减负倒挂：中国农业经济政策的制度化反思，本文主要内容关键词为：经济政策论文,中国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年，国家有关减轻农民负担的政策连连出台，特别是1993～1996年，减负的力度不断加大，按照制度经济学的相关理论，一定制度性的投入则会出现相应的内在的可持续性的产出[（1）]。然而，现阶段农民负担非但没有减轻，反而更加严重。减负政策的力度加大与负担更加严重形成了目前农业改革中的减负倒挂现象。基于此，笔者将通过反弹原因的理论分析，为解决农民负担提供一种思路，寻找一个合理的政策取向。
一、减负倒挂实证分析
1978年以来，我国广大农村地区的农民收入有了较大幅度的提高。然而，农民收入的提高在很大程度上被日益加重的负担所抵消，这是近几年来农民可支配收入增长速度减缓的原因之一。沉重的负担已严重影响了农村经济的进程和农民实际生活的改善，并导致农村社会政治不稳定。农业是国民经济的基础，农民是农业生产的直接经营者，合理的农民负担体现了社会主义国家主人翁的地位，但是那些不合理的负担不仅挫伤了农民的积极性，而且严重影响了国民经济的协调发展。
（一）减负政策数量的时序分析
下表1是我国从1985～1996年有关减负政策出台情况。
时间 个数 比重 政策出台内容
1985.10.31
关于制止向农民乱派款、乱收费通知
1990.2
关于切实减轻农民负担通知
1991.12.7 农民费用管理通知
1992.7.236 25%
关于进一步做好农民承担费用通知
1992.12.24
江泽民在六省农业和农村工作会上讲话
1992.12.29
李鹏在电话会上关于减负具体意见
1993.1.16 全国减负工作会议
1993.3.19 关于切实减轻农民负担通知
1993.5
农业部经国务院授权对减负的审核
1993.5.20 陈俊生召开减负电话会
1993.7.2
颁布《农业法》
1993.7.22 关于涉及农民负担项目审核定
1993.10.22 18 75% 农村工作会议李鹏强调减负
1993.10.24
关于制止乱收费
1993.11.5 国务院发布农村经济发展若干政策
1993.12.28
关于取消不合理收费项目
1994.3.23 江泽民在农村工作会上强调减负
1994.6.23 关于1993年的减负工作检查
1995.6
推行农民负担监督卡
1995.12.11
关于严禁在农副产品中代扣各种款
1995.12.20
全国布置减负工作
1996.1.6—8
农村会议重申约法三章
1996.3.9
关于当前减负情况和今后工作意见
（表1） 资料来源：《法制日报》1996.5.21
由历年来的减负政策出台情况看，从1985年至1996年近11年共有24个政策出台，其中从1993年至1996年4年中共18个政策出台，占11年出台政策总数的75%，平均每年近4.5个政策出台，近几年来出台的政策是前7年的3倍。这充分说明了1993年至1996年，4年中国家对减负的力度加大和对农民负担的重视程度增强。但是，由于从计划体制向市场体制过渡的中国，各种经济的、法律的手段不健全，存在过多的改革成本约束，同时经济的基础性和制度性调整，使得宏观和微观的经济运行不完全按照既定的目标发展，政策工具和政策目标的调整往往发生错位。因此，尽管减负政策力度逐年加大，但农民负担状况又如何呢？
（二）负担的现状分析
前面只是介绍了负担的大致情况，并未从数量的角度去分析农民负担的内涵因素，下面从一组统计资料出发分析农民负担状况。
表2
年份 从农村地区征收税额
当年税收总额所占比重
（亿元）（亿元） （%）
1985216.02040.79
9
1990366.73 2821.86 13
1991434.72990.17 14.5
1992593.43296.91 18
1993851.06 4255.30 20
19941332.7 5126.88 26
资料来源：1995年《中国统计年鉴》，比重栏由推算得到。
1985年至1994年10年中农村税金总额平均增长22.4%，其中1986年至1991年6年间平均增长16.9%，1992年至1994年3年中平均增长49.9%，这3年的增长速度是前6年的2.95倍；从所占的比重看，1985年至1994年增长了17个百分点，其中1985年至1991年7年比重增长了5.5个百分点，但是1992年至1994年3年增长了8个百分点，后3年的增长幅度的是前7年的1.6倍。由以上分析，可见我国农村经济在逐年壮大，同时农民负担也愈加严重，尤其是近年来负担加重的势头更猛。
除此之外，工农产品剪刀差的绝对额由1985年的92元增到1991年的217元，7年中平均每年以16.9%的速度递增，近3年人均剪刀差更加拉大，据保守估计可达人均400元。同时乱收费，乱集资等不合理收费也更加严峻，粗略统计平均以17.5%的速度递增[（2）]。
因此，综合前面出台政策数量和负担的现状分析，一方面减负政策力度加大，另一方面农民负担非但没有减轻反而更加严重，这种政策力度加大与负担加重的制度扭曲，就是所谓的减负倒挂现象。
二、反弹：原因何在
（一）国民收入分配不合理：根本原因
国民收入分配的合理程度不仅体现了一个国家宏观调控的效果，而且能够保证国民经济的协调发展及产业结构平衡运行。但是制度变迁中市场体制的非均衡化发展倾向和有关制度性操作的不成熟，使国民收入分配直接影响了经济运行。农民负担直接与我国宏观经济政策的取向有关，与国民收入有着密切关系。国家用于农业的投入，财政收入用于农业支出的比重，以及国家从农村地区征收税收总额，这无疑直接地或间接地影响到农民的负担，下面从财政支出和农民的纯收入情况来分析农民负担。
表3
年份 财政收入中用于支农资金比重（%）
农民人均纯收入（元／人）
197813.6 133.57
198310.3 309.77
1985 8.3
397.6
1990 8.9 629.79
1992 6.4 783.99
1993 8.4 921.62
1994 9 1220
资料来源：1995年《中国统计年鉴》比重栏由推算得到。
以上数据反映了我国农村经济逐年壮大，农民人均纯收入从1978年的133.57元增加到1994年的1220元，但是农业在国民经济中地位逐步加强的同时，也出现了国民收入的扭曲，此结果必然是加重了农民的负担。财政收入中用于支农资金的比重从1978年的13.6%降到1994年的9%，而且1990年至1994年5年间比重没有显著变化，尽管农业投入的绝对量在逐年增加，但由于人力资本、通货膨胀等因素的影响，农业投入比重却是逐年下降的。另外，通过前面表2所反映出从农村地区征收税收额的比重从1978年的5.3%增至1994年的26%，17年共增加了21.3个百分点，特别是1990年至1994年5年增加了13个百分点。近年来税收的加重，与农业投入的减少，形成了一个反差，况且，农民人均纯收入的增长速度17年来维持在8%左右，1990年至1994年仅增长了4.3%，远远小于农村税金的增长速度。
故此，一方面国家在农村地区投入不足，支农资金比重在逐年下降，农民的生产性支出加大，积累和消费收入增长缩小；另一方面农村地区财政负担加大，而且农民负担的增长速度明显高于农民人均纯收入的增长速度。作为国家宏观管理部门的各利益主体，国民收入分配是这些主体的调节方式，寻找合理的分配着力点，是经济运行的关键，直接影响到微观经济主体——企业，居民（包括农民）的利益。国民收入的不合理分配扭曲了宏观和微观经济主体的关系，严重地影响了农业生产，加重了农民的负担，它是农民负担加重的最根本，最原始的原因。
（二）“帐外”负担的不合理支付：直接原因
国家对农民合同内负担作出了不得超过农民上年人均纯收入5%的硬规定。但对农民合同以外负担项目的标准和总体限额未明确规定。审批机关在审批合同外负担项目时，仅评报机关的预算方案进行审批，难以掌握报批地农民的真实收入情况和真实筹资要求；同时，国家规定对违反减轻农民负担政策、法规的单位和有关责任人由农民负担监督管理部门或有关部门报请同级人民政府处理，在基层实践中往往形成执法者为违法者的情形，难以追究法律责任。山东的一个乡，1994年人均交统筹费37.9元，修路费25元，黄烟罚款10元（这里并不适合种黄烟），乡驻地硬化15元等人均达372.4元。1995年人均交各种款项531.5元，其中大多属不合理的“帐外”负担。乱收费、乱集资、乱摊派而且打着“人民人民办”的旗号向农民伸手。同时，农民负担监管部门多，操作不便，各级监管部门有职无权而面对的是一个“实权部门”，管理无从下手，“帐外”负担的不合理支付就不难理解了。
另外，“帐外”负担也包括一些夸大收入的隐形负担，国家规定合同内负担不超过上年人均纯收入的5%，一些地区有意夸大农民人均纯收入，无形地把本来属于农民受益的产品无条件地剥夺了，而且加重了负担。
（三）农民在社会经济利益格局中的弱势地位：间接原因
建国以来，伴随着经济的发展，中国工农业的发展比例发生了极大的变化，工农业的年平均增长速度1952年至1985年37年中工业平均年增长11.2%，农业平均增长3.4%，而1994年工农业增长比例达到4.97∶1，远远超过中国现阶段工农业协调发展所需要的正常比例（大约2∶1），而且工农业发展的差距不断加大，农民在社会经济中的弱势地位日益明显，比较利益逐年下降。
工商业者可以通过价格等手段来维护自己的利益。而农民作为一个庞大的利益群体，在社会经济利益格局中很难形成势力，更缺少维护自己利益的手段，对制度变迁中市场适应度降低。农民在市场中的地位与国家政策有密切联系，政策取向是影响农民利益格局和地位的主要因素，这样农民就难以对其他利益群体进行制约，以维护自己的利益。长期存在的工农产品剪刀差就是一例，而这也是加重农民负担的因素之一。同时农民在社会经济利益格局中的弱势地位也使其难以积极影响政府对自己做出倾向性的决策，难以制约诸多强加负担于己的行为。
（四）财政的非制度化问题：体制原因
非制度化是我国财政现存的主要问题，尤其是地方财政营运具有随意性，是非制度化的直接体现。农民负担与地方财政有密切联系，其运营的随意性在体制的变迁中营造了一些寻租的温床，寻租的结果加重了农民的负担。同时，财政包干的地方财政制度在创新的过程中出现了种种不利于宏观和微观经济主体的发展，地方财政收入弥补不了财政支出，没有其它的转嫁方式，只能转向农民加重负担。而且政绩考核脱离实际，上级领导片面追求政绩，漠视经济基础薄弱的现实，忽视了妥善处理生产与生活，增收与减负的关系，不断地加深了农民的负担。
制度影响人类选择是通过影响信息和资源的可获得性，通过塑造动力以及建立社会交易的基本规则而实现的。非制度化扭曲了那些合理的交易规则，改动力为阻力。财政政策的非制度化就是未把不同利益主体之间的分配合理化，这种非制度因素使得受害的利益群体仅指向农民，以致使整个经济活动无效率，财政的制度运作扭曲，考核无力，农民负担加重。
三、减负：须综合治理
笔者认为，解决农民负担所涉及到的问题很多，基于前面分析减负倒挂的原因，必须综合治理。一方面要依靠政策的引导，另一方面考虑到农民负担是一个历史范畴，要真正地解决它，必须要求农民从自身出发，提高弱势地位，以解决长期以来困绕贫困的中国农民的负担问题。
（一）宏观经济政策积极输血的方式：减负的有效途径
首先要增加农业资金的投入，加大农业生产建设的力度。国家在资金的投放上，财政部门在收入的分配上，应做到分配合理，切实扭转农业资金投入力度不够的现状，力争使财政收入中支农资金的比重保持一定的增长幅度。国民经济的稳步运行需要一个良好的而且有保障的基础产业，农业为工业和其它产业的发展提供物质保障，加大农业生产力度，从宏观经济主体之间的分配上为减负取得政策上的引导。
其次，严格控制从农村地区征收的税金总额。农业在我国是一个基础薄弱的产业，然而从这个产业中征收的税额每年却以超过15%的速度递增，远远超过近年来农民人均纯收入4.3%的增长速度。寻求在税金总量上和结构上两方面控制。一方面总量上保持一定的增长速度（必须与农民收入的增长速度相适应），另一方面，结构上减少一些不合理的税种，使征税明朗化，便于农民监督。同时，对贫困地区一些税种适当给以减免。
（二）扭转农民利益格局的积极造血方式；减负的根本出路
利益格局的形成是一个长期的过程，中国农民的弱势地位与几千年的历史遗留有着密切联系。利益格局的扭转应从创新的角度出发，建立一套更有组织活动效率的运行机制，采取积极造血的方式，主动地挖掘能够创新的方法和措施。
首先推行价格体制的改革，切实扭转工农产品价格剪刀差。工业品价格是牌价、市价相结合的运行机制，而农产品收购价是严格控制在牌价范围之内。在这种双轨价格的运行机制下，必然会出现工业品价格往往高于价值而农产品价格低于价值的现象。并且这种现象长期存在，使得工农产品剪刀差长期存在。故采取价格体制的积极造血的方式，逐步放开农副产品的收购价格，消除工农产品价格剪刀差，减轻农民的负担，切实扭转农民在利益格局中的弱势地位。
其次，提高农民的素质是扭转利益格局的自身因素。创新要从利益主体出发，农民负担加重农民必须主动地提高自己的思想认识，懂得国家的经济政策，知道有关农民负担税费的征收办法，了解农民自身的监督职能，强化法制意识，运用法律手段维护自己的利益，抵制一些不合理的负担。只有积极主动的尝试，才可使政府作出对自己倾向性的决策。只有国家、农民同时努力，发挥不同主体主动的造血功能，才能彻底减轻农民负担，增加农民的收入，提高农民在利益群体中的地位。
（三）部门配合，双管齐下的联手供血方式：减负的理想选择
农民负担不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题。减负工作涉及面广，尤其是有关乱集资、乱收费、乱摊派等不合理收费更需要各部门齐心协力，相互配合才可完成。财政、计划、农业等部门要严把文件出台关；财政部门加强行政事业性收费的检查；统计部门严把统计数据的真实性；农村审计部门要加强乡村财务的审计；农民负担监管部门应会同纪检、检察部门加强对农民负担的监管工作。
另外，在一些收费项目上，对提留费、统筹费各部门协调配合，明确只以提留费和统筹费收取，专门成立收费部门负责征收，收取费用的用途和最终使用情况通过预决策报告张榜向农民公布。这样，既可以解决多个部门向农民伸手问题，又便于农民计算自己究竟交了多少，有没有超过限额。适当的话，可以组织专门的农民负担协调机构，对负担问题综合管理，理顺农民与国家、集体之间的关系，将农民对国家应尽的义务法律化、规范化。真正地使各种统筹、提留合理化，做到利益均衡，体现社会主义的优越性。
注释：
（1）《经济发展中的收入分配》陈宗胜，三联出版社
（2）《现代中国农村财政问题研究》孙潭镇，经济科学出版社，228—229页
（3）《法制日报》1996年5月21日
（4）《中国统计年鉴》1995年
（5）《中国农村统计年鉴》1993年
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