方高校建设。努力使地方高校办出特色，形成良性循环，既有生命力又使人才不易流失。最终，通过多样、严密而合理的课程体系设计，使学生的知识水平、专业技能和思维能力得到促进与开发，使学生通过严谨的学习过程获得适应社会和改造社会的真才实学，切实提高地方高校的教学质量。
其次，实施主动的高等学校布局结构调整政策。全民建设小康社会需要人才遍布全国各地和各行各业，而高等学校是吸纳高层次建设人才的最大的“蓄水池”，我们需要充分挖掘和实现学校的社会功能。有了高等学校就能吸引来相应的人才，有了人才就能开创相应的事业，有了高层次人才的事业就能促进地方经济社会的发展，学校将成为地方的知识中心、文化中心、脱贫中心，甚至政治中心。要充分认识高等学校的积聚人才功能，把教育发展看作是地区发展的重要基础设施，推动高等教育薄弱地区特别是西部地区的高等学校建设工作。
第三，确定高等学校人才培养的基本标准。我们已有高等学校的设置标准，但人才培养标准却一直确定不下来，致使地方高校的教育质量参差不齐。目前，中央直属高等学校的财政拨款在按有关生均标准进行拨付，但大多数省份还没有做到，仅浙江、广东等少数省份开始实施。在没有实施的省份，学生生均经费明显偏低，近年来许多地方高校生均财政拨款呈大幅下降态势。究其原因，主要是省级政府对教育经费筹措的总量偏少，履行公共财政职能不够。这一状况不仅需要尽快扭转，而且需要国家制订出刚性的标准，使所有的学校都能得到基本生均标准的财政拨款，确保地方高校的教育质量。
第四，放弃规模经济的发展思路。高等教育发展到今天，我们需要重新思考学校的规模经济模式。因为效益不能仅仅体现在规模上，大，有时不容易创特色，小，有时更“有效”。地方高校因受资源和发展要素的局限，需要认真规划自身办学的规模与范围，特别在学科专业的选取上要考虑相互间的关联程度和协同作用，要考虑社会需求，这涉及效益、特色和地方的支持。在达到基本办学标准的基础上，因地制宜、讲求实效，要针对地方需要、特色发展。通过学校引来、留住和培养人才，促进地方经济社会的发展，更应该是效益的重要内容。
2.地方高校自身需要思考的几对关系。地方高校的健康发展，关乎高等教育体系的活力和满足社会需要的程度，是建设高等教育强国的重要内涵，办学者需要认真思考和处理以下几方面的关系。
多样性与统一性。世界现代意义上的高等教育已走过八百多年历程。纵观其发展的历史，既是高校办学模式逐步多样化的历史，是旧的教育形式不能满足社会需求而不断产生新的教育形式的历史；同时也是高校办学模式不断趋同的历史，是新的教育形式不断向旧的教育形式学习靠拢的历史。这决定了各国高校办学模式的复杂性。地方高校需要正确把握“多样和统一”交互作用关系所体现出的教育规律，探求统一的边界，在坚守高等教育基本标准的基础上，努力办出特色。
地方性与开放性。高等学校从国际化走向了地方化，也很容易从开放走向封闭，而封闭办学是不符合高等教育发展规律的。地方高校要努力为地方建设服务，这样才能得到地方更多的支持，同时我们还希望地方高校的学科建设有地方特色。既要扎根地方，又要发展学术，这就更需要有高超的开放视野和处世艺术，促进学校特色、水平的齐头并进。
大众性与精英性。我国已进入高等教育大众化发展阶段，一般认为此时高等教育的质量观与精英阶段有很大的不同，地方高校应更多地承担大众化高等教育的任务。其实，高等教育之所以有别于其他教育就在于它的高等性，也可以说是精英性。《高等教育法》规定“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才”，政府提出“办好人民满意的教育”，而人民群众要求的是优质的高等教育，因此注定培养“庸才”的学校是不会让人民满意的。所不同的是，大众化阶段的“精英”范畴已由治国安邦的“社会精英”扩展到了各行各业的“专业或职业精英”。地方高校要努力面向规模庞大的受教育群体，通过多种特色的教育模式，以因材施教的理念和方式提供各类“优质”教育，满足迅速发展着的社会经济部门对专门人才的需求。
自主性与规范性。改革开放以来，我国进行了深刻的高等教育体制改革，目的是为了适应社会全方位变化及教育自身发展的要求，激发和释放体制的活力。对于普通高校，就是建立政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制。应该看到，高等学校自主办学是一个相对的概念，不同层次的学校面向社会自主办学的能力不同，学校水平的层次性制约着办学自主权的层次性，即存在着实质性和程序性两类办学自主权。地方高校更多地具有程序性自主权，即实现其目标和计划方法的权力，需要在规范基础上的自主，要加强制度性建设。
通识性与专业性。通识教育和专业教育是同一事物的两个方面，加强通识教育有助于拓宽学生的基础和促进学生全面成长，而加强专业教育是高等教育题中应有之义，最好是实现通识教育和专业教育的相融与互补。基本的方式有两种：一种是专业教育以通识教育为基础进行；另一种是通识教育以专业教育为基础进行，二者中间是一个光谱地带。大部分地方高校适用于后者，通过主辅修课程教学，在专业教育的基础上进行一些学科结构上的扩展。如果地方高校不加强专业教育，毕业生的就业压力就会更为严峻。
创新性与创业性。创新是高等教育发展的灵魂，培养具有创新精神的人才是高等教育的使命要求。但是，对地方高校而言，更应注重创业。一是在人才培养上，把创新精神培养和实践能力培养融为一体，融入到创业教育当中，加强教育的务实性，提升学生的创业和专业谋生能力；二是在高等学校的定位发展上，要以积极主动的心态应对研究型大学强势地位的挑战，面向社会需要寻求新的发展机遇，建设创业型大学。
公益性与经营性。教育是神圣的公益性事业，担负着科教兴国和人才强国的历史重任。但是，当今世界高等学校已不可能隔绝于社会而独立存在，高等教育的大众化又使得教育的供求关系发生着新的变化，市场经济体制下的价值规律仍发挥着基础性的作用。因此，高等教育职能的扩展、规模的膨胀、入学率的提高、结构的复杂化、成本的增长、经费的短缺以及社会对高校绩效的诉求，都要求高校注重经营和战略管理，努力提高质量和效益。地方高校普遍获得的财政拨款偏低，与社会基层联系紧密，更需要加强经营、做好服务、控制成本、提高办学效益。
*本文系作者根据在教育部与OECD联合举办的“高等教育治理国际研讨会”(中国，2008.4.27-29)上的主题发言改编
注释：
①该比例2008年缩减为27.0％。
②大学城在后续的发展中出现过甚至还正在面临着一些问题，但其对高等教育规模扩张的贡献毋庸置疑。
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