新世纪中国政治改革若干重大问题的思考，本文主要内容关键词为：新世纪论文,中国论文,重大问题论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国启动改革开放的历史已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就。但毋庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色。政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实。这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展，亟需政治体制改革在实践中有突破性进展。为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导。本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽微薄之力。
一、关于人民民主专政的国体
从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉。从我国的实际来看，《宪法》规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质。政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要。但若不是人云亦云，而是冷静地思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还相当严重。
其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（共产党是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子（注：按照邓小平的说法，知识分子是工人阶级的一部分。相对于视知识分子为“臭老九”的极“左”指导思想和政策，这种提法无疑是一个巨大的历史进步。尽管它仍未能充分体现知识分子的特殊价值。）但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业的严峻挑战。
其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近20年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会的贫穷阶级。改革初期农业生产的边际效益由于种种原因呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。
其三，在作为工人阶级先锋队的中国共产党队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分党员是后来因经商而成为个体私营企业主，另一部分则是将个体私营业主吸纳入党的。其绝对量与庞大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力以及逐渐膨胀的参政欲望，使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比。
上述三方面的现象是客观存在的，它们固然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索，本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的关注和重视。
二、关于人民代表大会制度的政体
《宪法》规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国的“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它的执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单向的领导与被领导、监督与被监督的关系。这里有这样几个问题：
其一，按照中国政治学和法学界沿袭已久的定论，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式。国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。
其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与本文的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别。中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰、瑞典、丹麦、葡萄牙、希腊等；社会主义国家也有实行两院制的，如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。
可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽。根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各民主党派在人大的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强民主党派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将共产党与各民主党派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式程序。（注：参见刘大生：《论依法治国与党的领导法治化》，《社会科学》1999年第7期。）此外，要选拔民主党派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策。鉴于目前各民主党派的性质、政治纲领（注：中国各民主党派党纲中都明确规定自觉拥护中国共产党的领导。因此，中国的民主党完全不同于西方意义上的在野党。）、政治意识和能力以及其在国家权力结构中的地位，可以完全排除各民主党派与共产党多党竞争、轮流执政的可能，而发挥民主党派的政治监督功能。
其三，关于西方议会制与中国人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是议会制以多党合法竞争、轮流执政为基本游戏原则，人大制度则以拥护和支持中共一党执政为必要前提。二是议会制以三权分立为宏观架构，议会与行政和司法机关分权制约；人大制以人大统合、监督行政和司法机关为主要内涵。
就第一点而言，中国不可能推行西方的多党制。海内外一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允。西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的，不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。（注：萧功秦：《后全能体制与21世纪中国政治发展》，《战略与管理》2000年第6期。）现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多、地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头、帮会的积习尚存”（注：李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社1998年版，第157页。）的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈‘文化大革命’时的那种大民主，实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙”。（注：李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社1998年版，第181页。）
就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力。在这种体制下，各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就是一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败”。（注：M.J.C.维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第16-17页。）当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以作出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人在行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。
与西方不同，在中国的人民代表大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家权力机关的人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的人大制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家作主的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的那种无聊的“清谈馆”，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的“利维坦”。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排。但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。
在实践中，一方面，人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民缺乏经常、必要和主动的联系；人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠；选民对人大代表无法行使经济、有效的监督；特别是人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举，在市、省和国家等三级都实行间接选举。虽然这一选举制度有简便、节省费用、效率高诸优点，也会起到保障某些特定候选人当选的作用，但其缺陷是不言而喻的。在某种意义上，直接选举范围的大小是民主程度高低的一大标志。而我国现在是世界上极个别的实行多层次间接选举的国家。这样就使得我国落后的民主选举实践与世界不断拓展的民主化浪潮形成强烈反差。鉴于改革开放以来中国经济、文化和国民素质的提高，现阶段完全可以对省级以下人大代表实行直接选举，即使不能在全国马上普遍推开，也应选择条件相对具备的直辖市和省份分批实施。同时，将竞争机制引入人大代表选举，允许代表候选人以见面、演讲、答问甚至辩论等多种形式宣传自己的观点、见解和设想，使选民对候选人尽可能有广泛深入的了解，（注：孙彬：《我国人大代表选举制度改革初探》，《中国党政干部论坛》2000年第2期。）提高人大代表的素质和选民的政治参与意识。
另一方面，人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践。除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反，（注：按案法规定领导和监督政府的人大其领导人在中国政治权力中枢（中共中央政治局）所处的位置基本要低于政府。从历史上看，全国人大第一届(1954-1959)委员长由当时的党内第二号人物刘少奇担任，第五届(1978-1983)委员长由中共资深领导叶剑英担任外，通常的情况是人大委员长排在国务院总理之后（不过1998第九届人大常委会委员长的人选安排，被看作是人大地位有所提高的一种信号）。从地方上看，各级人民政府的首长一般都是同级党委的二把手，而人大主任仅列席常委会（党委书记兼人大主任的例外）。）这在中国是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识，成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。
然而，更深层次的问题是，倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位，紧接而来的便是谁来监督人大的问题。不受制约的权力必须产生腐败，人大自然也不例外。从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢？人类几千年的政治实践为我们提供了一种迄今为止最为有效的路径选择，就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器”。（注：M.J.C.维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第12-13页。）
不要以为这种对人大的担忧完全是杞人忧天。实际上，近年来人大的权力也确实有所加强，这为形成“人大专横”提供了某种潜在可能性。建国以来，全国人大委员长通常都是荣誉性的，由德高望重但退居二线的领导人任职，但近年来人大委员长的任职者越来越年轻化和实权化，正像有学者分析的那样：“长期以来全国人大的职位是颁给行将退休的领导的安慰奖，但现在被真正握有实权的人物占据了。……毫无疑问，在邓后时代，全国人大将成为强有力的政治机构。”（注：参见黄亚生：《解析“中国崩溃论》的神话”，《战略与管理》1996年第1期。）这一分析虽然未必客观，但却表征了人大权力逐渐强化的趋势。人大权力地位的提升还凸显在人大对政治监督的强化上。第七届全国人大委员长万里在1991年开始把人大的监督工作提到与立法同等重要的高度，1993年接任委员长的乔石更进一步强调监督职责的意义，并在同年9月制定了关于加强对法律实施情况的检查监督的若干规定。人民代表大会在行使法律监督的权力的过程中，逐步加强了自己的权力，开始改变所谓“橡皮图章”的形象。例如1992年七届全国人大五次会议在对《关于兴建长江三峡工程的决议（草案）》进行表决时，有177名代表投了反对票，644人弃权，未按表决器的有25人，投赞成票的为1767人，约1/3的代表未赞同通过此案。（注：野渡：《三峡工程表决记》，《记者观察》1992年第5期。）另外，在此次会议上一位副总理的候选人只得到了63%的赞成票。（注：胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。）而在1995年八届人大三次会议上对政府的批评和自由的讨论十分活跃，在重大人事安排方面出现了大量的反对票，这在中国现有政治格局中是非同寻常的。（注：季卫东：《中国：通过法治迈向民主》，《战略与管理》1998年第5期。）至于地方人大在这方面步子迈得更远。早在1988年中国地方人大和政府换届选举时，一些地方就出现了代表联名推荐副省长候选人和某些大城市差额选举副市长的情况。尤为引人注目的是在1993年，贵州省由党组织推荐的省长候选人在省人大的选举中落选，而由代表联合提名的候选人当选为省长；同样的情况是，浙江省唯一的省长候选人也未能获得多数票，而非省长候选人的一副省长却以绝对多数当选省长，这在我国堪称史无前例，完全出乎意料。（注：参见《瞭望》〔海外版〕1993年第7期。）
正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者认为，一方面我们应从法律上、制度上、组织和人员配备上加强人大对其它国家机关的监督权，包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构，这是健全、完善人大制度的基础性工作，也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。
另一方面，笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下，明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。（注：参见张惠敏、李申：《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。）从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制的运作前提是多党竞争轮流执政。换言之，西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制，但在既定的政党政治框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织，最终统合于中共中央，权力结构自下而上呈单向直线型，（注：参见拙文《政治的基本问题与中国政治体制改革》，《文史哲》2000年第5期。）在各国家机构之间就难以产生真正的体制性权力监督和制约关系。从而也就大可不必担心有政治制度上的“西化”危险。
三、关于党政关系（注：这里的“政”指的不是人们通常所使用的狭义上的“政府”，即国家行政机关，而是广义上的“政府”，即行使国家权力的全部国家机构，主要包括立法、行政、司法机关等。）问题
在当代中国政治体系中，作为执政党的中国共产党处于中枢地位，它对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关，乃至对整个国家的政治生活实行政治领导；加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”，“以党代政”的管理体制，中国共产党组织本身事实上已构成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“文化大革命”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。（注：参见胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第297页。）这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的政治关系，还是进行一项重要的政治改革，都会遇到如何处理执政党与国家机构关系（党政关系）的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位，充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。
中共十一届三中全会以后，中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述，（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1993年版，第328-329页。）他还多次明确把实行党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或者首要步骤。邓小平这一思想后来被写入党的十三大报告：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”（注：中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社1991年版，第36页。）十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。
但是，从20世纪80年代末开始，中央在处理党政关系上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“党政分开”，甚至回避党政关系的字眼。相应地国内出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮，一些地方更是发生了党委书记兼任人大主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从党政分开到党政合一这一逆转现象呢？
首先，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的民主党和共和党那样的“选举党”。此外，西方的执政党与政府是完全“重叠”的，即执政党只能通过议会和政府施政，并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠和交叉的问题。这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是在我国党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。
其次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“苏东剧变”，国内也出现了“六四政治风波”，这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“苏东剧变”和“六四风波”延缓了中国政治改革的正常进程，也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。
然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快经济政治改革的呼声日渐高涨，而政治改革是无法绕开党政关系的。当然，理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果。任其发展下去，出现“亡党亡国”的危险，并非危言耸听。对此，邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上，中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调党政分开，而是从转变党治理国家的方式（即从以党治国转变为依法治国）入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日江泽民讲话就指出，我们党的政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。1998年党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方略。（注：参见金太军：《政治体制改革》，党建读物出版社1998年版，第168-169页。）尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题，（注：法治的本来涵义是法的统治，英文是rule of law，意即法是至高无上的，任何组织和个人都不能凌驾其上。法治这一内涵与中共党章关于“党要在宪法和法律范围内活动”，以及《宪法》总则中“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”和《宪法》第五条中“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权”等规定是相一致的。但按照中共十五大报告对依法治国的阐释，依法治国的前提是“党的领导”，两者似乎又有微妙的差别。）但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。（注：《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。）由于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，（注：《中华人民共和国宪法》总纲第二条。）同时人大又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，（注：《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。）也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法和法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，（注：陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。）从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，中共各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整党政关系、实行党政分开的其它途径。
谈到党政关系还要涉及一个重大而敏感的问题，就是如何处理党对人大的领导与人大对党的监督这两者的关系。就前者而言，中共作为唯一的执政党，对作为国家机关的人大行使政治上的领导权是不容置疑的；就后者而言，问题就不那么简单了。宪法并没有明确规定“人大监督党”的条款，但由中共党章中的规定“党要在宪法和法律范围内活动”以及《宪法》第2条的相关规定可以间接推导出人大拥有监督党的权力。从法理上看，人大对党的监督权是人民主权这一最高宪政原则（注：人民主权意味着“国家的一切权力属于人民”，意味着执政党的领导权属于治权（治理国家）的范围，而不属于主权（统治权）的范围，党的领导权不能高于人民主权。“党是国家和人民的领导力量，但她不能凌驾于国家和人民之上”。｛参见《胡乔木同志就党章修改问题答新华社记者问》（1982年9月13日）｝，《中国共产党第12次全国代表大会文编》，人民出版社1982年版，第242页。）的体现；从监督内容上看，主要是人大对党组织的行为是否违反宪法和法律的监督；从监督方式看，各级党委应向同级人大及其常委会定期进行工作报告，请人大及其常委会提出批评、建议；（注：参见铁犁：《党领导人民与人民监督党——论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期。）从监督程序上看，党应该及时把自己提出政策的理由、内容向人民代表大会及其常委会报告，取得人大的理解和支持。党组织应在人大讨论、投票以前提前六个月或数个月将推荐的领导干部名单交给人大，并通过新闻媒体向整个社会公布，有意见者可向人大常委会反映，人大常委会进行一些必要的调查落实。在倾听社会各界的反映后，人大再进行讨论表决。（注：郝铁川：《依法治国的十大建议》，《法学》1996年第5期。）
从理论上说，党对人大的领导与人大对党的监督应该是相契合、相协调的，两者可以统一到中共“领导和支持人民掌握管理国家的权力”这一原则上来，但在实际政治生活中，往往会出现重视一方面而轻视另一方面的失衡现象。当然，多数情况是在强调党对人大的领导的同时，自觉不自觉地忽视了人大对党的监督。这也是导致人大对“一府两院”监督乏力的深层次的根源。因此，新世纪中国政治改革的一项重要内容，就是通过修宪明确规定党的职权范围和活动程序，或通过制定政党法，尤其执政党法，对各政党的组成、登记、机构设置、成员发展、活动范围、经费来源、遵循原则、权利义务、制裁取缔以及政治协商和民主监督的程序、原则、保障办法等各个方面，均作出明确规定，为政党特别是执政党制定具体的、明细的、在实体和程序上既有权利赋予又有义务约束，还有可诉的责任追究机制的法律，从而使“党必须在宪法和法律范围内活动”这条原则具有可操作性。
四、关于党内民主问题
中国特殊的党政关系模式决定了中国共产党内民主建设在整个国家民主建设和政治改革中处于特殊重要的地位，甚至从根本上决定着中国政治改革和民主政治的发展进程。而中共的先进性和党员构成的精英化特点，也决定了党内民主应该比国家民主发展得更快、更充分、更完善。因此由党内民主来带动和推进国家民主和政治改革，是一条合乎国情、切实可行的路径。但从现阶段的实际情况看，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设的严重滞后，制约着新世纪中国政治改革与民主政治建设。
首先，党内选举制度流于形式。党内选举制度是党内民主制度的基础，改革开放以来，党内选举制度虽有所突破，如从举手表决改为投票选举，在一定范围内实行差额选举等。但党内选举仍存在严重缺陷。
1.选举中的长官意志。按照《党章》规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和领导人都应是不同层次和不同范围的党员选举产生的。但在实际运行中，人选实际上早由上级部门或个别领导圈定，投票只是一种形式。
2.对差额选举限制多，实际上多为等额选举。中共从1987年起就开始推行了对中共中央委员的差额选举，改变了以往数十年一成不变的等额选举方式。中共十三届中央委员会用差额选举的办法产生，结果若干中央提名的候选人，包括个别重要干部，未能顺利当选中央委员。在1997年的十五大上，仍有一些党的重要官员在中央委员会的选举中被“差”掉。中共中央在选举方式上的这一变化，堪称中国民主政治发展的一个实质性的突破，应当给予充分的肯定。但是目前党内差额选举的比例很小，且只限于对中央委员的选举之中，而且还是在“预选”中，（注：胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。）对于各级党的主要领导机构和主要领导成员的选举，通常仍然使用等额的方式，这是党内民主无法落到实处的一个重要因素。
3.党的基层组织任期模糊，常常超过党章的规定。有时基层组织任期已满，但经常以找不到合适的人选为借口，随意推迟选举。有些基层组织在换届时，明明有条件进行民主选举，却偏偏要由上级党委任命产生领导人，甚至连投票选举的形式都可置之不顾。（注：孙关宏：《改革党内选举制度是体制内民主化的切入点》，《探索与争鸣》1999年第7期。）
其次，党代会权力流失，按照《党章》规定，党的全国代表大会是党的最高权力机关，由它产生中央委员会，中央委员会产生政治局、政治局常委和总书记（1982年前称“主席”）。但实际上正好相反，一般是总书记和政治局常委会领导政治局的工作，政治局及其常委会又领导中央委员会的工作，而中央委员会的实际作用又远远超过党的全国代表大会，形成一个权力不断向上集中、向下辐射的科层制的金字塔结构。究其原因，从历史上看，中共是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系，强调高度集中和高度统一在当时是唯一的选择。建国以后，又由于极“左”指导思想长期在党内占统治地位，因而未能及时从革命党向执政党转变，党内高度集权的一元化体制被沿袭下来，并在不断升级的“阶级斗争为纲”的政治运动中不断被强化。
从操作技术上看，全国党代会通常5年召开一次，中央全会一般一年召开一次，它们显然绝大部分时间都处于闭会状态，很难履行职责，自然就由中央政治局及其常委会主政。再从人数上看，全国党代会代表多达一两千人，中央委员会人数也在一两百人左右，加上候补委员多达300人左右，且分散于全国各地，又各有自己的本职工作，因此中央委员会的日常工作难以开展。而政治局委员一般在20人左右，常委更是屈指可数的几个人，而且一般都在北京，便于及时高效地工作。于是中央政治局及其常委会便成为中共事实上的领导中枢。久而久之就容易模糊甚至颠倒党内的授权关系。
第三，家长制盛行。早在1962年，毛泽东就曾说过：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”毛泽东把那种“一个人说了就算数”的第一书记称为“霸王”，认为他们连封建时代的某些帝王还不如。（注：《毛泽东著作选读》，下册，人民出版社1986年版，第820-821页。）《党章》更明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定。”
从政治学的学理上看，中共的集体领导制度（党委制）属于典型的委员会制，其特征是：第一，委员会的成员权利平等，一人一票，每票等值；第二，一切重大问题均由委员会集体讨论并按照少数服从多数原则共同作出决定；第三，委员会负责人有权召集或主持会议以及主持日常工作，但无权单独决定重大问题；第四，委员会所有成员对委员会作出的最后决定都负有共同责任。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1993年版，第331页。）然而，这一集体领导制度在实践中常常受到扭曲。各级党的主要领导人凌驾于组织之上发号施令、独断专行的家长制现象时有发生。特别是1957年以后，随着毛泽东个人崇拜的日愈严重，他拥有了凌驾于全党之上的不受制约的权力，致使党的集体领导变成个人领导，使党的民主集中制度变成没有民主的集中制，变成了个人高度集权的家长制。这实际上是毛泽东发动“文化大革命”而又得不到及时制止的主要根源之一。正是基于对其危害性的深刻体认，邓小平多次指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本说不上什么党内民主，什么社会主义民主。”（注：王贵秀：《任重而道远——我国政治体制的演变与改革50年反思》，《中国党政干部论坛》1999年第12期。）中共十一届三中全会以后，这种家长制现象有所改观，但各级党的领导人权力过分集中、不受制约因而以家长自居的现象仍未从根本上改变，家长式的人物在党内绝非另类，这导致权力对党的严重腐蚀以及削弱党与其基本群众（广大普通党员）的政治联系，降低了党在人民群众中的影响和号召力。
第四，党内监督机制不健全。在中国共产党一党执政的条件下，对权力监督首先是对中共监督，从可行性的角度看，加强党内监督是必要的，也是可行的。但权力过分集中的党的领导体制却削弱了党内监督功能。具体地说，中共党内专司监督职能的机构是各级党的纪律检查委员会，它成立于1978年，当时一方面想解决权力过分集中于个人或少数人手里而不受制约的问题，另一方面是建立在中共老一辈革命家个人品质的基础上的，这就决定了我国初始的党内监督体系，从它的诞生到组织构成以至于投入实际运作，都必须赖于从中央到地方、由上级到下级的势能作用，借助于人的自觉程度特别是党的领导层的自我约束来实现的。虽然党的十二大确立了纪检机构由党的代表大会产生的方式，但纪委并不向产生它的代表大会负责，而是向同级党委负责。因为地方各级纪检机关的人员编制、各项经费、干部任免等都归同级党委（党组）管理。从某种意义上讲，纪委对同级党委的监督，是下级对上级的监督，在实践中，很难对同级党委，尤其是对大权在握的党内第一把手实行真正的监督。尽管按规定，上级纪委可以监督下级党委负责人，但往往是“看得着、管不着；管得着，看不着”，只要不发生重大问题，仍处于“虚监”状态。
针对上述问题，应从以下几方面入手来推进新世纪党内民主建设，进而带动国家民主和政治改革的发展。
首先，健全党内选举制度，包括：1.逐步扩大差额选举制，例如，逐渐增加中央委员会选举差额的比例，并把差额选举运用到正式选举之中，在条件成熟时，把差额选举的方式扩大到对中央政治局委员乃至政治局常委的选举之中，待中央的差额选举形成比较良好的秩序和规范以后，可以把此办法推广到一些省和直辖市党委的选举当中，然后再逐步推广到市、县和基层。（注：胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。）（注：陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。）2.改革和完善候选人提名制度，主要是适当规定自下而上提名的比例，实行有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度。3.制定竞选规则、办法和程序，建立党内竞选制度。党的领导干部也实行类似公民选举一样的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力、朝气和自我更新的机制。
其次，加强党代会和中央委员会的作用。应切实落实党章制度，使党代会真正成为党的最高权力机关，充分发挥党代会和由它产生的中央委员会的基础性作用。为此，除了上面谈到的强化党代会和中央委员会的选举功能外，还可以考虑恢复1956年八大规定的党代会年会制和常任制，减少代表的人数，设置一定数量的专职代表，使党代表的工作能够经常化；适当增加中央全会召开的次数；在党代会设置若干专门委员会，等等。
再次，健全党内集体领导制度，铲除家长制。在党内改变一人说了算、听不得批评意见的封建家长制，彻底废除领导职务终身制（注：实际上的干部领导职务终身制是我国传统政治体制的一大弊端。十一届三中全会以后，在邓小平的大力倡导下，中共从制度上废除了领导职务终身制。但是仍然存在着变相的终身制。有些领导干部从党委下来，到政府，再到人大，再到政协，转换上几圈早已远远超过离退休年龄，这是变相终身制的一种表现。）和个人指定继任者的制度，实行干部工作易地轮换制。党内的委员会和党员代表大会真正行使一人一票的民主权利，“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”。（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1993年版，第341页。）
最后，强化党内监督。由各级党代表大会选举产生的各级纪委向同级党代表大会负责并报告工作，与同级党委具有平等的地位，其成员不宜相互兼任，以形成纪检机构和同级党委的张力。同时，在纪委系统实行垂直领导，即地方各级纪委的人事任免、人员编制、经费均由中央或上级纪检机关管理。从而在体制内最大限度地发挥纪检系统作为党内监督机构的权力制约作用。
标签：政治论文; 党政分开论文; 行政监督论文; 宪法监督论文; 人民民主论文; 国家部门论文; 民主制度论文; 战略与管理论文; 宪法论文; 经济学论文; 经济论文; 三权分立论文; 国体论文; 时政论文;